保住經(jīng)濟基本盤，財政政策如何發(fā)力？

王曉霞

2020年4月15日，山東棗莊京臺高速改擴建工程高架橋施工現(xiàn)場。圖/IC

全球蔓延的新冠肺炎疫情對國內(nèi)外生產(chǎn)和需求產(chǎn)生了階段性的強沖擊，中國經(jīng)濟一季度同比下滑了6.8個百分點，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)受到較大影響。

以經(jīng)濟活動為基礎(chǔ)的財政收入一季度也出現(xiàn)了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4%，地方政府較為依賴的國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降7.9%。

財政收入的大幅下滑使部分地方“三保”壓力加大，為解決地方“三保”面臨的突出問題，財政部專門成立了以部黨組書記、部長劉昆為組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對地方“三?！惫ぷ鞯慕y(tǒng)籌指導(dǎo)。

預(yù)計不少省份全年的預(yù)算平衡吃緊，需要采取調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、進一步壓減支出、調(diào)整預(yù)算收支規(guī)模等措施。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長馮俏彬近期發(fā)表在《財政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情對2020年中國財政造成的增支減收總額在 1.2萬億-1.7萬億元之間，疊加受2019年減稅降費政策的后續(xù)影響，2020年“落實落細減稅降費政策”造成的減收6000億元左右，2020年全國財政收入減收增支約1.8萬億-2.3萬億元。

為有效應(yīng)對疫情的負面影響，加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，按照中央決策部署，2020年將適當提高財政赤字率、發(fā)行抗疫特別國債，向社會釋放積極明確的信號，鞏固和提升市場信心，支持完成全年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。

4月17日的中央政治局會議在分析當前經(jīng)濟形勢時仍舊提到“全面建成小康社會”，這是否意味著2020年比2010年經(jīng)濟總量翻一番的目標仍未松動，值得關(guān)注。若如此，按中國人民大學(xué)副校長劉元春的預(yù)測，2020年GDP增速需達到5.5%。

據(jù)專家測算，2020年達到5%-5.5%的GDP增速，政府債券發(fā)行規(guī)模大致要達到6萬億-9萬億元，預(yù)計政府實際發(fā)債規(guī)?；虺?萬億元。

上半年財政收入負增長，下半年財政平衡難度大

受新冠肺炎疫情疊加抗疫減免緩稅措施、增值稅減稅翹尾等多重因素影響，今年一季度，中國一般公共預(yù)算收入同比下降14.3%，其中的稅收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危機時2009年一季度的降幅。

前三個月疫情對財政收入的影響逐月擴大，全國一般公共預(yù)算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%。此外，受疫情影響大的住宿餐飲、交通運輸業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)等行業(yè)一季度稅收收入降幅也大，依次分別下降33.2%、27%、19.6%。

財政部國庫支付中心主任劉金云在4月20日財政部舉辦的新聞發(fā)布會上預(yù)計，今年二季度，受國際國內(nèi)新冠肺炎疫情形勢發(fā)展變化影響，財政收入可能仍呈下降態(tài)勢。但隨著中國生產(chǎn)生活秩序加快恢復(fù)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)正在逐步接近或達到正常水平，財政收入降幅將會逐步收窄。

新冠肺炎疫情對財政收入的影響是普遍性的，《財經(jīng)》記者了解到，一季度除西藏外全國各省份的一般公共預(yù)算收入均為負增長。

據(jù)《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，截至4月22日，全國31個省份中有15個公布了一季度財政收支情況，這些省份收入下滑的幅度差異較大，疫情重災(zāi)區(qū)湖北省一般公共預(yù)算收入降幅最大，超47%，重慶降幅亦較大，超23%，其余13個省份中降幅在兩位數(shù)以上的有8個（詳見表）。

表：已公布一季度財政數(shù)據(jù)的15個省份的收支同比增速及全年預(yù)算增速

注：表中“—”代表該數(shù)據(jù)未公布。資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)各省份財政廳局、統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)整理

具體到市縣，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市縣一般公共預(yù)算收入下滑超40%。疫情沖擊下，財政收入大幅下滑，但剛性支出增加，收支平衡吃緊。

嚴峻的收入形勢下，一些地方?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)（下稱“三?！保┲С鰤毫哟?。

財政部預(yù)算司一級巡視員王克冰在前述新聞發(fā)布會上表示，目前中央財政已經(jīng)采取了加強“三?！惫ぷ鹘y(tǒng)籌指導(dǎo)力度、及時下達轉(zhuǎn)移支付資金、督促地方階段性提高地方財政資金流動比例、強化地方庫款運行監(jiān)測、加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度等措施，提高基層財政“三?！蹦芰Α?/p>

