易地扶貧搬遷的“三西樣本”

文／郭占鋒

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵硬仗，是“五個(gè)一批”脫貧措施中任務(wù)最重要、難度最大的頭號工程，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中明確提出，截至2020年，全國981萬建檔立卡貧困人口要通過易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧。2015年9月，時(shí)任國務(wù)院副總理汪洋在甘肅調(diào)研扶貧工作時(shí)指出，1982年開始的“三西”扶貧計(jì)劃，開辟了開發(fā)式扶貧道路，創(chuàng)造了許多扶貧新思路、新模式、新經(jīng)驗(yàn)，豐富了中國特色扶貧開發(fā)的內(nèi)涵，為全國扶貧事業(yè)樹立了典范，要總結(jié)“三西”扶貧經(jīng)驗(yàn)，務(wù)實(shí)創(chuàng)新推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。

20世紀(jì)80年代初期，甘肅河西走廊、定西市和寧夏西海固地區(qū)的嚴(yán)重旱災(zāi)造成80%的人口缺糧半年以上，70%的農(nóng)戶溫飽問題無法解決。同年，在甘、寧兩省區(qū)政府的積極組織下，探索性地實(shí)施“三西吊莊移民”扶貧，有效解決了“三西地區(qū)”極度干旱缺水的困境和當(dāng)?shù)厝罕娚胬щy問題，是一項(xiàng)兼具救災(zāi)、扶貧和生態(tài)保護(hù)三重目標(biāo)的扶貧措施，開啟了中國有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模移民扶貧開發(fā)的先河?！叭鳌币椎胤鲐氁泼癜徇w作為我國易地扶貧移民搬遷的典范，在30年的治理過程當(dāng)中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)“三西”移民社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，無疑對于解決我國當(dāng)前易地扶貧搬遷社區(qū)所面臨的治理困境具有重要借鑒意義。

課題組于2018年7月和10月就易地扶貧搬遷社區(qū)治理情況在甘肅敦煌市A村、古浪縣B村以及寧夏金鳳區(qū)C村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，總結(jié)易地扶貧搬遷社區(qū)30的治理經(jīng)驗(yàn)，嘗試為當(dāng)前易地扶貧搬遷社區(qū)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

治理經(jīng)驗(yàn)

易地扶貧搬遷社區(qū)具有較強(qiáng)的異質(zhì)性和雜糅性，在管理方面也更為復(fù)雜和困難，“三西”移民歷經(jīng)30年治理過程，積累了豐富的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)。

（一）充分發(fā)揮社區(qū)精英的作用，重塑移民社區(qū)秩序

首先，選舉名額覆蓋社區(qū)，避免社區(qū)“一人獨(dú)大”。在選舉管理人員時(shí)，三個(gè)社區(qū)都在整個(gè)移民社區(qū)內(nèi)進(jìn)行人員的選擇，充分考慮到社區(qū)內(nèi)部人員來源問題，保證來自不同村莊的人都能參與其中，有效避免了“一人獨(dú)大”局面，從而保障移民社區(qū)的秩序和穩(wěn)定。其次，培育移民社區(qū)精英，匯聚精英治理力量。在管理人員的選擇中，充分考慮參選人員的性格特點(diǎn)、權(quán)威程度和鄰里的熟悉程度，在社區(qū)現(xiàn)有的人員中實(shí)現(xiàn)精英再培育。在扶貧移民社區(qū)的治理過程當(dāng)中，A村最初選擇退伍人員、黨員和高學(xué)歷的人群共同治理社區(qū)，同時(shí)對于有志于參與社區(qū)治理的人也納入其中，有效實(shí)現(xiàn)了社區(qū)精英的培育。最后，培育新型社區(qū)組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理。B村成立了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社、廣場舞社團(tuán)等新型社區(qū)組織，這些新型社區(qū)組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、增強(qiáng)社區(qū)居民凝聚力等方面發(fā)揮著重要作用。通過鼓勵(lì)社區(qū)干部以及居民參與其中，有效增加居民收入的同時(shí)也密切了干群關(guān)系，增強(qiáng)易地扶貧搬遷社區(qū)治理力量，促進(jìn)治理主體的多元化。C村是一個(gè)少數(shù)民族移民社區(qū)，社區(qū)宗教組織作為一個(gè)治理主體，在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用，由此可見，共同的宗教信仰成為增強(qiáng)移民凝聚力的重要途徑。

（二）合理劃分移民社區(qū)網(wǎng)格，構(gòu)建社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)

