鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村閑置宅基地“活化”研究

劉雙良 孫杰

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;宅基地“活化”;田園綜合體

中圖分類號：F281文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0074 — 03

鄉(xiāng)村是集自然屬性、社會屬性、經(jīng)濟特征于一體的綜合體，有明顯的地域特征，同時具有生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)和文化功能等。宅基地是居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)村人口用作家庭生活生產(chǎn)空間而占有的土地，宅基地與鄉(xiāng)村密不可分，是農(nóng)村人口用作家庭生活的基本住宅，也是中國鄉(xiāng)村的特有產(chǎn)物。宅基地的使用權(quán)具有鮮明的社會保障屬性，物權(quán)立法的價值取向是平等、安全而非效率，表現(xiàn)在土地立法上就是重視土地的社會保障作用〔1〕。而當(dāng)前農(nóng)村宅基地規(guī)劃滯后帶來的無序建房、建新不拆舊等問題導(dǎo)致閑置宅基地不斷增多，成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素。作為鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，在農(nóng)戶自愿的前提下，宅基地可實現(xiàn)抵押融資、與集體或者公司企業(yè)合作，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色民宅，實現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)多樣化、規(guī)?；?jīng)營等〔2〕，是村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的巨大財富。

中國作為人口大國，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，宅基地是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的重要組成部分。在宅基地綜合利用中應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民的居住權(quán)和收益權(quán)為前提，充分發(fā)揮農(nóng)民集體對宅基地所有權(quán)的落實和行使，同時必須通過物權(quán)化方式保護社會主體的宅基地使用權(quán)〔3〕?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出要提升村容村貌，充分利用農(nóng)村閑置土地組織開展植樹造林、恢復(fù)濕地等活動，在推進村莊綠化的同時建設(shè)綠色生態(tài)村莊〔4〕。與此同時，加強村莊規(guī)劃管理，推進實用性村莊規(guī)劃編制實施，也是方案提出的重點任務(wù)，通過對閑置農(nóng)房進行重新規(guī)劃，合法合理的治理現(xiàn)有村莊，區(qū)別農(nóng)村生產(chǎn)和生活空間，盡可能進行分離，逐漸優(yōu)化村莊的整體功能和布局。由此，在符合法律法規(guī)和農(nóng)戶自愿有償?shù)那疤嵯?，對閑置宅基地進行再開發(fā)再利用，可以更大程度上發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)價值屬性和社會屬性。不僅可以有效利用土地，減少土地浪費，還可以增加農(nóng)民收益，美化鄉(xiāng)村環(huán)境，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供新的途徑〔5〕。

? ? ?一、田園綜合體的科學(xué)內(nèi)涵與發(fā)展模式

（一）田園綜合體的科學(xué)內(nèi)涵

田園綜合體源于田園東方的基層實踐，無錫田園東方是田園綜合體的第一個建設(shè)項目，經(jīng)過不斷的探索和演化，得到中央農(nóng)辦的高度認可，逐漸規(guī)?；l(fā)展至今?！疤飯@綜合體”是指綜合化發(fā)展產(chǎn)業(yè)和跨越化利用農(nóng)村資產(chǎn)，使一二三產(chǎn)業(yè)融為一體，將種植、養(yǎng)殖、加工、銷售、旅游結(jié)成環(huán)鏈，打造出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益共同體，是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展代表創(chuàng)新突破的一種思維模式。早在2017年，中央一號文件就指出，以農(nóng)民合作社為主要載體，支持有條件的村莊切合實際情況進行鄉(xiāng)村建設(shè)，并重視鼓勵農(nóng)戶參與，在兼顧農(nóng)事體驗的同時，打造具有創(chuàng)意性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過農(nóng)業(yè)開發(fā)和改革逐步開展田園綜合體的示范點。田園綜合體是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃體系的有效補充，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑之一和重要抓手，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的主要規(guī)劃設(shè)計類型。

（二）田園綜合體的發(fā)展模式

1.企業(yè)化承接農(nóng)業(yè)

工業(yè)化、信息化和知識化是現(xiàn)代化發(fā)展的三個階段。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，更應(yīng)該發(fā)揮好基礎(chǔ)作用，田園綜合體倡導(dǎo)企業(yè)化承接農(nóng)業(yè)，一方面可以帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，在企業(yè)引領(lǐng)的作用下不斷提升產(chǎn)能，一些實力弱小的農(nóng)戶也因此明確前進導(dǎo)向，獲得提高產(chǎn)能的方法和技能，避免錯誤從而達到事半功倍的效果;另一方面，借助企業(yè)帶來的生產(chǎn)力，制定長期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，開創(chuàng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等食品加工業(yè)，以建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基本路徑，逐漸實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化，使現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展成為社會的基礎(chǔ)性支柱性產(chǎn)業(yè)。

