我國綠色金融制度的完善路徑
——以綠色債券、綠色信貸與綠色基金為例

■王 波，董振南

一、引言

綠色金融是以金融業(yè)務(wù)為跳板，本著環(huán)境保護的原則，開展信貸、保險、證券、碳金融等的經(jīng)濟行為。在綠色金融的制度層面，分領(lǐng)域的制度陸續(xù)出臺，但是“片面”和“欠缺”是一直面臨的問題。“片面”是指與之相關(guān)的法律法規(guī)分散地存在于民法、侵權(quán)責(zé)任法、銀行法等列示的條款中；“欠缺”則指綠色金融領(lǐng)域相關(guān)的宏觀戰(zhàn)略以及配套政策缺失，導(dǎo)致其缺乏有力的激勵促進措施及監(jiān)督機制。我國綠色金融按照不同分類有諸多子產(chǎn)品，各個子產(chǎn)品都出臺了相應(yīng)的政策指引或管理辦法加以規(guī)制，具體見表1。由于金融領(lǐng)域自身的廣泛性和來自其他工業(yè)領(lǐng)域的交叉滲透，綠色金融的發(fā)展呈現(xiàn)點狀分布的，在政府、企業(yè)、個人金融行為中，僅體現(xiàn)在單個項目要求或結(jié)算核算中，制度效力也僅處于規(guī)范本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)活動的范疇。中國人民銀行、財政部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），涉及金融業(yè)的產(chǎn)品、投資、市場等各個領(lǐng)域的“綠化”，力求建立完整的綠色金融體系，“綠色金融體系”開始被人們所關(guān)注，極大改善了上述“片面”和“欠缺”情況。

表1 綠色金融子產(chǎn)品分類及其政策效用

從內(nèi)容來看，《意見》的九個大方面、三十五個分條目系統(tǒng)地構(gòu)建了中國綠色金融體系的背景、目標、內(nèi)涵、方法和路徑，使綠色金融各領(lǐng)域由點狀分布逐漸擴大，在宏觀上有了制度聯(lián)系和統(tǒng)一界定，是我國綠色金融發(fā)展過程中的重大階段性成果。具體來說，《意見》主要提出了綠色信貸、綠色債券與綠色基金構(gòu)建的實施意見，對綠色保險、綠色股票指數(shù)與碳排放交易市場則提出了構(gòu)建時間點。盡管自《意見》出臺后，“綠色金融體系”的系統(tǒng)性制度建設(shè)開始備受關(guān)注，但仍存在許多值得探討的地方。下文將基于對《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》的審視，剖析我國綠色金融發(fā)展面臨的主要問題，藉由對國外綠色金融相關(guān)制度的考察，從《意見》主要涉及的綠色信貸、綠色債券、綠色基金三方面提出我國綠色金融制度的完善建議。

二、我國綠色金融制度建設(shè)面臨的主要問題

《意見》主要提出了綠色信貸、綠色債券和綠色基金構(gòu)建的實施意見，通過對《意見》出臺以來的實踐觀察，發(fā)現(xiàn)綠色信貸中的貸款人環(huán)境法律責(zé)任、綠色債券中的環(huán)境信息披露制度與投資發(fā)展中的綠色發(fā)展基金等三個方面仍存在需要持續(xù)完善的問題，具體如下：

第一，在貸款人環(huán)境法律責(zé)任方面，綠色信貸受理者責(zé)任制度的缺乏致使貸款淪為吸引投資的噱頭。如2018年6月6日福建綠家園環(huán)境友好中心訴湖北宜城襄大農(nóng)牧有限公司養(yǎng)殖廢水污染漢江案中，原告于7月9日向十堰中院提交追加被告申請書，追加中國農(nóng)業(yè)銀行宜城市支行、湖北宜城農(nóng)村商業(yè)銀行作為該案的共同被告參加訴訟。原告依據(jù)《民法總則》第八條、第九條，《環(huán)境保護法》第六條、第四十一條，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條，《侵權(quán)責(zé)任法》第八條、第六十五條，《流動資金貸款管理暫行辦法》第十一條的規(guī)定，請求判決三被告賠償環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境至修復(fù)期間服務(wù)功能喪失費用3800萬元。而在此之前，宜城市環(huán)境保護局由于缺少“環(huán)境保護禁止令”等行政權(quán)力，無法進行直接干預(yù)，使得污染范圍難以控制，增加了治理成本。但在2018年9月，十堰市中級人民法院因現(xiàn)行法律框架下擴大被告范圍不恰當(dāng)，口頭裁定駁回申請①福建省綠家園環(huán)境友好中心訴宜城市襄大農(nóng)牧有限公司水污染責(zé)任案，十堰市中級人民法院〔2018〕鄂03民初150號，2018年9月19日。。這種情況下，厘清貸款人環(huán)境法律責(zé)任的邊界則更具理論和現(xiàn)實意義。

