嚴格落實耕地保護　嚴格土地用途管制

耕地是我國最為寶貴的資源，耕地保護是自然資源部的核心職責之一。習近平總書記強調，要像保護大熊貓一樣保護耕地。為落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格土地用途管制制度，2019年國家自然資源督察機構將耕地保護督察作為首要任務，扎實做好這項工作。

2019年全國耕地保護督察通報

耕地是我國最為寶貴的資源。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護。習近平總書記多次強調，耕地紅線要嚴防死守。保護耕地要像保護大熊貓那樣來做。國家自然資源督察機構始終將耕地保護作為首要政治任務，以習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關于耕地保護的重要論述為根本遵循，按照《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的要求，堅持“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”和“刀刃向內”的原則，2019年對省級政府開展了耕地保護督察。

此次督察主要有以下特點：一是實現(xiàn)省份全覆蓋，并根據工作需要，下沉到240個設區(qū)市、843個縣（市、區(qū)）實地核查。督察時段為2017和2018兩個年度，部分突出問題向以往年度進行了延伸。二是突出省級政府主體責任，重點關注黨中央、國務院關于耕地保護重大決策部署落實情況，以及土地管理職責履行情況、耕地保護工作實效和趨勢變化。三是堅持問題導向，重點對土地審批、補充耕地、土地利用和執(zhí)法監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行督察，注重發(fā)現(xiàn)普遍性問題和突出問題。四是堅持嚴格督促整改與促進政策完善“兩手抓”。對法律法規(guī)有明確規(guī)定、政策科學合理的問題一督到底，對政策不合理、不完善的，提出政策制度改進完善的建議。

督察中普遍存在的問題

一是補充耕地數量不實。發(fā)現(xiàn)全國28個省部分項目補充耕地數量不實，涉及16.98萬畝，主要是現(xiàn)有耕地面積少于驗收入庫面積、實地現(xiàn)狀為非耕地、將已退耕還林地塊納入土地整治等。二是違法違規(guī)占用耕地。發(fā)現(xiàn)全國違法違規(guī)占用耕地114.26萬畝，其中，占用永久基本農田14.34萬畝。三是圈占、閑置浪費耕地。各地多措并舉，積極盤活消化和利用存量用地，但也發(fā)現(xiàn)一些地方為提高供地率和閑置土地處置比例，存在弄虛作假、處置不實行為，耕地依然被圈占、閑置浪費。其中，發(fā)現(xiàn)在處置批而未供中存在虛假供地、虛假撤回批準文件等問題的項目1826個、15.4萬畝，發(fā)現(xiàn)閑置土地處置不實問題的項目728個、5.41萬畝。四是違法違規(guī)審批建設占用耕地。一些省份為規(guī)避占補平衡，將耕地按照建設用地等其他地類上報審批，涉及9.49萬畝。

督察還發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，需要引起高度重視，切實加以糾正。一是“景觀工程”過度化，違法違規(guī)占用破壞耕地。發(fā)現(xiàn)2017年以來有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79 萬畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景。如陜西渭南市華州區(qū)少華湖水利風景區(qū)項目挖湖破壞耕地2041.50畝，其中永久基本農田139.77畝;湖北荊州市文旅區(qū)楚國八百年城市公園項目，在原有耕地上新開挖出一條東西長約7千米，寬度100-190米的人工河，破壞耕地574.99畝。二是有的地方城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤跨省域調劑指標不實。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑是助力脫貧攻堅的重要政策措施，深度貧困地區(qū)將農村建設用地復墾為農用地，產生節(jié)余指標，東部幫扶省份支付調劑資金，購買節(jié)余指標，從而實現(xiàn)雙方共贏。國家自然資源督察機構對2018年度已完成驗收的7個省47個深度貧困縣的增減掛鉤項目進行了核查，總體來看，這項政策發(fā)揮了較好的作用，但也發(fā)現(xiàn)一些地方存在節(jié)余指標不實，甚至弄虛作假的問題，共涉及1136.17畝。如河南臺前縣將“全國第二次土地調查”時本來就是耕地的8個地塊，在未經審批和沒有任何建設的情況下，直接變更為建設用地，再包裝成拆舊復墾區(qū)，違規(guī)取得46.47畝節(jié)余指標。

針對此次耕地保護督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家自然資源督察機構向31個?。▍^(qū)、市）以及新疆生產建設兵團發(fā)出《督察意見書》，督促省級人民政府切實負起整改的主體責任，實事求是，分類整改，并對問題突出的54個地市，約談了地方政府主要負責人。同時，發(fā)揮警示作用，公開通報了31個違法違規(guī)典型問題。下一步，督察機構對發(fā)現(xiàn)的問題，將扭住不放，一督到底，督促整改查處到位。

