我國農(nóng)村宅基地制度改革的難點與對策

韓愛民

【摘要】隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場機(jī)制在資源配置中日益發(fā)揮著決定性作用。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，但宅基地數(shù)量有增無減，更多的新宅基地在村外擴(kuò)張。許多新建住宅基地房屋利用率低，大量農(nóng)村中心住宅用地閑置，農(nóng)村住宅用地占用大面積的閑置率高，造成土地資源的極大浪費(fèi)。宅基地是農(nóng)村居民居住的土地基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)行法律，宅基地不能有償分配、使用和轉(zhuǎn)讓。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，多年來農(nóng)村宅基地制度的實施已經(jīng)不能適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，加快農(nóng)村宅基地制度改革勢在必行。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;宅基地;制度改革;難點;對策

1、農(nóng)村宅基地制度改革的問題

1.1“宅改”不當(dāng)致農(nóng)民居住功能弱化

據(jù)調(diào)查，不少已經(jīng)進(jìn)行了宅基地改革的鄉(xiāng)村，服從城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，移民進(jìn)城或者在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、平原地帶進(jìn)行建房安置，致使農(nóng)民遠(yuǎn)離自己耕作的土地，不利于農(nóng)民的生產(chǎn)生活。振興鄉(xiāng)村，是以鄉(xiāng)村為主體，農(nóng)民離開自己賴以生存的土地，服從宅基地改革導(dǎo)致生產(chǎn)或者生活不便，鄉(xiāng)村振興就成了本末倒置。

1.2騰退農(nóng)村宅基地只顧眼前利益

在一些農(nóng)村宅基地改革實踐中，村集體把騰退出的農(nóng)村宅基地作為富余土地全部流轉(zhuǎn)了出去，這種做法雖然在當(dāng)時為村民謀取了一定利益，但從長期看，并不利于鄉(xiāng)村的發(fā)展和振興。甚至于，當(dāng)本村的新增村民需要分配宅基地時出現(xiàn)無地可分的現(xiàn)象，又可能重走亂占耕地、私搭亂建的老路。這種違反代際傳承賣掉閑置宅基地的做法，表面看規(guī)范了農(nóng)村閑置宅基地，實則與農(nóng)民宅基地的持續(xù)保障和鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展背道而馳。

1.3與鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略沖突

不可否認(rèn)，我國城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)，在許多農(nóng)村異化為移民進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了大量空心化。農(nóng)民無論是務(wù)工移民還是整村搬遷，整體趨勢是向城市轉(zhuǎn)移，向縣城集中，住房向生活便利的務(wù)工所在地集中。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，帶來的農(nóng)村宅基地改革就是大量騰退偏遠(yuǎn)農(nóng)村的宅基地，減量占用縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地，宅基地的減補(bǔ)平衡掩蓋了農(nóng)村自身發(fā)展的內(nèi)在需求。真正的鄉(xiāng)村振興，不是農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動，而是城鄉(xiāng)的互相融合，吸引城市的資金、科技、文化等資源流向農(nóng)村，如此才是真正的鄉(xiāng)村振興。

2、提高農(nóng)村宅基地制度改革的措施

2.1加強(qiáng)政府作用，打破行動困境

利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩個市場、打通農(nóng)村宅基地和承包地兩類土地，需要借助多個政府部門的協(xié)調(diào)合作。政府主導(dǎo)搭建平臺或創(chuàng)新機(jī)制，將農(nóng)村閑散的宅基地集中起來，在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)、不同農(nóng)戶間重新配置，是提高建設(shè)用地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效手段。只有政府發(fā)揮作用，宅基地制度改革才能取得預(yù)期效果。

2.2立足地區(qū)實際，明確改革目的

農(nóng)村宅基地制度改革需要立足于各地實際情況，有序開展，不能“一刀切”“齊步走”。寧夏平羅的“政府收儲”是為了給生態(tài)移民提供宅基地和房屋，因此實施的面較廣，后面的做法則主要是小范圍探索老年農(nóng)民“以地養(yǎng)老”的可行性;浙江義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，因此為了提高建設(shè)用地集約化利用、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，宅基地制度改革的主要目的是促使農(nóng)民集中居住;晉江市砌坑村主要是為了新村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在村域范圍內(nèi)嘗試盤活存量宅基地。