與傳統(tǒng)社區(qū)相比，易地扶貧搬遷社區(qū)一般采用片區(qū)安置方式，采用網(wǎng)格化治理，構(gòu)建高效治理網(wǎng)絡(luò)。一是劃分社區(qū)內(nèi)部組別，選舉組內(nèi)管理人員。在所選的三個(gè)扶貧移民社區(qū)中，都是根據(jù)地理特征和人口特點(diǎn)劃分的不同組別區(qū)域。這樣在一定區(qū)域內(nèi)仍是屬于熟人社會，小組內(nèi)部根據(jù)禮俗、權(quán)威等原則來推選出具有公信力和說服力的組長或網(wǎng)格長，形成社區(qū)內(nèi)部的治理區(qū)域。二是引導(dǎo)居民參與治理，共同商定管理規(guī)范。社區(qū)管理規(guī)范的制定關(guān)乎居民切身利益，在制定方面不應(yīng)當(dāng)僅僅當(dāng)做是干部的責(zé)任，反之，社區(qū)干部需要引導(dǎo)居民參與其中，共同商定。三個(gè)樣本社區(qū)在管理規(guī)范制定方面給其他社區(qū)提供了一定經(jīng)驗(yàn)，在管理規(guī)范制定之初，干部事先了解問題，在制定過程中居民一直參與其中，包括后期規(guī)范的修改等。因此，在社區(qū)管理規(guī)范正式實(shí)施之后，居民多數(shù)都按照管理規(guī)范行事，取得了很好的治理效果。三是建立層級管理體系，暢通社區(qū)管理路徑。在所選樣本社區(qū)中，全部實(shí)行“村—組—人”的管理方式。小組內(nèi)部建立有專門的矛盾化解機(jī)制，小的沖突和矛盾一般在組內(nèi)就可以化解，遇上無法解決的問題再由社區(qū)干部出面處理。通過這種方式，建立了上下貫通的反饋渠道和管理路徑，有效發(fā)揮小組長作用的同時(shí)也減輕了社區(qū)層面的工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（三）堅(jiān)持移民利益優(yōu)先的原則，分階段滿足移民現(xiàn)實(shí)需求

易地扶貧搬遷社區(qū)大多經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的過程，“返遷”風(fēng)險(xiǎn)貫穿其發(fā)展始終。要想實(shí)現(xiàn)“搬出來、穩(wěn)得住、能發(fā)展”的目標(biāo)，政策制定必須堅(jiān)持以移民為本的原則，分階段滿足移民的現(xiàn)實(shí)需求。一是改善移民生存環(huán)境，初步改善生產(chǎn)條件。改善移民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，使得移民能夠快速投入到生產(chǎn)活動當(dāng)中，這是移民能夠在異鄉(xiāng)生存的首要條件。以A村為例，在易地扶貧搬遷社區(qū)建設(shè)初期，風(fēng)沙嚴(yán)重影響了移民的生產(chǎn)生活，使得不少移民產(chǎn)生了“返遷”的想法。了解到這一情況后，當(dāng)?shù)毓芾聿块T免費(fèi)發(fā)放樹苗、組織村民種樹，全村共栽植防風(fēng)林800多畝，同時(shí)沿周邊封灘造林1200畝，有效改善風(fēng)沙問題的同時(shí)也使移民看到了希望，逐漸打消了“返遷”想法。二是解決移民溫飽問題，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在移民溫飽問題解決之后，解決移民的富裕問題成為易地扶貧搬遷社區(qū)面臨的重要問題。A村領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)合當(dāng)?shù)毓鉄釛l件，帶領(lǐng)移民發(fā)展棉花產(chǎn)業(yè)，使得A村村民收入在2000年左右超過了當(dāng)?shù)仄渌遄樱蔀檫h(yuǎn)近有名的富裕村，實(shí)現(xiàn)了移民在遷入地的安居。三是緊跟市場需求狀況，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程當(dāng)中，管理部門緊跟市場需求，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保證移民收入的可持續(xù)性。在A村，伴隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)整，棉花價(jià)格下滑，社區(qū)干部帶領(lǐng)居民及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)，開始發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)（主要是養(yǎng)羊）的同時(shí)還進(jìn)行勞務(wù)輸出，使得人均年純收入由1992年的650元增加到2010年的6600元、再到2018年的14300元，實(shí)現(xiàn)了收入的可持續(xù)增長。四是整合社區(qū)現(xiàn)有資源，提高資源使用效率?，F(xiàn)在A村在新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的帶領(lǐng)下，借助政府提供的資金和其他資源，整合村上荒地資源，建設(shè)了融養(yǎng)殖、收購為一體的現(xiàn)代化合作社，鼓勵(lì)村民以人力、土地等方式入股，在增加村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也使得村民能夠共享改革發(fā)展紅利。