“下一步，中央財政將按照中央政治局會議提出的‘六保要求，研究適當提高財政赤字率，集中使用部分中央存量資金，統(tǒng)籌加大地方轉(zhuǎn)移支付力度，加強對地方?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)的財力支持?！蓖蹩吮f。

西部某省份財政廳局預(yù)算部門人士告訴《財經(jīng)》記者，目前看只是財政收入形勢不太好，資金流方面尚未出現(xiàn)不足問題，若到今年5月、6月收入形勢依舊較差，下半年可能會考慮動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等其他手段。

目前看，下半年財政收入形勢仍不明朗，國內(nèi)是否會出現(xiàn)疫情二次暴發(fā)、疫情全球大流行的蔓延范圍及影響程度、國內(nèi)外需求的恢復(fù)水平、企業(yè)面臨的困難是否會極大緩解、投資者信心是否會極大增強等都是不確定因素。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，某省份財政部門目前對企業(yè)的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，目前，生產(chǎn)成本提高、市場需求不足、現(xiàn)金流緊張、資金周轉(zhuǎn)困難是大多數(shù)企業(yè)面臨的突出問題，不少企業(yè)預(yù)期全年收入下降。中小微企業(yè)受到的沖擊尤為突出。而中小微企業(yè)是國內(nèi)吸納就業(yè)的主體，顯示就業(yè)形勢不樂觀。

有財政專家分析，目前看，判斷全年收入形勢需持謹慎態(tài)度?？紤]到新冠肺炎疫情對國內(nèi)、國外需求的較大沖擊，國內(nèi)出臺的稅費減免緩措施、近年來經(jīng)濟下行壓力加大，以及中美貿(mào)易摩擦影響等多重因素，今年全國財政收入即便零增長也已極為不易。

表中，各省份2020年一季度的收入增速均較大幅度低于其公布的全年預(yù)計增速目標，后者是在國內(nèi)疫情發(fā)生前各省“兩會”時確定，新形勢下相關(guān)目標或需重新考量。

前述預(yù)算部門人士向《財經(jīng)》記者表示，若未來經(jīng)濟形勢和財政收入狀況難有大的好轉(zhuǎn)，財政部門或會進一步采取盤活存量、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、壓減部分支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、調(diào)整預(yù)算收支規(guī)模等方式，實現(xiàn)收支平衡。

穩(wěn)經(jīng)濟基本盤與保民生，政府發(fā)債規(guī)?；虺?萬億元

疫情發(fā)生數(shù)月以來，中央財政一手抓抗擊疫情經(jīng)費保障，確保公眾不因擔心費用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫(yī)療救治和疫情防控;一手抓紓困企業(yè)和困難群眾，促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，已出臺減稅降費、減免緩社保繳費、財政貼息、加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還力度等多方面措施。

當前，業(yè)界高度關(guān)注的是2020年預(yù)算赤字率、新增地方政府專項債券和抗疫特別國債規(guī)模等問題，尤其是對特別國債會包含哪些內(nèi)容、如何發(fā)行、規(guī)模多大等問題有頗多猜測。

按照2015年起實施的新《預(yù)算法》，中央政府和地方政府的債務(wù)限額需在每年全國“兩會”上經(jīng)全國人民代表大會審議批準，照目前國內(nèi)疫情防控形勢推測，今年全國“兩會”召開之時答案才會揭曉。

地方政府專項債券方面，目前中央已提前下達1.29萬元額度，近期將再下達1萬億元，按照提前下達新增額度要在當年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)的規(guī)定，2020年新增地方政府專項債券額度在4萬億元或以上已無懸念，較2019年2.15萬億元的地方政府專項債券額度大幅提升（見圖）。

圖：2008 年-2019 年預(yù)算赤字率、赤字、專項債

注：地方政府專項債券自2015年起開始發(fā)行。資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)每年預(yù)算報告整理 制圖：顏斌

至于提高赤字率的幅度和發(fā)行特別國債的具體方案，財政部副部長許宏才在2020年4月3日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示，將綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、國家宏觀調(diào)控的需要、財政收支狀況等因素確定。

確定今年政府發(fā)債規(guī)模，對2020年中實際GDP增長的預(yù)測和中央政府希望全年達到的增長目標是的重要考量因子。

目前看，國內(nèi)外研究機構(gòu)對2020年中國實際GDP增速的預(yù)測普遍在3%以下。IMF今年4月份發(fā)布的最新報告預(yù)計2020年中國的GDP增速為1.2%，是全球除印度唯一保持正增長的主要經(jīng)濟體，2021年中國GDP將反彈至9.2%;中金公司今年3月下旬的一份研報則預(yù)計2020年中國的GDP增速為2.6%（注：該預(yù)測已包含“廣義財政赤字率”擴張6個-7個百分點的假設(shè)），2021年會反彈至9.0%。

