領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

摘要：建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，是黨中央加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。由于資源環(huán)境的空間異質(zhì)性強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不宜搞“一刀切”的模式。主體功能區(qū)作為體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供可操作的指導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)的特征分類，設(shè)計(jì)差異化的審計(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況的客觀評(píng)價(jià)。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)總體要求，結(jié)合對(duì)不同主體功能區(qū)面臨環(huán)境問題的分析，重點(diǎn)選擇反映壓力削減和狀態(tài)改善的指標(biāo)，構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向的分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干自然資源資產(chǎn)離任審計(jì);主體功能區(qū);評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;特征分類

中圖分類號(hào)：F273 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0079-12

一、引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)踐綠色發(fā)展的同時(shí)，也拓展了政府審計(jì)的功能。2015年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同年10月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）以及2017年9月印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在充分考慮被審計(jì)單位所在地區(qū)的主體功能區(qū)定位、自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)以及資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)。

2014年以來，伴隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的試點(diǎn)和推廣，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法等認(rèn)識(shí)逐漸深入，同時(shí)在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過程中也發(fā)現(xiàn)審計(jì)重點(diǎn)不夠突出、評(píng)價(jià)體系有待完善、復(fù)合型審計(jì)人才嚴(yán)重不足等困難和問題，對(duì)建立具有可操作性的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提出了期望（錢水祥，2016;潘旺明等，2018）。

我國(guó)國(guó)土面積大，不同省份以及同一省份各市縣的自然條件、資源稟賦和環(huán)境承載力不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果要為領(lǐng)導(dǎo)干部離任、升遷、調(diào)任、考核等提供參考依據(jù)，如果忽視地域分異的自然規(guī)律，采取“一刀切”模式設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)很難保證客觀公平，甚至可能對(duì)地方政府產(chǎn)生誤導(dǎo)，不利于整個(gè)地區(qū)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)體現(xiàn)差異化特征，而依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃這一現(xiàn)實(shí)條件，可以做到具體問題具體分析。中辦、國(guó)辦在《方案》和《規(guī)定》中都明確“結(jié)合各地主體功能區(qū)定位開展審計(jì)工作”，雖然制度上有要求，但目前基于主體功能區(qū)分類的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)幾乎是空白，亟需加強(qiáng)相關(guān)的理論研究和實(shí)踐探索。

本文基于主體功能區(qū)分類的視角，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有如下意義：

第一，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)考察被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行的三個(gè)方面硬性指標(biāo)包括：任期內(nèi)的資源環(huán)境數(shù)量和質(zhì)量變化情況;約束性指標(biāo)或目標(biāo)責(zé)任書的完成情況;重大環(huán)境或資源環(huán)境毀損事件發(fā)生情況①。上述方面正是本文選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要依據(jù)，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有助于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部形成倒逼機(jī)制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)關(guān)心本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在形成評(píng)價(jià)結(jié)論時(shí)需按照“好”“較好”“一般”“較差”“差”做出五級(jí)評(píng)價(jià)，復(fù)雜的審計(jì)內(nèi)容和難以量化的審計(jì)發(fā)現(xiàn)增大了審計(jì)人員確定評(píng)價(jià)等級(jí)的難度。設(shè)置一套簡(jiǎn)潔、可行的分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于在保證審計(jì)結(jié)果客觀性的同時(shí)減少審計(jì)工作量，提高審計(jì)效率。

第三，主體功能區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)了國(guó)土空間發(fā)展的差異性特征，基于主體功能區(qū)開展分類評(píng)價(jià)，有助于實(shí)現(xiàn)縱向年度的趨勢(shì)分析以及同類功能區(qū)之間的橫向比較，有助于上級(jí)政府和被審計(jì)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部客觀地認(rèn)識(shí)、掌握和了解本地自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的現(xiàn)狀與不足，有針對(duì)性地加以改進(jìn)和完善。