（四）準(zhǔn)確把握社區(qū)發(fā)展階段的差異，合理調(diào)整治理結(jié)構(gòu)

易地扶貧搬遷社區(qū)是國家政策主導(dǎo)下建成的，不同于傳統(tǒng)自然村落，在發(fā)展中從陌生人社會到半熟人社會乃至熟人社會，社區(qū)治理的主體、內(nèi)容和方式都發(fā)生著階段性的變化。一是政府力量為主，社區(qū)力量為輔。在易地扶貧搬遷社區(qū)建設(shè)初期階段，穩(wěn)定移民情緒、保障移民基本生活是首要任務(wù)，社區(qū)力量在此時(shí)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，依靠政府力量成為必要選擇。三個(gè)扶貧移民社區(qū)在建立初期，都是借用政府力量，從而快速調(diào)動各種資源，統(tǒng)一規(guī)劃易地扶貧搬遷社區(qū)，為易地扶貧搬遷社區(qū)初期建設(shè)提供了有力保障。二是政府協(xié)助社區(qū)，社區(qū)自主治理。在易地扶貧搬遷社區(qū)具備了基本的生產(chǎn)、生活條件后，因地制宜地“發(fā)展好”成為易地扶貧搬遷社區(qū)建設(shè)的焦點(diǎn)問題。在這一時(shí)期，社區(qū)已經(jīng)基本穩(wěn)定，初步掌握了社區(qū)治理權(quán)力。樣本社區(qū)開始激發(fā)居民的主觀能動性，以政府為輔助力量，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民探索出一條適合本社區(qū)的特色發(fā)展道路。

（五）團(tuán)結(jié)周邊原住民村落，促進(jìn)移民在地融入

易地扶貧搬遷社區(qū)作為新生事物，要想在異地落地生根，必須團(tuán)結(jié)周邊的原住村落，為易地扶貧搬遷社區(qū)的發(fā)展構(gòu)建和諧的環(huán)境氛圍。易地扶貧搬遷社區(qū)建立初始階段，與周邊村落建立關(guān)系主要通過兩種方式：一是通過打工的方式促成經(jīng)濟(jì)融入。以A村為例，敦煌當(dāng)?shù)胤N植棉花的歷史較長，第一批移民在初到之際多數(shù)會去周邊村子摘棉花賺錢，通過這種方式，不僅能夠增加收入，解決搬遷初期的生活困境，還能夠?qū)W習(xí)當(dāng)?shù)氐姆N植技術(shù)，另外也可以建立與周邊村子的和諧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互利共贏。二是以通婚的方式促進(jìn)移民的社會關(guān)系融入。通過移民與原住民之間的通婚，擴(kuò)展了移民在遷入地的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通婚的青年移民成為建立村際關(guān)系的溝通者，在一定程度上打破了雙方的心理界限，彌合了村莊間的社會隔離。

（六）發(fā)揚(yáng)早期移民精神，建設(shè)移民社區(qū)文化

“三西”移民社區(qū)30年發(fā)展歷程當(dāng)中，形成的各種移民精神是移民生計(jì)重建、社區(qū)重構(gòu)的重要支撐力量。一是敢為人先的精神。在搬遷之前許多人并沒有去過遷入地，但是他們大無畏地邁出了移民搬遷的第一步，成為第一批到安置地安營扎寨的人，他們這種敢為人先的精神吸引了后續(xù)許多人的搬遷，為移民社區(qū)的發(fā)展奠定了初步的人口基礎(chǔ)。二是勤于學(xué)習(xí)的精神。在A村，由于種植習(xí)慣不同，為了發(fā)展產(chǎn)業(yè)，移民從頭學(xué)習(xí)修水渠和種植棉花的技術(shù)，成功修建了襯砌支斗農(nóng)渠22公里，開挖斗農(nóng)渠25公里，為后續(xù)棉花等種植業(yè)的產(chǎn)業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。三是不怕吃苦的精神?！邦I(lǐng)導(dǎo)苦抓、干部苦幫、村民苦干”的“三苦”精神貫穿于易地扶貧搬遷社區(qū)發(fā)展始終，是移民能夠安居樂業(yè)的重要方面。沒有這種不怕吃苦的精神，就不會有現(xiàn)在欣欣向榮的易地扶貧搬遷社區(qū)。四是相互協(xié)作的精神。這是移民能夠在異地生存下來的重要法寶。沒有相互協(xié)作的精神，單打獨(dú)斗在條件艱苦的異地是很難生存的。在移民搬遷初期，移民相互幫助修建房屋、整理土地，初步奠定了易地扶貧搬遷社區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)，這種精神一直滲透在移民生活當(dāng)中。

