人民調(diào)解制度創(chuàng)新發(fā)展中的問題研究

【摘 要】 人民調(diào)解制度是我國首創(chuàng)的化解社會矛盾、消除民間紛爭的非訴訟糾紛解決方式。文章指出當(dāng)前的人民調(diào)解制度存在一些諸如調(diào)解人員的專業(yè)化不足、調(diào)解協(xié)議效能較低、調(diào)解范圍不明確及多部門銜接不暢等問題，制約了人民調(diào)解制度的發(fā)展。探析創(chuàng)新人民調(diào)解制度路徑：需要加強調(diào)解隊伍建設(shè);創(chuàng)新“德法并舉、依法調(diào)解”工作機制;明確人民調(diào)解的范圍;健全多部門聯(lián)動對接機制。

【關(guān)鍵詞】 人民調(diào)解;制度創(chuàng)新;糾紛化解;路徑

黨的十九屆四中全會指出，要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。人民調(diào)解制度是我國首創(chuàng)的化解社會矛盾、消除民間紛爭的非訴訟糾紛解決方式，是多元糾紛解決機制的“東方經(jīng)驗”。創(chuàng)新人民調(diào)解制度，有利于加快推進基層社會治理現(xiàn)代化步伐。

一、創(chuàng)新人民調(diào)解制度的必要性

人民調(diào)解不僅是解決糾紛的方式，更是社會管理的中堅載體。改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度一是有利于解決當(dāng)前人民調(diào)解工作存在的問題，化解基層矛盾糾紛維護社會和諧穩(wěn)定;二是助力推進供給側(cè)改革，提升人民調(diào)解隊伍素質(zhì)、完善工作規(guī)范，提升人民群眾的獲得感;第三，有助于基層政府建立健全矛盾糾紛多元化解機制全覆蓋。

二、制約人民調(diào)解制度發(fā)展的因素分析

人民調(diào)解制度作為一種糾紛解決機制在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中不斷創(chuàng)新發(fā)展，實踐中還存在諸多因素制約了人民調(diào)解制度的發(fā)展。

1、基層調(diào)解員的專業(yè)化有待于提高

基層人民調(diào)解員隊伍中兼職人員占到7成以上，隊伍素質(zhì)和能力還不能適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求。部分村（居）發(fā)放調(diào)解補貼手續(xù)環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)低;有的調(diào)解員礙于情面，不好意思拿補貼;有的當(dāng)事人調(diào)解成功但是就不簽調(diào)解書，調(diào)解人就沒法領(lǐng)取調(diào)解補貼，這些導(dǎo)致調(diào)解補貼發(fā)放率不高，制度落實很不平衡，影響了調(diào)解員工作積極性。另外，當(dāng)前的矛盾糾紛大量涉及到金融、拆遷、醫(yī)療、物業(yè)房產(chǎn)等一些新領(lǐng)域，基層人民調(diào)解員年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化水平偏低，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識。年輕的調(diào)解人員對國家法律和政策文件把握精準(zhǔn)但是與基層群眾打交道的技巧需要在實踐中長久的磨練。

2、調(diào)解協(xié)議的效能較低

人民調(diào)解制度要成為化解矛盾糾紛的“第一道防線”，必須堅持三項原則：一是建立健全人民調(diào)解工作制度，規(guī)范調(diào)解;二是嚴格依照法律規(guī)定的程序進行調(diào)解，依法調(diào)解;三是切實保障當(dāng)事人權(quán)利，自愿調(diào)解。