二、主體功能區(qū)概述

（一）制度背景

主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ葎澏ǖ木哂刑囟üδ芏ㄎ坏牡赜蚩臻g單元類型（樊杰，2015），是地理要素空間分異規(guī)律研究的基本框架，體現(xiàn)出合理調(diào)控開發(fā)強(qiáng)度、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展理念，同時(shí)也為制定差別化的區(qū)域政策提供了可操作的基礎(chǔ)平臺(tái)。

主體功能區(qū)一般以城區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)作為區(qū)域劃分的范圍單元，以提高主體功能區(qū)定位和發(fā)展的精準(zhǔn)性。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，我國(guó)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)，其中限制開發(fā)區(qū)又分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)兩類。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)屬于開發(fā)型地區(qū)，主要承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集聚城鎮(zhèn)、人口、產(chǎn)業(yè)功能;為保護(hù)型地區(qū)提供發(fā)展資金和技術(shù)支持，安置保護(hù)型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)屬于保護(hù)型地區(qū)，主要承載生態(tài)服務(wù)功能;為開發(fā)型地區(qū)提供要素支持和生態(tài)屏障保護(hù)。

主體功能區(qū)的提出是國(guó)家從大區(qū)域調(diào)控走向類型區(qū)調(diào)控的標(biāo)志。我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)格局管制最早以地域生產(chǎn)綜合體理論為基礎(chǔ)，新中國(guó)成立后提出了沿海和內(nèi)陸的地理概念，后又提出了七大經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分模式，20世紀(jì)80年代后提出東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶的梯度開發(fā)模式，90年代末先后實(shí)施東部率先（沿海開放）、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等戰(zhàn)略，并從國(guó)土空間角度將中國(guó)大陸劃分為四大板塊即東部、東北、中部和西部。上述以地域生產(chǎn)綜合體理論為基礎(chǔ)的國(guó)土空間開發(fā)格局突出空間開發(fā)的時(shí)序性和重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，強(qiáng)調(diào)以GDP為導(dǎo)向，雖然已經(jīng)意識(shí)到可持續(xù)發(fā)展的迫切性，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的呼聲越來越高，但在具體操作對(duì)象上較為模糊，缺乏普遍意義上的生態(tài)產(chǎn)品載體，重發(fā)展輕保護(hù)，重實(shí)物產(chǎn)品生產(chǎn)輕生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的問題比較突出。

以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)空間開發(fā)格局引發(fā)了過度和無序開發(fā)、國(guó)土資源低效利用、自然資源嚴(yán)重破壞以及生態(tài)環(huán)境急劇惡化等一系列突出矛盾。黨的十七大報(bào)告中首次提出了科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略部署，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再作為區(qū)域發(fā)展的唯一價(jià)值取向，生態(tài)維度和社會(huì)維度同樣被納入?yún)^(qū)域發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中。《“十一五”規(guī)劃綱要》中明確了主體功能區(qū)的國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃，要求在綜合考慮區(qū)域特色、開發(fā)承載力和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐幕A(chǔ)上，將不同區(qū)域確定為各具特色功能定位的空間單元，2011年6月《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布實(shí)行，隨后各省區(qū)也陸續(xù)制定了符合本省省情的主體功能區(qū)規(guī)劃，從不同層次、不同角度對(duì)國(guó)土開發(fā)作出了安排部署，初步確立了國(guó)土開發(fā)重點(diǎn)與基本框架。

2013年以來，在我國(guó)由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型過程中，主體功能區(qū)規(guī)劃布局已經(jīng)成為建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。在黨的十八屆三中全會(huì)決議中明確要求“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”;黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”。

（二）文獻(xiàn)述評(píng)