第二，在環(huán)境信息披露方面，高耗能產(chǎn)業(yè)（化工、有色、冶煉、醫(yī)藥、造紙行業(yè)）傾向于“模糊化”其污染行為及其對生產(chǎn)經(jīng)營的影響。如2018上半年，深交所嚴肅處理的ST三維、羅平鋅電等上市公司都有涉嫌存在未及時披露重大環(huán)境污染有關(guān)信息的行為，后者甚至被云南證監(jiān)會立案調(diào)查。羅平鋅電因在會計核算過程中未通報事項對經(jīng)營活動的影響，對公司業(yè)績打擊巨大，在股票復(fù)盤后股價也一度跌停，包括生態(tài)環(huán)保部在巡視督查過程中也用“觸目驚心”來形容此次污染嚴重程度。歸結(jié)起來，主要還是相關(guān)強制性環(huán)境信息披露制度不完善，不能做到早發(fā)現(xiàn)、早治理與早根除。

第三，在綠色發(fā)展基金支持方面，尚未形成國家統(tǒng)籌發(fā)展與市場化運作。一些地方政府在2010年后相繼嘗試設(shè)立各種專項資金賬戶用以開展環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復(fù)。比如，2010年市政府出臺《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，2015年浙江紹興環(huán)保局、財政局共同印發(fā)《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》等。全國性公募基金會“中國綠色發(fā)展與生物多樣性保護基金會”與貴州清鎮(zhèn)市人民法院共同探索成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項基金，以用于清鎮(zhèn)市犁倭鎮(zhèn)污水處理項目。然而，我國只有一些地區(qū)推行綠色基金，并未形成適用于全國的綠色基金發(fā)展政策。同種情況在美國則有“超級基金法案”，以聯(lián)邦政府之力推行，體現(xiàn)出國家對綠色基金的統(tǒng)籌發(fā)展。而由于綠色基金的公益性質(zhì)，國家統(tǒng)籌需要巨大的財政支持，給政府施加了不必要的壓力，“超級基金法案”同樣因為財政撥款的減少而縮小了規(guī)模。因為缺乏市場競爭，其機構(gòu)日常管理費用虛高，導(dǎo)致真正用在污染地塊治理的資金處于經(jīng)年遞減狀態(tài)，且其治理效率低下，概因綠色基金未參與市場化運作所致。

三、國外綠色金融制度考察

我國《意見》提出的“研究明確貸款人環(huán)境法律責(zé)任”“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境信息披露制度”“支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金”要求是最具有創(chuàng)新和實踐意義的三點。而國際實踐也表明，設(shè)立貸款人連帶責(zé)任，建立環(huán)境信息披露制度和設(shè)立綠色發(fā)展基金是促進綠色金融健全發(fā)展的主要路徑。

（一）貸款人環(huán)境法律責(zé)任

貸款人環(huán)境法律責(zé)任指金融機構(gòu)等貸款人，應(yīng)對出借款項存在未盡審查義務(wù)而導(dǎo)致的損害行為承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。一些西方國家由于工業(yè)革命起步早，出現(xiàn)污染狀況亦早于同時期其他國家和地區(qū)，由政府主導(dǎo)的污染防范和治理的規(guī)則使其不堪重負，促使政府將污染責(zé)任向污染企業(yè)轉(zhuǎn)嫁。面對高額的稅負壓力甚至罰金，企業(yè)大多會以破產(chǎn)行為來止損，這直接導(dǎo)致政府財政收入的損失，而污染治理的工作又轉(zhuǎn)嫁至地方政府，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起反作用。因此，為有效防止污染情況和減少損失，各國均制定了相應(yīng)的貸款人環(huán)境法律責(zé)任制度。