目前基層人民調(diào)解在案件受理、調(diào)解、回訪等各個環(huán)節(jié)缺少程式性規(guī)定，影響了人民調(diào)解工作效能和質(zhì)量?！度嗣裾{(diào)解法》同最高人民法院的司法解釋規(guī)定，通過申請經(jīng)過法院確認后，當(dāng)事人雙方達成的人民調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力。但在基層實踐中人民調(diào)解的協(xié)議大多當(dāng)作一般的“民事合同”。有的糾紛當(dāng)事人認為發(fā)生矛盾糾紛是不光彩的事，當(dāng)事人僅作口頭協(xié)議不愿意形成書面調(diào)解材料，也不愿意簽字按手印，更不愿意接受回訪。還有些調(diào)解達成的協(xié)議以急于擺平為目的，“案結(jié)事未了”留下社會矛盾隱患，有的協(xié)議對當(dāng)事人的義務(wù)規(guī)定不具體不規(guī)范缺乏可執(zhí)行性。這些造成部分人民調(diào)解協(xié)議效能較低，降低了人民調(diào)解的公信力。

3、調(diào)解的范圍有待擴展

隨著法院立案登記制度和其他部門創(chuàng)新糾紛解決機制，在化解社會矛盾糾紛方面比人民調(diào)解更權(quán)威高效。群眾對調(diào)解制度的認知、調(diào)解員的個人特質(zhì)都影響了調(diào)解制度的運行空間。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展群體間的民事糾紛由傳統(tǒng)的“生活主導(dǎo)型”向“市場主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)意義上的“民間糾紛”有所降低。從山東省某市近年來矛盾糾紛的類型看，鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛、房屋宅基地糾紛分別占26%、18%、7%，傳統(tǒng)的三類矛盾糾紛占到總數(shù)的51%，農(nóng)村合同糾紛有上升趨勢，新型社會矛盾不斷出現(xiàn)，征地拆遷、醫(yī)療糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護、道路交通等糾紛，雖然比重不到10%，但調(diào)處難度大，容易引發(fā)群體上訪。以協(xié)調(diào)民間糾紛為目的的人民調(diào)解制度的運行空間有待于擴展。[1]

4、多部門聯(lián)動銜接配合不暢

在新形勢下，矛盾糾紛日益多元化，人民調(diào)解需要多部門參與，相互配合，共同用力，才能有效化解。如果人民調(diào)解與公、檢、法、信訪等部門聯(lián)動銜接對接不夠順暢，就會影響人民調(diào)解工作整體優(yōu)勢和綜合效能發(fā)揮。

三、健全工作機制推動人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展

1、加強調(diào)解隊伍建設(shè)

一是探索構(gòu)建專業(yè)性調(diào)解隊伍。調(diào)解員隊伍的專業(yè)能力和政治素養(yǎng)決定著調(diào)解工作的成效。2018年3月中央政法委、最高法、司法部等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》，中華全國人民調(diào)解員協(xié)會出臺了《關(guān)于開展人民調(diào)解員等級評定工作的意見》，據(jù)此即將在全國開展人民調(diào)解員等級評定工作。這些都是國家法治層面人民調(diào)解制度的指導(dǎo)性文件。地方在貫徹中央精神的同時，要進一步規(guī)范和細化人民調(diào)解員的選用考核培訓(xùn)。通過大數(shù)據(jù)對歷史矛盾糾紛進行梳理總結(jié)做好研判。在金融、醫(yī)療、交通、城市管理、土地征收等矛盾高發(fā)的領(lǐng)域成立專業(yè)性調(diào)解委員會，建立調(diào)解人才信息庫，擴大專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織覆蓋面。二是完善各項獎勵激勵機制。持續(xù)實施基層人民調(diào)解案件補貼，把補貼經(jīng)費列入各級財政預(yù)算。大張旗鼓表彰獎勵優(yōu)秀調(diào)解員，將調(diào)解糾紛與法治宣傳結(jié)合起來，既學(xué)習(xí)“老馬工作室”和“楓橋經(jīng)驗”的示范典型又要創(chuàng)建本土品牌，營造化解矛盾糾紛依法靠法的良好氛圍。