2.打造新興驅(qū)動性產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，鄉(xiāng)村發(fā)展有賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，尤其是各種產(chǎn)業(yè)的帶來的集聚力和創(chuàng)造性。在優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，通過分析地方的實際情況，總結(jié)當(dāng)?shù)赜欣诮ㄔO(shè)新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢和特點，因地制宜，合理規(guī)劃打造新興產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展具有農(nóng)家特色的文旅產(chǎn)業(yè)。諸如農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村特色旅游等，吸引外來游客的同時帶動鄉(xiāng)村支柱性產(chǎn)業(yè)，為社會經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，逐漸提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平。

3.營造新型鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和新興驅(qū)動性產(chǎn)業(yè)的逐漸發(fā)展，會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟產(chǎn)生明顯的積極影響，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活動也會有較為明顯的轉(zhuǎn)變，脫離了原有的單一農(nóng)業(yè)勞作而逐漸衍生出以旅游、文化發(fā)展為基礎(chǔ)的服務(wù)性活動?！疤厣℃?zhèn)”的推廣也為鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)的發(fā)展注入新的活力，鄉(xiāng)村建設(shè)特有的區(qū)域性也為村居環(huán)境的改進提供基本支撐，在此基礎(chǔ)上打造具有田園特色的社區(qū)群落，豐富村民和新遷入居民的文化生活。

二、盤活農(nóng)村閑置宅基地的現(xiàn)實困境

（一）轉(zhuǎn)移人口宅基地銜接渠道不通暢致使閑置宅基地增多

城鄉(xiāng)二元問題是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的主要問題，也是中國鄉(xiāng)村發(fā)展之路的主要障礙。隨著新興城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)進程的不斷推進，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的帶動作用不斷深化，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。隨之而來的問題也不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量逐年提升，人居生活水平隨之穩(wěn)步提升，農(nóng)村人口逐漸開始向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)規(guī)模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用以及頻繁的隱形交易等現(xiàn)象〔6〕。對農(nóng)村宅基地的補償不合理，農(nóng)戶的利益遭受損失〔7〕，宅基地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)渠道銜接不通暢，轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村宅地基的退出與遷入地建設(shè)用地取得之間的障礙致使農(nóng)村出現(xiàn)閑置宅基地不斷增多，土地資源嚴重浪費，有礙鄉(xiāng)村發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。

（二）閑置宅基地再建設(shè)中定位不突出，再利用率不高

作為解決三農(nóng)問題的總抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點推進內(nèi)容，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，盤活閑置農(nóng)房和宅基地，可以喚醒“沉睡”的資源，變“死資產(chǎn)”為“活資產(chǎn)”，為鄉(xiāng)村振興充分釋放改革紅利〔8〕?，F(xiàn)實生活中，隨著農(nóng)村土地確權(quán)、“一戶一宅”政策的實行，農(nóng)戶閑置宅基地基本統(tǒng)一上交集體，占用超過一處的以繳納租金的形式繼續(xù)使用，然而在再建設(shè)問題上由于建設(shè)定位不明確，歸于集體的閑置宅基地除了少部分根據(jù)村莊的實際情況改建成養(yǎng)老院、公共活動場所，大多數(shù)宅基地只是從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移至村集體，沒有進行進一步的開發(fā)利用，依然處于閑置狀態(tài)，閑置農(nóng)房并沒有轉(zhuǎn)換成真正意義上的“活資產(chǎn)”。

（三）盤活現(xiàn)有宅基地過程中政府和市場機制作用體現(xiàn)不明顯

農(nóng)村閑置宅基地的盤活主要涉及村集體、政府和市場機制，以市場為多余宅基地資源配置基礎(chǔ)、將閑置宅基地資源轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用

地〔9〕。村集體組織作為農(nóng)村基層集體組織，在宅基地治理中起直接作用，主要負責(zé)落實政府部門下發(fā)的關(guān)于農(nóng)村宅基地確權(quán)制度、實行“一戶一宅”等政策，鼓勵農(nóng)戶將占用的超過其人口對應(yīng)標準的宅基地使用權(quán)歸于集體。政府和市場機制作為引導(dǎo)管控者和協(xié)調(diào)參與者，在盤活宅基地過程中作用體現(xiàn)則不夠明顯。改變土地性質(zhì)是政府在處理宅基地流轉(zhuǎn)問題中的主要做法，帶有強烈政治色彩;市場機制的參與程度不高，宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地之后沒有實現(xiàn)商業(yè)化。