1.美國：聯(lián)邦統(tǒng)一的環(huán)境法律責(zé)任治理模式

一般認為，貸款人環(huán)境法律責(zé)任制度是在1980年美國制定的《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》（又稱《超級基金法案》，以下簡稱CERCLA）之上確立的。其突出的影響在于，與通常意義上的污染者是指排放污染物的工業(yè)企業(yè)不同，CERCLA將污染者的外延擴展至與排污相關(guān)的上中下游環(huán)節(jié)，控制住了潛在責(zé)任人在清污和承擔(dān)費用方面的風(fēng)險，實現(xiàn)了“誰污染誰治理”的原則。

CERCLA規(guī)定了四類主體的污染地塊或設(shè)施需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任及相應(yīng)清理補救措施，一是當(dāng)前所有人和經(jīng)營者，二是過去曾經(jīng)所有和經(jīng)營的人，三是產(chǎn)生污染物或危險物質(zhì)的人及其處置安排人，四是污染物運輸人。其中“所有人”在聯(lián)邦法院的司法實踐中做出了擴張性解釋，在一定情況下，貸款人、受托人和信托人都可能會被界定為CERCLA的責(zé)任人而承擔(dān)清污成本。

CERCLA所確立的貸款人環(huán)境法律責(zé)任直接加強了美國聯(lián)邦政府對污染治理的能力，對環(huán)境水平以及居民健康狀況都有較顯著的改善。金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)活動中對環(huán)境因素秉持審慎原則，將在很大程度上影響項目或公司融資能力，運用信貸杠桿將環(huán)境戰(zhàn)略傳遞到社會企業(yè)中去，逐步改變社會公眾的思維模式，讓所有商業(yè)行為在開始前進行環(huán)境評估成為慣例。

2.加拿大：邦省二元的環(huán)境法律責(zé)任治理模式

加拿大聯(lián)邦環(huán)境保護法（CEPA）中“造成或者引起污染物的排放會在該法的條款內(nèi)”規(guī)定了所有者、經(jīng)營者和污染關(guān)系人無論其是否直接或間接參與，都需要阻止、減輕和治理危險行為?；诼?lián)邦政府規(guī)定，當(dāng)排污企業(yè)因破產(chǎn)而無力支付清理費用時，破產(chǎn)管理人和受托人同時要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任并可向貸款人追償，這使得銀行和其他貸款機構(gòu)不得不對借款人環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境清理費用問題加以度量。

另外，認定有環(huán)境法律責(zé)任貸款人的標準是“對污染源的所有權(quán)、占有或控制污染源”。但聯(lián)邦法判例中特別解釋了“控制”的定義，一是支配和占有，即存在財產(chǎn)的所有權(quán)人與抵押權(quán)人不一致的情況，所有權(quán)人不能以未支配和占有財產(chǎn)來回避法律責(zé)任；二是有能力影響，如因訂立合同后造成環(huán)境破壞導(dǎo)致訴訟，不能以合同違約形成抗辯——具備合同關(guān)系即說明可以施加影響，表明了控制的存在。

3.澳大利亞：部門法的環(huán)境法律責(zé)任治理模式

澳大利亞聯(lián)邦曾通過1999年制定的《國家環(huán)境保護措施》將環(huán)境法律責(zé)任上升到了刑事責(zé)任的層面。其影響廣泛分布于聯(lián)邦法律部門，如《清潔空氣法》（1961年）《清潔水法》（1970年）《噪聲控制法》（1975年）和《污染控制法》（1970年）。由于澳大利亞地方州政府擁有的一部分自治權(quán)力，其環(huán)境法律責(zé)任亦存在于《地方政府法》（1919年制定，1993年修改）中。但是，澳大利亞環(huán)境法律責(zé)任治理主要體現(xiàn)在《公司法》中，其具體分為“公司的直接責(zé)任”和“公司的代理責(zé)任”。直接責(zé)任原則規(guī)定公司只對其高級管理層（代表公司意志的管理人員）由于故意或過失引起的公司危害環(huán)境的行為負刑事責(zé)任，間接地表明公司并不需要對低層管理人員和獨立承包者（Independent Contractor）的環(huán)境危害行為負責(zé)。但這種原則的適用范圍難以達到有效控制和懲處觸犯環(huán)境保護法律的主體。故而此基本法原則被各個州以成文法的“公司的代理責(zé)任”原則替代，將低層管理人員與獨立承包者劃為公司應(yīng)負的代理責(zé)任之內(nèi)。在前者的界定上，法院傾向于其應(yīng)與侵權(quán)責(zé)任的確定方法相同，而依據(jù)侵權(quán)法，雇主對雇員行為的負責(zé)范圍僅限于公司授權(quán)的范圍。所以，在環(huán)境法中，公司的代理責(zé)任亦僅限于公司授權(quán)的范圍之內(nèi)。