2、創(chuàng)新“德法并舉、依法調(diào)解”工作機制

總結(jié)完善“德法并舉、依法調(diào)解”調(diào)解原則，制定從受理、調(diào)解、制作調(diào)解協(xié)議、回訪等各個環(huán)節(jié)操作規(guī)范。一是社區(qū)出現(xiàn)糾紛后，調(diào)解員盡快趕到現(xiàn)場，穩(wěn)控局面，把糾紛基本情況摸清吃透。二是調(diào)處糾紛時，人民調(diào)解員擺明法律依據(jù)，沒有明確法律規(guī)定的，依照公序良俗。三是實行調(diào)解員自選制度。糾紛當(dāng)事人可以從人民調(diào)解員名單中自主選擇。四是定期對調(diào)解結(jié)束的案件進行回訪，積極協(xié)調(diào)民政等部門對家境困難的當(dāng)事人進行社會救助，促進社會和諧穩(wěn)定。

3、完善立法，明確人民調(diào)解的范圍

人民調(diào)解作為非訴訟糾紛解決方式是以國家法律制度為基礎(chǔ)以訴訟結(jié)果為調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)。人民調(diào)解要以法治精神作為支撐，通過完善立法構(gòu)建新時代人民調(diào)解制度體系。

《人民調(diào)解法》第七條把人民調(diào)解的范圍限定為“民間糾紛”。但是目前我國法律法規(guī)、政策文件并沒有對何為“民間糾紛”進行明確界定。過去民間調(diào)解限于公民與公民之間因基于血緣與地緣關(guān)系產(chǎn)生的家庭、鄰里等發(fā)生的簡單的民事糾紛，現(xiàn)在一些地方實踐中已擴展到公民和法人及其他社會組織的矛盾糾紛中。

首先要注重預(yù)防糾紛抓源頭：對多元糾紛化解制度進行分層設(shè)置，明確各主體職能和職責(zé);完善法律和規(guī)章制度并整合現(xiàn)有零散法律規(guī)范，系統(tǒng)構(gòu)建多元化解綜合機制來解決當(dāng)前糾紛化解工作的不平衡。[2]

其次可以借鑒清單制度明確人民調(diào)解的范圍：一是基于血緣關(guān)系的家庭婚姻糾紛;二是基于服務(wù)用工產(chǎn)生的醫(yī)療、勞動、物業(yè)管理等新型的民事糾紛;三是民事違法行為引起的糾紛;四是違反社會公共道德引起的糾紛;五是輕微刑事違法行為引起的糾紛等，以保證人民調(diào)解制度的糾紛解決功能得到最大程度的發(fā)揮。[3]

4、整合資源，健全多部門聯(lián)動對接機制

認真落實習(xí)近平總書記提出的“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”等一系列重要指示精神，以中央印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》為基礎(chǔ)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，加強人民調(diào)解組織與法院、公安、檢察、信訪各部門的“無縫”銜接，切實把矛盾糾紛化解在基層。截止到2018年底全國各級法院共設(shè)置了專門的訴調(diào)對接中心2701個，配備了13793名專門工作人;共建立特邀調(diào)解組織18206個，特邀調(diào)解人員達65108人。[4]加強人民調(diào)解與人民團體維權(quán)工作銜接，與共青團、工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團體維權(quán)部門建立了協(xié)作配合機制，化解了青少年、婦女、下崗職工、殘疾人等特定人群遇到的經(jīng)濟合同、損害賠償?shù)让芗m紛。

【參考文獻】

[1] 黃維維，汪婉玉.人民調(diào)解制度的現(xiàn)存問題與對策探微——基于蘇北H市X社區(qū)的實地調(diào)查[J].中共樂山市委黨校學(xué)報，2019（5）.

[2] 邢文娟.人民調(diào)解視閾下的東莞多元糾紛解決機制研究[J].中國市場，2019（3）.

[3] 侯懷霞.人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型： 必要、可能與前景[J].鄭州大學(xué)學(xué)報，2016（4）.

[4] 馬丁.創(chuàng)新糾紛解決機制助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N]. 人民法院報，2019 -11-21 .

【作者簡介】

賈秀蓮（1974.01—）女，漢族，山東濟南人，中共濟南市委黨校政法部副教授，研究方向：法學(xué)理論和黨內(nèi)法規(guī).