三、基于田園綜合體建設(shè)的農(nóng)村閑置宅基地“活化”路徑分析

（一）“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)交易統(tǒng)一平臺

宅基地“三權(quán)分置”是從土地三權(quán)分置改革基礎(chǔ)上演變而來，將宅基地資格權(quán)與使用權(quán)相分離，允許宅基地在法律規(guī)定的范圍內(nèi)適當(dāng)流轉(zhuǎn)，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立與發(fā)展起到了顯著的促進作用，同時也催生了宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺的需求。構(gòu)建統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺，確立統(tǒng)一的標準和要求，對集體內(nèi)有流轉(zhuǎn)需求的宅基地進行細致的說明，包括地理位置、面積、流轉(zhuǎn)方式和價格等，使有需要的人根據(jù)自身實際情況和要求自行進行宅基地篩選。以尊重農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿為前提，借助具有市場化屬性的宅基地流轉(zhuǎn)市場，嚴格按照法律法規(guī)關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，使宅基地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化，保障農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、穩(wěn)定性發(fā)展。

（二）宅基地再建設(shè)定位上突出綠色發(fā)展和鄉(xiāng)土文化

田園綜合體建設(shè)強調(diào)以綠色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動主，打造生態(tài)文明村莊。資源是一切事物發(fā)展的動力和保障，尤其在閑置宅基地再建設(shè)過程中，充分發(fā)掘當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和潛在的文化特色尤為重要。以保護資源環(huán)境不受破壞為前提和條件，注重綠色發(fā)展，突出農(nóng)村特有的鄉(xiāng)土文化。借助當(dāng)?shù)氐牡貏莺同F(xiàn)有的植被、作物，打造具有鄉(xiāng)村特色的旅游觀賞點，包括涼亭、村民活動設(shè)施等休閑娛樂場所，豐富人們的生活，同時避免了不必要的損失和浪費。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為依托，自上而下的政策驅(qū)動和自下而上的逐步推進互促互進，推動建設(shè)“一村一品”特色村，使廣大村民共享新農(nóng)村建設(shè)的美好成果，逐漸形成各具特色的田園綜合體。

（三）閑置宅基地再建設(shè)內(nèi)容上重點推進產(chǎn)業(yè)融合與生產(chǎn)生態(tài)同步發(fā)展

中國人口眾多，長久以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的最主要障礙。經(jīng)濟發(fā)展是破解城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵途徑，要注重激發(fā)廣大農(nóng)民的創(chuàng)新創(chuàng)造力，同時借助政策支持和地方建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟進步，這也是“田園綜合體”的出發(fā)點和落腳點。因此，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為政策背景，依靠田園綜合體的建設(shè)平臺，把位置相對集中的閑置宅基地統(tǒng)一整理，建造廠房用以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將重點推進一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，并做到與生產(chǎn)、生活、生態(tài)同步發(fā)展。在保持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的同時加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵農(nóng)戶利用家庭可用資源發(fā)展制造業(yè)、手工業(yè)等小農(nóng)產(chǎn)業(yè)。提高農(nóng)業(yè)合作社對田園綜合體建設(shè)的重要依托性，完善田園綜合體的服務(wù)功能，同時完善體系內(nèi)的生產(chǎn)、加工、消費和服務(wù)體系，逐漸搭建起適應(yīng)市場消費者需求的公共服務(wù)平臺，促進城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)和發(fā)展。

（四）盤活閑置宅基地路徑上充分發(fā)揮政府和市場機制的聯(lián)動作用

鄉(xiāng)村振興和田園綜合體均為新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，覆蓋范圍廣、建設(shè)內(nèi)容豐富是二者的共有特點，建設(shè)中對各項資源要素的需求較大，包括人力資源、經(jīng)濟資本、土地資源、科技資源等。政府、市場是盤活農(nóng)村閑置宅基地的重點調(diào)控者和間接參與者，因此，閑置宅基地再建設(shè)在路徑選擇上要充分發(fā)揮政府和外部市場機制的聯(lián)動作用。一方面，要堅持以政府投入和政策支持為主，發(fā)揮市場的引導(dǎo)和管控作用，自上而下對農(nóng)村建設(shè)作出規(guī)劃指導(dǎo);另一方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大招商引資規(guī)模，吸引外部企業(yè)來村建廠開展生產(chǎn)經(jīng)營性活動，既解決閑置宅基地資源浪費又擴大就業(yè)。通過政府和市場機制的相互作用，激發(fā)田園綜合體的內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，為閑置宅基地的開發(fā)利用提供新的思想。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