4.比較與啟示

比較來看，美國法律雖然以聯(lián)邦—州二元立法結(jié)構(gòu)為主，但CERCLA是少數(shù)一部分以聯(lián)邦絕對主導(dǎo)，在美國國內(nèi)統(tǒng)一推行的環(huán)境治理法案。這一方面表明當(dāng)時立法情況的嚴重緊迫性，另一方面又成就了本法案作為美國環(huán)境法最嚴厲、治理效果最顯著的特點。優(yōu)點被放大的同時，其缺點也暴露無疑：因某一環(huán)境案牽連的貸款責(zé)任人數(shù)量龐大，不得不拉長訴訟周期，以及因治理污染地塊造成的龐大開銷，治理效果也因此受影響。澳大利亞和加拿大雖與美國國土面積相當(dāng)，但都摒棄了這種尾大不掉的模式。加拿大聯(lián)邦與地方省分而治之的治理模式大幅度降低了聯(lián)邦政府的壓力，澳大利亞甚至不制定環(huán)境治理核心法律，但對細分部門法律做了詳細而嚴格的規(guī)定，在具體適用上更有參考意義。

（二）環(huán)境信息披露制度

環(huán)境信息披露包括在企業(yè)信息披露中影響生態(tài)環(huán)境的經(jīng)營信息、財務(wù)信息、風(fēng)險信息等。環(huán)境信息報告內(nèi)容中，各國有其不同傾向，但主要圍繞公司參與的環(huán)境污染及治理對公司財務(wù)與經(jīng)營績效的影響，所披露的會計信息主要是環(huán)境成本與環(huán)境負債，在國外具有比較良好的披露基礎(chǔ)，而在我國仍屬缺失。

1.美國：強力環(huán)境會計制度

環(huán)境會計是美國上市公司信息披露的基本內(nèi)容。由于政府限定了污染排放處理標準，企業(yè)在處理污染時勢必需要資金或人力，在有限的實施空間內(nèi)保全公司利潤，預(yù)留環(huán)境破壞損失并投入企業(yè)的資產(chǎn)用以環(huán)境改善。美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）為防止相關(guān)環(huán)境評價之規(guī)定落空，根據(jù)上位法《國家環(huán)境政策法》，制定出更為詳細的程序——《國家環(huán)境政策法條例》（以下稱《CEQ條例》）。其中，對環(huán)境影響評價制度目的的描述中有“以強制性手段，保證法律規(guī)定的目標和政策能夠進入到政府正在進行的項目和行動中去……環(huán)境影響報告書不應(yīng)只作為一個披露文件，它應(yīng)當(dāng)與其他材料共同被用來規(guī)劃行政活動和決策?！闭颉禖EQ條例》的出臺，美國環(huán)境政策變成了實在且完整的制度，對政府的行政決策產(chǎn)生了具有影響力的約束。20世紀90年代之后，美國國會、國家環(huán)保署（EPA）、證券交易委員會（SEC）、財務(wù)會計準則委員會（FASB）相繼修改或頒布了《清潔空氣法》《清潔水法》和《資源保護和恢復(fù)法》，對環(huán)境信息披露都做出了規(guī)定。結(jié)合以上法律體系的解釋，對于經(jīng)營企業(yè)來說，除遵守上述法律法規(guī)以外，還必須按照SEC的要求披露環(huán)境信息，體現(xiàn)在《S-K規(guī)則》中，即一是遵循聯(lián)邦排放物和環(huán)境治理法律時，公司資本、收益、競爭力所受影響，本年度環(huán)境治理支出；二是因為環(huán)境問題引起的訴訟，包括私人侵權(quán)訴訟和公益訴訟；三是對未來重大事項和趨勢的預(yù)估，可做彈性披露，但應(yīng)將環(huán)境負債予以顯示。