目前以主體功能區(qū)為視角的空間規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊芯恳呀?jīng)比較豐富（賀艷華等，2018）。隨著各地主體功能區(qū)規(guī)劃的頒布和實(shí)施，開始出現(xiàn)對(duì)各地主體功能區(qū)建設(shè)開展績(jī)效評(píng)價(jià)方面的理論研究。王倩（2007）認(rèn)為，主體功能區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)是針對(duì)區(qū)域的科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)，應(yīng)體現(xiàn)差異性特征，并就主體功能區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、意義以及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行了探討。王健（2011）指出，構(gòu)建與主體功能區(qū)規(guī)劃相適應(yīng)的政績(jī)考核指標(biāo)是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要保證，對(duì)主體功能區(qū)所在地政府的考核應(yīng)考慮政府管理、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源生態(tài)等方面。張文忠和諶麗（2012）提出，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)充分考慮各地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，保證兩者相互銜接和統(tǒng)一，他們分析了主體功能區(qū)環(huán)保規(guī)劃的重點(diǎn)，并給出了兩大規(guī)劃有機(jī)對(duì)接和分類考核的建議。王茹和孟雪（2012）分析了主體功能區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的一般原則和具體原則，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及質(zhì)量、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)設(shè)施改善和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面對(duì)不同主體功能區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了分類和細(xì)化。趙景華和李宇環(huán)（2012）從主體功能區(qū)績(jī)效和政府績(jī)效耦合的角度設(shè)計(jì)了主體功能區(qū)整體績(jī)效管理的評(píng)價(jià)矩陣，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、人民生活和資源環(huán)境等四個(gè)維度設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。王志國(guó)（2012）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、人民生活和社會(huì)穩(wěn)定等維度，構(gòu)建了中部地區(qū)主體功能區(qū)分類績(jī)效考核指標(biāo)體系。唐常春和劉華丹（2015）基于主體功能導(dǎo)向，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和民生等方面差異化構(gòu)建了長(zhǎng)江流域主體功能區(qū)政府績(jī)效考核體系。李旭輝和朱啟貴（2017）從資源環(huán)境、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和民生改善等五個(gè)方面構(gòu)建了生態(tài)主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以安徽省為例，對(duì)該省四個(gè)生態(tài)主體功能區(qū)2011-2014年的發(fā)展績(jī)效進(jìn)行了動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。

以上文獻(xiàn)對(duì)于構(gòu)建主體功能區(qū)差異化的績(jī)效考核體系具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值，也為本文的研究提供了借鑒和參考。但上述文獻(xiàn)主要關(guān)注對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上綜合性較強(qiáng)，導(dǎo)致反映自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的指標(biāo)數(shù)量偏少，同時(shí)也存在未充分考慮當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核指標(biāo)等問題，這與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求存在較大差異。

建設(shè)生態(tài)文明是我國(guó)原創(chuàng)性、時(shí)代性理論，以史為鑒地廓清工業(yè)文明與生態(tài)文明的關(guān)系，為工業(yè)化進(jìn)程中推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧（張永紅，2019）。主體功能區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)都是基于中國(guó)生態(tài)文明實(shí)踐的制度創(chuàng)新，國(guó)外沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。政府審計(jì)在主體功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)鑒證評(píng)價(jià)、真實(shí)合規(guī)性審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和推動(dòng)制度建設(shè)等功能定位（籍吉生，2010），因地制宜地設(shè)計(jì)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)顯得十分重要。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的適當(dāng)性取決于評(píng)價(jià)機(jī)制的合理性，而評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及相關(guān)審計(jì)內(nèi)容的設(shè)計(jì)又是評(píng)價(jià)機(jī)制的重要構(gòu)成。本文基于主體功能區(qū)的視角，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行探索，以期在借鑒前人研究基礎(chǔ)上彌補(bǔ)現(xiàn)有文獻(xiàn)的不足。

三、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則與思路

（一）構(gòu)建原則

1.差異性原則

根據(jù)不同主體功能區(qū)的基礎(chǔ)條件、要素構(gòu)成、主要矛盾和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，差異化構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。各指標(biāo)所提供的信息量不同，應(yīng)通過權(quán)重的變化予以反映。對(duì)同類型的主體功能區(qū)，同一指標(biāo)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一權(quán)重，以便于直接比較;對(duì)不同類型的主體功能區(qū)，同一指標(biāo)可實(shí)行差異化權(quán)重，以反映地域特色。