政策啟示

“三西”移民社區(qū)作為最早建設(shè)的國家易地扶貧搬遷社區(qū)，在將近30年的發(fā)展過程中不僅沒有出現(xiàn)大規(guī)模的移民“返遷”，反而實(shí)現(xiàn)了移民在異地的安居樂業(yè)。伴隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，我國易地扶貧搬遷社區(qū)的數(shù)量不斷攀升，總結(jié)“三西”地區(qū)易地扶貧搬遷社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)可為當(dāng)前易地扶貧搬遷社區(qū)治理提供以下幾點(diǎn)政策啟示。

（一）強(qiáng)化社區(qū)發(fā)展意識，齊心發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

易地扶貧搬遷社區(qū)本質(zhì)上是一個(gè)聯(lián)結(jié)來自不同地區(qū)移民的利益樞紐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為社區(qū)治理有效的必要條件，發(fā)展產(chǎn)業(yè)能夠連接來自不同地區(qū)的移民利益，以新利益共同體的形式提高社區(qū)居民的凝聚力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程當(dāng)中，來自不同地區(qū)的移民參與其中，一方面促進(jìn)了移民交往，加速了移民融合；另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)參與度的提高，移民的參與意識也逐漸提高，這對于實(shí)現(xiàn)移民生活富裕、社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社區(qū)治理有效意義頗深。集體經(jīng)濟(jì)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑，在扶貧移民社區(qū)發(fā)展中的重要作用不容忽視，故而在扶貧移民社區(qū)后續(xù)的發(fā)展過程當(dāng)中，扶貧移民社區(qū)應(yīng)當(dāng)首先強(qiáng)化發(fā)展意識，充分利用已有教育資源和宣傳途徑，把重點(diǎn)放在對社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教育宣傳上；其次，積極引進(jìn)外部專業(yè)集體經(jīng)濟(jì)管理人才與培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部管理人才同步進(jìn)行，加強(qiáng)相關(guān)人才儲備，為社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定人才基礎(chǔ)；第三，召集不同領(lǐng)域的專家學(xué)者，為社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和完備的發(fā)展機(jī)制，推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新；最后，扶貧移民社區(qū)需要整合現(xiàn)有資源，結(jié)合社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，為居民的生計(jì)可持續(xù)提供保障。

（二）制定社區(qū)的長期發(fā)展規(guī)劃，降低移民返貧的風(fēng)險(xiǎn)

相對于遷入地的傳統(tǒng)社區(qū)，易地扶貧搬遷社區(qū)人員構(gòu)成的復(fù)雜性，穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境成為社區(qū)治理首要任務(wù)。盡管移民“上樓”出發(fā)點(diǎn)是好的，但是客觀上卻增加了“返貧”風(fēng)險(xiǎn)，降低了移民的滿意度，因此穩(wěn)定異地扶貧搬遷社區(qū)的發(fā)展環(huán)境，一方面起到穩(wěn)定人心的作用，避免移民“返遷”，從而保證移民易地搬遷的初步成果；另一方面亦為易地扶貧搬遷社區(qū)各項(xiàng)政策的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，引導(dǎo)移民積極參與到社區(qū)建設(shè)中來，為易地扶貧搬遷社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。當(dāng)前在新一輪的移民社區(qū)建設(shè)中，政府部門在制定移民易地搬遷政策時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐拈L期發(fā)展規(guī)劃，制定長遠(yuǎn)的移民社區(qū)建設(shè)方案，以期能夠避免移民的二次搬遷；如果不能有效規(guī)避“二次移民”，當(dāng)?shù)夭块T應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策宣傳，通過網(wǎng)絡(luò)、會議、舉辦培訓(xùn)班等形式做好移民的思想工作，打消移民的內(nèi)心疑慮，以積極的態(tài)度面對“二次搬遷”；此外，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平，給予移民相應(yīng)的資金補(bǔ)助，幫助移民度過搬遷的過渡期，降低移民的返貧風(fēng)險(xiǎn)。