2.日本：社會正向反饋

所謂正向反饋，即能夠促使系統(tǒng)良性發(fā)展的信息反饋。有鑒于歷史上日本民眾經(jīng)歷過的嚴重環(huán)境污染事故，環(huán)境信息已作為基本需要參與社會運作。日本公眾的環(huán)境警覺性很高，對污染事件容忍度很低，反饋在日本企業(yè)的環(huán)境信息披露中則以自愿性披露為主。1980年后，日本政府逐步出臺了《對環(huán)境敏感經(jīng)營活動促進法》《污染物排放和轉(zhuǎn)移登記法》，主要針對重污染企業(yè)和排放特殊化學(xué)品的企業(yè)，規(guī)定前者定期發(fā)布環(huán)境影響報告，后者定期披露排放情況和對應(yīng)的環(huán)境影響。

日本環(huán)境省為促進企業(yè)的自愿披露作出了很大努力。1993年出臺《環(huán)境報告書指南》，其后頒布了一系列配套細則，確立了以環(huán)境報告書為主要形式的披露方式。環(huán)境報告書的內(nèi)容涉及四個方面：報告摘要、公司環(huán)境政策、環(huán)境管理狀況、環(huán)境治理活動。其包括從公司理念到公司實際減排或治理措施與評價，但較少關(guān)注環(huán)境會計（即財務(wù)披露狀況）對公司運營的影響。

3.比較與啟示

美國是建設(shè)環(huán)境信息披露制度最早的國家，從環(huán)境會計準則的推行，到美國證監(jiān)會嚴格的企業(yè)監(jiān)管，其緊抓環(huán)境信息披露的關(guān)鍵事項（即符合環(huán)保法的環(huán)境會計制度）規(guī)范統(tǒng)一地披露企業(yè)環(huán)境信息。日本在推行信息披露上的路徑選擇同樣值得借鑒。在制定環(huán)境政策時，日本政府著力于通過企業(yè)的社會回應(yīng)（回應(yīng)社會壓力的能力）來解決環(huán)境問題，這使得企業(yè)意識到參與環(huán)?；顒拥睦嫘?，最終形成自覺遵守信息披露的規(guī)范。

（三）綠色發(fā)展基金

綠色發(fā)展基金是構(gòu)建綠色金融體系最廣泛的資金源，包括綠色產(chǎn)業(yè)基金和綠色擔(dān)?；?。歐美地區(qū)的綠色基金建立較為廣泛，建立方式有公司或機構(gòu)投資者以市場融資建立、非政府組織或個人捐贈建立、政府罰沒資金建立等。投資對象包括但不限于環(huán)境績效較好的企業(yè)，甚至直接投資于市場效益較差但生態(tài)效益前景優(yōu)良的企業(yè)。

1.歐美地區(qū)：環(huán)境責(zé)任投資

世界第一支真正意義上的綠色基金——Calvert Balanced Portfolio A誕生于1982年的美國。其將環(huán)境指標納入整體考核方案中，采用積極篩選與核查的方式選擇更注重環(huán)境保護方面的企業(yè)進行投資，并通過定期的股東大會直接影響企業(yè)，增強了其對生態(tài)環(huán)境的重視度。至今，其社會責(zé)任投資基金仍然堅持運用環(huán)境、社會責(zé)任和公司治理（ESG）因素來實現(xiàn)金融增值。西歐地區(qū)的綠色基金是作為社會責(zé)任投資（SRI）的產(chǎn)品演變而形成的投資于環(huán)境的基金類型。全球能效和可再生能源基金（GEEREF）是歐盟委員會借鑒歐洲投資基金的運作方式，應(yīng)用于改善氣候變化的成功案例。其利用PPP組織架構(gòu)募集資金，向非洲、加勒比和太平洋地區(qū)、北非地區(qū)、非歐盟的東歐地區(qū)、拉丁美洲和亞洲地區(qū)的“地區(qū)子基金”注入資金，投資于新型能源、可再生能源項目、綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目和一些被商業(yè)投資機構(gòu)和國際金融機構(gòu)忽視的金額低于1000萬歐元的環(huán)保項目上。