2.3實現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)

作為一種屬于用益物權(quán)的他物權(quán)，宅基地使用權(quán)在應(yīng)用中受到的限制較多，考慮到原有的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度已落后于時代，因此制度改革需重點關(guān)注宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，消除用益物權(quán)相關(guān)的制度壁壘，房屋流轉(zhuǎn)的合法性、地下交易的規(guī)制可由此獲得有力支持。為真正實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的法律層面限制與羈絆必須得以消除，如《不動產(chǎn)登記暫行條例》存在的條例抽象問題便需要針對性解決。還需要關(guān)注宅基地轉(zhuǎn)讓和受讓主體明確，以此適度開放自由流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地市場，逐步實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。此外，有償流轉(zhuǎn)的前提條件明確也需要得到重視，這是由于并不是所有農(nóng)村宅基地均可以進(jìn)入市場，流轉(zhuǎn)的價格問題也不容忽視，各地土地行政管理部門應(yīng)積極提供指導(dǎo)和管理，適度的干預(yù)可創(chuàng)造公正、公開、公平的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

2.4建立宅基地自愿有償退出機(jī)制

受城市化快速推進(jìn)、農(nóng)村空心化程度提升影響，大面積閑置和荒廢的農(nóng)村宅基地廣泛存在于我國各地，因此必須重點關(guān)注宅基地使用權(quán)退出機(jī)制的建設(shè)，為提升農(nóng)民的相關(guān)動力，機(jī)制的有償性把握極為關(guān)鍵，客觀上大量存在的一戶多宅現(xiàn)象也需要得到重視。在宅基地自愿有償退出機(jī)制的建設(shè)中，農(nóng)戶對集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)的自愿有償轉(zhuǎn)讓屬于建設(shè)的重點所在，相關(guān)改革探索經(jīng)驗應(yīng)在制度建設(shè)中得到重點體現(xiàn)。

2.5保障農(nóng)民“一戶一宅”用地

通過農(nóng)村宅基地制度改革，一是規(guī)范農(nóng)民“一戶多宅”現(xiàn)象，多占宅基地采用清退、轉(zhuǎn)讓、回購等方式，堅持“一戶一宅”政策;二是騰退閑置宅基地，置換或者補(bǔ)償宅基地退出的農(nóng)民，把閑置宅基地收歸集體，盤活宅基地存量;三是集中建房，通過空中發(fā)展的方式少占地多建房，盡可能多地安置或保障農(nóng)民實現(xiàn)“一戶一宅”。同時，我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定了農(nóng)村宅基地分布不應(yīng)脫離實際強(qiáng)制規(guī)劃和實行千村一面，宅基地改革要充分尊重農(nóng)村家庭經(jīng)營的小農(nóng)意愿。

2.6保證農(nóng)民正當(dāng)?shù)恼厥找?/p>

允許農(nóng)民利用自己的住房進(jìn)行出租、抵押和經(jīng)營等，保護(hù)農(nóng)民自主房屋的財產(chǎn)性收益。將農(nóng)民自愿退出的宅基地除了給農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償外，作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，收益集體和村民共享。賦予農(nóng)民宅基地分配退出、農(nóng)房抵押貸款、收取有償使用費(fèi)等權(quán)力和義務(wù)，把村民自治組織的主體作用落到實處。保障農(nóng)民宅基地制度范圍內(nèi)的個人收益，農(nóng)民作為擁有農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)或者說農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)的利益關(guān)鍵人，當(dāng)自家的宅基地受到拆遷或者閑置宅基地退出時，同權(quán)和充分補(bǔ)償更能保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)社會公平。

結(jié)論：

綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革呈現(xiàn)多因素疊加、多主體參與的現(xiàn)狀，是一個重大的社會現(xiàn)實問題。改革中存在許多問題，需要慎重處理。要在農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)不變、耕地紅線不變的前提下，保護(hù)農(nóng)村居民的合法土地權(quán)益。在農(nóng)村宅基地制度改革中，必須避免急功近利的行政運(yùn)動。包括宅基地在內(nèi)的村莊規(guī)劃，要特別注重長期性與現(xiàn)實性、需要性與可能性相結(jié)合，統(tǒng)籌農(nóng)村各方面改革發(fā)展需要，實現(xiàn)農(nóng)村振興，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

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