2.可靠性原則

一方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)要有比較強(qiáng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，應(yīng)盡量選擇國(guó)家權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)，無論是絕對(duì)量指標(biāo)還是變化率指標(biāo)，在計(jì)算方法和統(tǒng)計(jì)口徑上必須保持一致。另一方面，應(yīng)盡量選擇與主體功能區(qū)規(guī)劃有關(guān)的約束性指標(biāo)，包括可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和生態(tài)重要性等，減少指標(biāo)選用的任意性，增強(qiáng)指標(biāo)選用的科學(xué)性。

3.重要性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)聚焦重點(diǎn)，彰顯領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的特點(diǎn)，避免做成資源環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目。結(jié)合各主體功能區(qū)自然資源稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境突出問題，從讓審計(jì)需求方（各級(jí)黨委、政府和人民群眾）滿意的角度出發(fā)，關(guān)注對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境責(zé)任履責(zé)情況開展評(píng)價(jià)。抓住關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，強(qiáng)化體現(xiàn)不同主體功能區(qū)特色的指標(biāo)，弱化普通的、一般性指標(biāo)，將全面性和重要性有機(jī)結(jié)合。

4.可操作性原則

分類設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也要注重簡(jiǎn)單易行、低成本操作的原則。避免因數(shù)據(jù)獲取和計(jì)算復(fù)雜等原因需耗費(fèi)大量人力、物力和時(shí)間，導(dǎo)致構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不具備實(shí)際應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)可能性。要舍棄理論上重要但實(shí)際上數(shù)據(jù)信息難以獲取的指標(biāo)，以較少的指標(biāo)反映最多的考察狀況;同時(shí)要減少定性判斷的主觀指標(biāo)對(duì)客觀評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的不利影響，盡量以直觀數(shù)據(jù)和審計(jì)結(jié)果反映客觀事實(shí)。

（二）構(gòu)建思路

1.指標(biāo)設(shè)置思路

根據(jù)中辦、國(guó)辦的要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容包括七大方面，涵蓋自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的決策部署情況、政策法規(guī)執(zhí)行情況、資金使用情況、項(xiàng)目運(yùn)行情況、受托責(zé)任履職情況等。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)，首先需要解決的問題是各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)具有直接可衡量性。但由于領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行中的努力程度難以直接觀察，為打開努力程度與生態(tài)環(huán)境改善之間的“黑箱”，本文采取績(jī)效導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置方式。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵，將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為資源與能源節(jié)約利用、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo);在此基礎(chǔ)上，以績(jī)效表現(xiàn)情況設(shè)置二級(jí)指標(biāo)。

本文的指標(biāo)設(shè)置思路如圖1所示。

類似于我們可以根據(jù)一個(gè)人的工作業(yè)績(jī)對(duì)其工作過程的努力程度進(jìn)行評(píng)價(jià)一樣，這種績(jī)效導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置與審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)目標(biāo)之間存在客觀聯(lián)系。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任履行情況與績(jī)效表現(xiàn)存在因果關(guān)系，例如，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的貫徹執(zhí)行情況，可以通過空氣質(zhì)量指標(biāo)予以反映;對(duì)于國(guó)家規(guī)定的自然資源資產(chǎn)利用和環(huán)境質(zhì)量等方面約束性指標(biāo)完成情況，可以考察化學(xué)需氧量（COD）、氨氮排放以及能耗和水耗下降等指標(biāo);對(duì)于天然林保護(hù)、退牧還草、土地整治等相關(guān)資金和項(xiàng)目管理情況，同樣可以檢查林地保有量、土地復(fù)墾率以及新增水土流失治理面積來實(shí)現(xiàn)。另一方面，分析績(jī)效表現(xiàn)需要以驗(yàn)證真實(shí)性和檢查合規(guī)性為基礎(chǔ)。例如：以單位GDP建設(shè)用地面積降低率作為績(jī)效指標(biāo)，必須是在驗(yàn)證相關(guān)數(shù)據(jù)（如GDP和新增建設(shè)用地面積等）真實(shí)可靠和審查土地利用及管理合法合規(guī)的前提下才具有現(xiàn)實(shí)意義，審計(jì)評(píng)價(jià)過程體現(xiàn)了綜合型績(jī)效審計(jì)的思想。