2.日本：優(yōu)質(zhì)企業(yè)投資

日本則在1999年創(chuàng)建了第一支SRI基金——日本日興生態(tài)基金（NikkoEco—Fund）。其投資策略可以總結(jié)為：通過環(huán)境調(diào)研公司，以企業(yè)對環(huán)境的策略作為判斷企業(yè)價值的重要維度，面向重視環(huán)保的、業(yè)績優(yōu)異的生態(tài)企業(yè)開展積極的投資。其從3800余家在東京證券交易所上市的企業(yè)中選取約100家作為最終投資対象。這使得其投資回報率始終處于業(yè)內(nèi)較高水平，風(fēng)險承受能力也相應(yīng)提高，拉動市場效應(yīng)明顯，由此形成良性循環(huán)。

3.比較與啟示

通過分析可知，美國和西歐地區(qū)更注重社會效應(yīng)，并以此作為投資風(fēng)口，一般基金體量龐大，風(fēng)險抗擊能力強。日本則更關(guān)注企業(yè)成長，基金規(guī)模相對較小。二者在綠色發(fā)展基金的運作方面，同樣以市場和社會需求為準繩，調(diào)整投資策略與投資傾向。對于綠色基金而言，設(shè)立目的和存續(xù)時間較為重要，設(shè)立目的決定了基金存續(xù)時間的長短；同樣，存續(xù)時間在一定程度上可以驗證設(shè)立目的是否真正貫徹綠色概念并被社會接受。

國際上特別是歐美國家以及國際組織在綠色金融的基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)、操作流程、市場環(huán)境、國民觀念等方面比較成熟，極大地促進了其綠色債券、綠色信貸和綠色基金的發(fā)展。這也進一步說明，資本市場對于綠色項目本身不但不排斥，反而樂于投資于具有穩(wěn)健性和現(xiàn)實意義的項目或企業(yè)，但前提是有完善的綠色金融保障與促進制度。

四、我國綠色金融制度的完善

如上所述，《意見》的出臺，無疑具有極其重要的意義，但我國綠色金融法律制度中存在的問題并沒有被完全解決。因此，應(yīng)從以下方面對其制度予以完善。

（一）完善貸款人環(huán)境法律責(zé)任制度

1.健全貸款人民事責(zé)任相關(guān)制度

我國對金融市場管控呈強化趨勢，但在綠色金融尤其是綠色信貸方面的規(guī)定較模糊，法律法規(guī)對此也著墨較少。建議應(yīng)把貸款人的環(huán)境責(zé)任界定為民事上的侵權(quán)責(zé)任；無直接污染行為，但與污染主體具有直接經(jīng)濟關(guān)系的金融機構(gòu)或法人主體未盡審慎義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任人的連帶責(zé)任?；凇渡虡I(yè)銀行法》第三十四條規(guī)定，“商業(yè)銀行在向社會貸款時，應(yīng)遵循國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和社會需求，對借款人的償還能力進行審查”。此條缺乏對商業(yè)銀行的社會環(huán)保責(zé)任、貸款人責(zé)任或綠色信貸義務(wù)等方面的規(guī)定，無助于防范借款項目中的環(huán)境風(fēng)險。因此，建議增加條款，規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)使用更多具體的評判標準（如ESG評估體系等）保護資金流向和防控風(fēng)險”。

2.健全貸款人行政責(zé)任相關(guān)制度

從環(huán)境污染的資金源頭處，完善行政責(zé)任相關(guān)制度。基于《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護行政機關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)，但實踐中并未授權(quán)環(huán)境部門進行直接強制執(zhí)行，使得執(zhí)行機關(guān)依賴法院申請。而法院在環(huán)境行政強制執(zhí)行的程序中未作明確規(guī)定。如《行政訴訟法》規(guī)定，對行政相關(guān)人的起訴時限是知曉或應(yīng)當(dāng)知曉行政行為起6個月內(nèi)，環(huán)境行政部門只能在對行政相對人起訴時限到期日起三個月內(nèi)申請強制執(zhí)行。在此至少6個月的強制執(zhí)行空窗期，對于行政相對人的行政處罰尚沒有約束力，更何況處于行政相關(guān)人的貸款方?！碍h(huán)境保護禁止令”是在環(huán)境行政部門知悉環(huán)境違法單位收到停止環(huán)境損害處罰決定后，未停止其行為時，限于自身權(quán)限或程序，無法及時進行制止行為的補救措施。建議應(yīng)將行政相對人與行政相關(guān)人共同納入“環(huán)境保護禁止令”的強制執(zhí)行范圍，“負有環(huán)境保護義務(wù)的行政機關(guān)”應(yīng)增加金融監(jiān)管機構(gòu)，作為不受時限限制可申請強制執(zhí)行的行政機關(guān)。