督察發(fā)現(xiàn)的問題也反映出，現(xiàn)行的一些耕地保護的制度、政策需要完善，監(jiān)管方式需要改進。有的政策銜接不夠、相互沖突;有的政策在強調嚴管嚴保的同時，把握統(tǒng)一性和差別化的關系問題不到位，比如土地審批法律法規(guī)不完善、層級多、時間長，一些重點建設項目在急于開工建設的情況下程序性違法;耕地的利用政策與現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村振興等發(fā)展的需求還不相適應;地方和用地單位節(jié)約集約用地的動力不強;耕地保護補償激勵機制還不健全等。這些需要我們更加實事求是地對待問題，加大有效的政策供給力度，實行更加靈活的土地管理政策，實現(xiàn)政策的科學、簡明、可操作，統(tǒng)籌解決好保耕地、保建設與保生態(tài)的關系，共同推進黨中央、國務院決策部署的落實。

做好耕地保護工作，離不開各級黨委政府、各有關部門和社會各界的支持和幫助，大家可以一起努力，共同完成好黨中央交給我們的耕地保護重大使命任務。

耕保督察與往年土地督察有何不同

耕地保護一直是督察機構的首要職責。機構改革后，自然資源部職能范圍更大，使命責任更重，對自然資源中最寶貴的耕地資源保護仍然是重中之重。習近平總書記強調，耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。中發(fā)〔2017〕4號文件中明確規(guī)定“督察機構要加強對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監(jiān)督檢查”。面臨新形勢新任務新職責，自然資源督察機構仍然牢記黨中央建立國家土地督察制度的初衷，始終把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護督察作為首要任務，堅持“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”和“刀刃向內”的原則，政策明確的一督到底，政策不合理的促進完善。

2019年耕地保護督察突出“對著省、全覆蓋、看變化、曝典型”，最鮮明的特點就是實質性對省督察。省級政府是貫徹中央精神、推動工作落實的關鍵一環(huán)，強化對省級政府的督察，有利于督促引導地方落實嚴格耕地保護、保障糧食安全、加強土地監(jiān)管的責任。在督察過程中，我們改變以往主要以地市為督察重點對象的做法，將省級政府作為直接督察對象，處理好全面和抽查重點地區(qū)、重點問題的關系，通過全覆蓋督察，發(fā)現(xiàn)全省共性和普遍性問題，以及各地市縣面上的突出問題;通過對問題總量、結構、違法主體的分析，研判省域內耕地保護形勢變化;通過曝光典型問題和督辦典型地區(qū)，對耕地保護保持“嚴保嚴管”的態(tài)勢。近期，我們約談了問題突出的54個地市，公開通報了31個違法違規(guī)典型問題，就是要發(fā)揮警示震懾作用，今后，這樣的工作還將持續(xù)下去。

督察機構如何督促整改到位

督察機構督促地方政府整改問題堅持“實事求是、分類處置“的原則，在分清問題類型、性質、責任主體等基礎上，明確整改時限、整改要求，要求地方政府依法依規(guī)整改到位。對法律法規(guī)有明確規(guī)定、現(xiàn)有政策科學合理，但地方政府在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，觸犯法律法規(guī)的，我們的態(tài)度是一督到底，整改到位的標準是消除違法狀態(tài)。此次耕地保護督察發(fā)現(xiàn)問題絕大多數屬于此類情況。如“補充耕地數量不實”問題，需要地方政府將已經驗收入庫的不實耕地調出，并補充相應數量相應等級的耕地。對于地方政府弄虛作假的，我們采取約談，甚至是限期整改等更為嚴厲的措施。對政策規(guī)定已作出調整安排，整改需要與有關工作做好銜接的問題，我們將給地方更多的時間，允許他們在法律法規(guī)范圍內逐步調整規(guī)范。如永久基本農田與生態(tài)紅線范圍重疊等問題。對土地利用及管理政策缺失、不完善，需要調整改進的問題，如國家和省重點項目特別是線性工程用地程序性違法問題，我們實事求是將問題反映給相關司局，研究有關政策，改革有關審批制度，從源頭上防范和解決問題。

為了更好的督促地方政府整改發(fā)現(xiàn)的問題，此次耕地保護督察我們確定了整改時間，要求地方自督察意見發(fā)出之日起90天完成整改，特殊問題經批準可以適當延長，避免地方在整改過程中出現(xiàn)“簡單化”“一刀切”。在地方政府開展整改期間，督察機構也將結合督察工作開展實地的督導抽核，對于發(fā)現(xiàn)問題采取銷號管理制度，確保發(fā)現(xiàn)問題能夠切實整改到位。（編輯 林鳳鳴）

馬素蘭

自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任