2.指標(biāo)來源思路

根據(jù)中辦、國(guó)辦領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)總體評(píng)價(jià)中對(duì)三個(gè)方面硬性指標(biāo)的考核要求，本文在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，以國(guó)家相關(guān)部門頒布的制度文件為依據(jù)，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)要求，以其中的定量考核指標(biāo)作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況的指標(biāo)。具體包括：

（1）《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的約束性指標(biāo)，包括開發(fā)強(qiáng)度、資源環(huán)境承載力和環(huán)境容量三個(gè)方面指標(biāo);

（2）《國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的約束性指標(biāo)，在資源環(huán)境方面包括10項(xiàng)指標(biāo);

（3）《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》的四個(gè)方面56項(xiàng)指標(biāo);

（4）《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》的五個(gè)方面23項(xiàng)指標(biāo);

（5）《國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》的五個(gè)方面50項(xiàng)指標(biāo)。

經(jīng)過歸類整理并剔除重復(fù)指標(biāo)，形成實(shí)驗(yàn)性預(yù)選指標(biāo)集。在此基礎(chǔ)上，選擇高校和實(shí)務(wù)部門的專家開展問卷調(diào)查，按照“合適”“不合適”和“難以確定”三個(gè)勾選項(xiàng)對(duì)預(yù)選指標(biāo)集作進(jìn)一步篩選。最終，按照專家意見集中度是否超過75%確定32項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成評(píng)價(jià)指標(biāo)集。

3.指標(biāo)提取思路

根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)面臨的資源環(huán)境問題和生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)，本文依據(jù)壓力-狀態(tài)-響應(yīng)（PSR）概念模型對(duì)不同主體功能區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行提取。由經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）提出的PSR模型，目前已成為可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)的重要框架，其中，壓力（P）是人類對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境施加的各種影響;狀態(tài)（S）是自然資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的現(xiàn)狀;響應(yīng)（R）是人類采取措施減輕、修復(fù)和預(yù)防其對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的各種努力。

在主體功能區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)中，需要明確壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三個(gè)維度的影響（徐莉萍和孫文明，2013）。而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施就是針對(duì)當(dāng)前資源、生態(tài)和環(huán)境不可持續(xù)的問題，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對(duì)策響應(yīng)（R）、削減人類活動(dòng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的壓力（P），最后實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀態(tài)（S）的不斷改善（黃溶冰，2016）。本文依據(jù)PSR模型，按照對(duì)策響應(yīng)→壓力削減→狀態(tài)改善的邏輯，結(jié)合對(duì)各主體功能區(qū)環(huán)境政策響應(yīng)（R）的分析，重點(diǎn)選擇反映壓力削減（P）和狀態(tài)改善（S）的績(jī)效指標(biāo)納入分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之中。

四、基于浙江省的案例分析

城區(qū)和縣域是全國(guó)實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的基本單元;同時(shí)，區(qū)縣一級(jí)也是各地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要對(duì)象（錢水祥，2016）。本文結(jié)合《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》（2013年）和前文的分析，以城區(qū)和縣域?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的分類構(gòu)建進(jìn)行了初探。

（一）浙江省主體功能區(qū)概況

浙江省國(guó)土面積10.2萬平方公里，其中平原、山區(qū)、河流湖泊分別占23%，71%和6%，呈現(xiàn)“七山一水兩分田”的特征。浙江省主體功能區(qū)劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將限制開發(fā)區(qū)分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)不同，《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》將限制開發(fā)區(qū)細(xì)分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)三類。浙江省主體功能區(qū)基本情況如表1所示。

主體功能區(qū)為浙江省各地因地制宜、分類開發(fā)指明了方向。例如，對(duì)于杭州市而言，主城9區(qū)（含富陽區(qū)）屬優(yōu)化開發(fā)區(qū)，淳安縣屬重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，臨安區(qū)、建德市和桐廬縣屬生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)。又如，寧波市主城區(qū)及下轄余姚市、慈溪市屬優(yōu)化開發(fā)區(qū)，而奉化市、象山縣和寧?？h屬重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