3.健全貸款人刑事責(zé)任相關(guān)制度

在刑事責(zé)任方面，應(yīng)以單位犯罪來認定貸款人環(huán)境法律責(zé)任，而貸款人主要以審查失職的過失犯罪，并且不排除間接故意作為定罪要素。在《刑法修正案（八）》中對“破壞環(huán)境資源保護罪”應(yīng)做擴大解釋，其中“污染環(huán)境罪”應(yīng)涵攝金融機構(gòu)知道或應(yīng)當(dāng)知道借款人有污染行為的情形，當(dāng)污染結(jié)果發(fā)生時，應(yīng)當(dāng)追究主要責(zé)任人員的刑事責(zé)任，并以罰金刑為主。

4.強化環(huán)保法與其他法的協(xié)調(diào)呼應(yīng)

實踐中，侵犯生態(tài)法益多以侵權(quán)行為定性。但卻缺失相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)定量基準和法律解釋。因此，筆者建議，應(yīng)以環(huán)保法對具體行為定性，以其他法律部門對其定量，對過量行為追加刑事責(zé)任。比如，在判斷貸款人的環(huán)境法律責(zé)任時，可按照《環(huán)境保護法》第六十三條作出擴大解釋后可對其定性，而后再基于《合同法》第二百零二條，以貸款人未盡檢查、監(jiān)督義務(wù)而對其作出定量判定。通過環(huán)保法與合同法之間的聯(lián)動與呼應(yīng)，落實生態(tài)法益的保護。

（二）完善環(huán)境信息披露制度

企業(yè)普遍存在環(huán)境信息披露不合規(guī)、內(nèi)容不完全、時效性差等問題。部分企業(yè)在綠色金融發(fā)展過程中“鉆空子”，以國家對綠色金融的政策傾斜進行“漂綠”行為，嚴重影響綠色金融正常發(fā)展。因此，應(yīng)從以下方面完善環(huán)境信息披露制度。

1.將“環(huán)境會計核算情況”納入披露范圍

我國在環(huán)境會計方面重視嚴重不足。美國通過制定環(huán)境會計的處理準則，準確而詳細地記錄了企業(yè)環(huán)境支出和負債的會計處理以及一系列將清理污染成本資本化的會計行為，為企業(yè)全面信息披露奠定了基礎(chǔ)。反觀我國，環(huán)境會計并非獨立的會計部門，在環(huán)境信息披露中只增加相關(guān)會計科目顯然不合理。這是因為，環(huán)境會計要素包含環(huán)境財務(wù)信息與環(huán)境績效信息。其中，能夠使用貨幣量化的會計信息為環(huán)境財務(wù)信息，無法使用貨幣計量但能夠以其他形式列示的會計信息為環(huán)境績效信息。增加環(huán)境會計相關(guān)科目僅滿足財務(wù)信息披露要求，而環(huán)境績效信息則被輕視。由于績效信息無法直觀衡量，導(dǎo)致實際披露中可操作性較大。報告措辭不一，給報告需求者的主觀印象也大相徑庭。因此，可參照1995年美國環(huán)境保護署發(fā)表的《作為經(jīng)營管理手段的環(huán)境會計：基本概念及術(shù)語》，并結(jié)合我國會計實務(wù)，編寫我國環(huán)境會計指導(dǎo)意見書，作為實行環(huán)境會計準則的基礎(chǔ)性普及文件?；诖?，把“環(huán)境會計核算情況”納入環(huán)境信息的披露范圍。