對于中國是否設(shè)置或設(shè)置多大的2020年GDP增長目標，經(jīng)濟學(xué)界觀點頗多。瑞銀亞洲首席中國經(jīng)濟學(xué)家汪濤在近日中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）舉辦的分析會上認為目前是中國政府淡化或取消GDP目標的時機，中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家李迅雷認為應(yīng)該設(shè)置為3%，而劉元春則認為應(yīng)該設(shè)置為5%-5.5%。

劉元春表示，填補1個百分點GDP增速的下滑需要財政擴張1.2萬億-1.4萬億元，因此要填補GDP增速回落3個-5個百分點需要的財政擴張資金在4萬億-7萬億元左右。

此外，綜合多方信息，預(yù)計2020年一般公共預(yù)算減收在1.5萬億元左右，政府性基金預(yù)算減收在5000億元左右。

劉元春等預(yù)測加上2020年的財政減收，實際需要的財政資金或在6萬億-9萬億元左右。

按此計算，除去4萬億元的新增地方政府專項債券，2020年實現(xiàn)5%-5.5%的增長目標，財政赤字和發(fā)行特別國債的規(guī)模合計最多或需5萬億元左右。

中國財政科學(xué)研究院研究員趙全厚向《財經(jīng)》記者表示，考慮到疫情對當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的影響，2020年赤字率可能提高到3.5%。

按馮俏彬的分析，2020年將赤字率提高到3.5%，可多釋放出5000億元的公共資金，用于彌補一般公共預(yù)算收支缺口，支持地方實現(xiàn)“三?！保€(wěn)定經(jīng)濟社會運行。

由此，2020年一般公共預(yù)算赤字或在32600億元左右，抗疫特別國債的發(fā)行規(guī)?；蛟?萬億-1.7萬億元左右。

需要說明的是，按新《預(yù)算法》地方政府一般債券只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，加上4萬億元的新增地方政府專項債券，地方發(fā)債用于各類建設(shè)的資金大概率在5萬億元以上。

財新智庫莫尼塔研究董事長兼首席經(jīng)濟學(xué)家鐘正生向《財經(jīng)》記者表示，考慮到后續(xù)即將出臺的地方專項債的擴容、抗疫特別國債的發(fā)行、赤字率的上調(diào)，以及一直在做的企業(yè)社保繳費的減免征收、針對受疫情沖擊較大的企業(yè)和個人的專項資金支持，以及繼續(xù)盤活財政存量資金等，其實中國推出一個10萬億元量級的財政政策大包，也不像初看起來那么重磅、那么離譜。

對于抗疫特別國債的具體用途和使用方式，業(yè)界有頗多分析和猜測。

馮俏彬向《財經(jīng)》記者表示，“抗疫特別國債具體用于哪些方面，還要看當前財政、經(jīng)濟運行的情況，我個人認為應(yīng)當對受到疫情沖擊的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)給予一定的救助和扶持，但盡量避免通過直接發(fā)錢的方式，應(yīng)當運用介于財政和金融之間的一些工具，放大有限資金的效用，比如中小企業(yè)貸款貼息?！?/p>

她強調(diào)，對企業(yè)進行救助也要分具體情況，有的地方可以用擔保的方式，有的地方可以用貼息的方式，或者有的地方也不排除直接用補貼的方式。

“不論使用哪種方式，應(yīng)當放大資金的杠桿效應(yīng)或社會效應(yīng)，比如對企業(yè)進行救助或補貼時，可以視情況附加不裁員、不減薪等方面的條件?！彼f。

鐘正生認為，抗疫特別國債的使用方式方面可能有兩種：第一種是要用于有經(jīng)營現(xiàn)金流的項目，即要與它產(chǎn)生的資產(chǎn)對應(yīng)。按中國前兩次發(fā)行特別國債的歷史這一用途的特別國債不會納入預(yù)算赤字。第二種是給金融中介機構(gòu)注資或增資，比如給中小銀行或信用擔保公司等注資。這些中介機構(gòu)因給中小企業(yè)放貸、擔保而可能出現(xiàn)的損失，可以通過財政支持得到補償，其實就是財政補貼;或者設(shè)立一個特別的產(chǎn)業(yè)基金，該基金專門用于救助中小企業(yè)，等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營恢復(fù)正常后才適時退出。他表示自己更傾向于認為會是第二種。

除上兩種方式，社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華認為，可以對機關(guān)團體存款發(fā)行特別國債，由于這塊存款余額有近30萬億元的規(guī)模，讓其中一兩萬億元購買特別國債用于疫情對沖專項支出，不會影響其自身的正常運轉(zhuǎn)。