由于禁止開發(fā)區(qū)是疊加在其他功能區(qū)之上的一種功能區(qū)類型（樊杰，2015）。本文結(jié)合浙江實(shí)際，重點(diǎn)探討了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)生態(tài)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。

1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)綜合實(shí)力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模大;但同時(shí)國(guó)土空間開發(fā)密度較高，面臨的資源環(huán)境壓力大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾突出，尤其是空氣污染、水體污染問題給企業(yè)生產(chǎn)和居民生活帶來了較大影響和損失。該區(qū)域要把提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境放在首位，改變粗放式發(fā)展模式對(duì)資源的消耗和對(duì)環(huán)境的污染，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)包括：實(shí)行更嚴(yán)格的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，大幅減少污染物排放，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)明顯增加、水體環(huán)境質(zhì)量明顯改善，綠色發(fā)展水平顯著提高。大幅度降低單位GDP的能源、水和土地資源消耗強(qiáng)度，達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，做到增產(chǎn)減污，全面改善人居環(huán)境質(zhì)量（張文忠和諶麗，2012）。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，資源與能源節(jié)約利用方面主要考慮：?jiǎn)挝籊DP能耗降低、單位GDP用水量下降、單位GDP碳排放降低、單位GDP建設(shè)用地面積降低率等指標(biāo)。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面主要考慮：空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良比率、PM2.5濃度下降、地表水達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例、地表水劣Ⅴ類水體比例、環(huán)境污染治理投資占GDP比重、重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件等指標(biāo)。

2.重點(diǎn)開發(fā)區(qū)

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口聚集條件較好，城鎮(zhèn)體系已初步形成，資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)。該區(qū)域應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展與保護(hù)并重，保護(hù)好耕田、水面和綠地，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。嚴(yán)格保護(hù)自然岸線，統(tǒng)籌規(guī)劃灘涂開發(fā)和低丘緩坡開發(fā)，為未來發(fā)展預(yù)留空間。避免重現(xiàn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)因過度開發(fā)出現(xiàn)過的問題。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)包括：采取“預(yù)防為主、綜合防治”的環(huán)境保護(hù)模式，嚴(yán)格控制開發(fā)過程中新增的污染排放和生態(tài)破壞。加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，重視從源頭控制污染，保持資源環(huán)境承載能力，確保資源消耗和污染排放增長(zhǎng)速度低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，資源與能源節(jié)約利用方面主要考慮：能源消費(fèi)總量、用水總量、人均公共綠地面積、淺海灘涂開發(fā)率、自然岸線保有率等指標(biāo)。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面主要考慮：COD排放總量減少、SO2排放總量減少、氨氮排放總量減少、氮氧化物排放總量減少、一般工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率等指標(biāo)。

3.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，對(duì)確保全國(guó)糧食安全意義重大，但資源環(huán)境承載力較低、環(huán)境容量不高。該區(qū)域應(yīng)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開發(fā)，確保穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)包括：嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)控基本農(nóng)田保護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的永續(xù)利用。推進(jìn)土地整理，強(qiáng)化耕地重金屬污染監(jiān)測(cè)，加大中低產(chǎn)田改造力度，加強(qiáng)農(nóng)田水利等配套設(shè)施建設(shè)，提高耕地地力。加大農(nóng)村污染綜合整治力度。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，資源與能源節(jié)約利用方面主要考慮：耕地保有量、永久性良田面積占比、土地墾殖率、土地復(fù)墾率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、農(nóng)作物秸稈綜合利用率等指標(biāo)。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面主要考慮：農(nóng)村環(huán)境綜合整治率、受污染耕地安全利用率、單位耕地面積化肥使用量、單位耕地面積農(nóng)藥使用量等指標(biāo)。