2.完善環(huán)境信息披露ESG評價體系

國外社會責(zé)任投資（ESG）評價體系已較為成熟，而我國ESG投資尚在發(fā)展階段。ESG評價體系是發(fā)達地區(qū)普遍采用的可作為環(huán)境信息披露具體指標的一組評分標準，由ESG評分數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)支持。由于ESG評分數(shù)據(jù)庫并無國際通用標準，故第三方評級機構(gòu)往往自成體系，而涉及具體指標選取、指標結(jié)果處理、權(quán)重生產(chǎn)等評分環(huán)節(jié)仍然在黑箱中操作，導(dǎo)致評分具有極強的主觀性。我國在制定統(tǒng)一的ESG指標體系過程中，應(yīng)重視建立一套完整的通用行業(yè)指標體系，如拓展“和訊上市公司CSR測評體系”為全行業(yè)通用評分體系，包含“股東責(zé)任，員工責(zé)任，供應(yīng)商、客戶和消費者權(quán)益責(zé)任，環(huán)境責(zé)任以及社會責(zé)任”五方面。各個行業(yè)監(jiān)督機關(guān)或協(xié)會依據(jù)通用評分體系，修改指標權(quán)重，如消費類行業(yè)增加供應(yīng)商、客戶和消費者權(quán)益責(zé)任的評分權(quán)重，制造類行業(yè)增加環(huán)境責(zé)任權(quán)重，而對服務(wù)類行業(yè)則應(yīng)增加社會責(zé)任權(quán)重。最后，將評分報告作為行業(yè)信息披露報告的主要部分，在具體指標中如實披露環(huán)境會計信息與污染物處置、處罰信息等。

3.確立企業(yè)環(huán)境信息披露的法定義務(wù)

從《意見》分工方案中，可以看到上市公司信息披露陸續(xù)達到上市企業(yè)半強制披露要求。隨著證監(jiān)會確立了ESG信息披露框架，環(huán)境信息披露制度正在向所有企業(yè)強制披露的最終目標前進。但政策層面的努力無法代替法律制度的構(gòu)建。建議從《環(huán)境保護法》立法角度規(guī)定強制信息披露義務(wù)：第一步，闡明上市公司信息披露職責(zé)，依據(jù)企業(yè)社會責(zé)任報告（ESG）體系，詳細說明披露原則、披露事項和格式規(guī)范。第二步，對非強制披露企業(yè)做出職責(zé)規(guī)定，建立符合國情的環(huán)境信息披露體系，減少因信息不對稱導(dǎo)致的交易成本與風(fēng)險。規(guī)范第三方認證機構(gòu)的業(yè)務(wù)流程，建立其評價指標體系，確保認證意見的可參考性與嚴謹性。

（三）促進綠色發(fā)展基金的市場化

1.市場主體主動參與定價

應(yīng)減少綠色金融發(fā)展中的“政府驅(qū)動”作用，轉(zhuǎn)而以“市場驅(qū)動”運作綠色基金。所謂市場驅(qū)動，即由金融機構(gòu)根據(jù)綠色基金產(chǎn)品本身的貨幣狀況以及運營師對金融市場的判斷，自主自愿地調(diào)節(jié)利率水平和基金規(guī)模，最終形成“基準利率為基礎(chǔ)，市場利率為中介”的運行模式，由市場供求決定金融機構(gòu)不同投向的綠色基金利率、凈值甚至基金投向。政府在鼓勵發(fā)展綠色基金上，可借鑒特許經(jīng)營模式，對處于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的金融機構(gòu)授予特許經(jīng)營權(quán)，依托第三方審計報告定期對其目標投向進行反饋，防范投資風(fēng)險對環(huán)境的二次破壞。

2.以統(tǒng)一平臺為市場化奠定基礎(chǔ)

綠色金融產(chǎn)品大多具有社會公益性目的，其價值不同于傳統(tǒng)金融產(chǎn)品。由于資本逐利性，綠色金融產(chǎn)品略低的收益率在市場中容易被淡化，進而使“工業(yè)企業(yè)——金融行業(yè)——環(huán)境保護”這一傳導(dǎo)機制落空，難以達到改善和保護環(huán)境的目的。所以，宏觀層面政策導(dǎo)向尤為重要。建議基于政策試點地區(qū)（例如，2018年湖州市“綠貸通”），對已發(fā)行綠色基金的地方政府和組織建立統(tǒng)一信息共享與交易平臺，將納入的綠色基金項目按規(guī)模、設(shè)立單位和設(shè)立用途（目的）分級管理，按投資對象對接基金投放，減少信息不對稱并杜絕內(nèi)幕信息，降低小企業(yè)與個人投資者信息成本，滿足不同類型投資者的投資偏好，并以此作為綠色基金信息交互發(fā)展的主要媒介。