4.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所處的生態(tài)系統(tǒng)十分重要且生態(tài)敏感性較強(qiáng)，在全省乃至周邊地區(qū)的生態(tài)安全戰(zhàn)略中具有特殊地位。該區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)紅線考核，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)包括：充分發(fā)揮生物多樣性維持、水源涵養(yǎng)與飲用水水源保護(hù)、洪水調(diào)蓄等多種生態(tài)服務(wù)功能。以維持生態(tài)服務(wù)功能為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化江河湖源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，嚴(yán)格限制可能導(dǎo)致生態(tài)功能退化的開發(fā)活動(dòng)，建設(shè)人與自然和諧相處的示范區(qū)。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，資源與能源節(jié)約利用方面主要考慮：森林蓄積量、森林覆蓋率、林地保有量、山地自然植被覆蓋度等指標(biāo)。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面主要考慮：濕地保護(hù)率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)污水集中處理率、新增水土流失治理面積、生物多樣性指數(shù)等指標(biāo)。

5.經(jīng)濟(jì)生態(tài)地區(qū)

經(jīng)濟(jì)生態(tài)地區(qū)是《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》特有的一種類型。該區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能較為重要，同時(shí)具有一定的資源環(huán)境承載能力，在保護(hù)生態(tài)的前提下可適度聚集人口和發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。該區(qū)域應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展的功能定位，加強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、集中進(jìn)行污染處理，禁止污染性企業(yè)進(jìn)駐本地。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)包括：構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色服務(wù)業(yè)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，擴(kuò)大公益林面積，提高森林覆蓋率。有效控制水土流失和生態(tài)退化，逐步擴(kuò)大水面、濕地、林地等綠色空間，加大江河源頭及主要流域的污染治理力度，進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，資源與能源節(jié)約利用方面主要考慮：萬元GDP能耗下降率、森林覆蓋率、林地保有量、農(nóng)產(chǎn)品中綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植比例等指標(biāo)。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面主要考慮：濕地保護(hù)率、水土流失和荒漠化治理率、“三廢”集中處理率、生活垃圾無害化處理率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例等指標(biāo)。

綜上，以浙江省為例，基于主體功能區(qū)分類的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表2所示。

在表2中，由于各項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)量單位和數(shù)據(jù)形式不同，為實(shí)現(xiàn)加總計(jì)算，需進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。一種方法是以約束性指標(biāo)或目標(biāo)責(zé)任書中的指標(biāo)為基準(zhǔn)，另一種方法是以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期初的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，采用層次分析法和功效系數(shù)法相結(jié)合計(jì)算各指標(biāo)分值。在此基礎(chǔ)上，匯總綜合評(píng)價(jià)得分。

最后，根據(jù)綜合評(píng)價(jià)得分情況，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況的等級(jí)制評(píng)價(jià)。

五、結(jié)語

本文將主體功能區(qū)規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合，嘗試設(shè)計(jì)了基于特征分類的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為更加全面地考察領(lǐng)導(dǎo)干部的“生態(tài)賬”提供借鑒和參考。

本文所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚需要在實(shí)踐運(yùn)用中加以檢驗(yàn)和不斷完善。因此，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的同時(shí)，還需要解決評(píng)價(jià)機(jī)制與實(shí)施應(yīng)用方面的問題，本文提出建議如下：（1）明確評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用對(duì)象，城區(qū)和縣域是主體功能區(qū)的基本單位，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)的基層單元。同一主體功能區(qū)應(yīng)采取一致性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不同主體功能區(qū)可采取差別化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。（2）加強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的信息采集工作，從明確信息采集主體，評(píng)估信息采集過程和強(qiáng)化信息采集渠道等方面確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)、資料采集的時(shí)效性和真實(shí)性。（3）加強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在保證離任必審的前提下，提高任中審計(jì)的頻次，必要時(shí)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)行一體化工作格局，引導(dǎo)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績(jī)觀和發(fā)展觀。（4）完善評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，推動(dòng)將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果作為主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展考核的重要依據(jù)。

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責(zé)任編輯：葉民英