從海事監(jiān)管角度淺析郵輪新冠肺炎疫情防控之策

朱訓林 張健 魏焱輝

摘要：本文試從海事監(jiān)管的角度，通過梳理2起郵輪疫情暴發(fā)過程及影響，結合海事職責定位與公共衛(wèi)生應急管理之間的關系，厘清郵輪涉事主體相關責任，分析郵輪在限定空間內(nèi)多種潛在傳播載體給疫情防控造成的難點，為后續(xù)郵輪應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供相關思路。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;郵輪;海事監(jiān)管;突發(fā)公共衛(wèi)生事件

0 引 言

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)后，郵輪行業(yè)未能幸免?！般@石公主”號郵輪1月20日搭乘3 711人于橫濱起航。其間，一乘客在香港下船，隨后出現(xiàn)發(fā)燒癥狀。2月1日，?？繘_繩后，該乘客確診;2月5日，郵輪返回橫濱港口居船隔離，隨著疫情在郵輪上的蔓延，截至2月29日，日本NHK電視臺最新消息稱該郵輪已確診人數(shù)達705人，共計6人死亡。而“威斯特丹”號郵輪自船上有乘客出現(xiàn)發(fā)熱癥狀以來，多個港口因考慮潛在的風險拒絕其停靠。此次幾起郵輪的疫情應急處置也暴露出不少問題，引起國際社會高度關注。為此，有必要以郵輪疫情為契機，在梳理疫情暴發(fā)帶來影響的同時，找準海事管理部門在類似突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置中的定位，分析郵輪疫情防控的特點和潛在重點，明確海事管理部門在郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應急處置方向。

1 郵輪新冠肺炎疫情暴發(fā)產(chǎn)生的影響

1.1嚴重危及健康及生命安全

當郵輪疫情暴發(fā)，在采取海上居船隔離的情況下，船上醫(yī)療條件有限，在船人員的健康及生命安全直接遭受嚴重威脅，其中“鉆石公主”號郵輪累計死亡病例達6例可見一斑。鑒于目前對新冠病毒尚未完全了解的情況下，郵輪發(fā)生疫情后如果沒有得到及時管控造成人員流動，容易引起全球性的疫情暴發(fā)。

1.2巨額經(jīng)濟損失

世界衛(wèi)生組織將此次疫情列為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，截至2月10日，全球已有127個國家針對此出臺入境管制措施，部分國家已拒絕搭乘中國游客的郵輪入港，往來于中國的國際郵輪紛紛宣布停航。上海國際郵輪經(jīng)濟研究中心就疫情對上海郵輪經(jīng)濟影響進行估測，綜合測算上海市郵輪旅游業(yè)直接經(jīng)濟損失高達26億。

1.3郵輪的公眾形象受損

郵輪作為新興出行方式日益成為潮流，疫情暴發(fā)后，郵輪無法靠港，甚至有媒體稱海上旅行變成“海上監(jiān)獄”，造成不少人談“郵輪”色變，原本高端的旅游形象轟然倒塌。因此，挽救岌岌可危的郵輪公眾形象，是郵輪公關當下的嚴峻考驗。同時，確診人數(shù)的不斷攀升，使得外界對郵輪應對突發(fā)風險能力產(chǎn)生質疑。

1.4口岸單位監(jiān)管和服務方向引發(fā)新思考

此次郵輪新冠肺炎疫情的發(fā)生，將郵輪推向水上疫情風暴中心的同時，以海事、海關、邊檢為主的口岸單位如何有效落實監(jiān)管責任，第一時間采取措施進行救助防控，對救治人命和減緩損失起到積極作用;如何從源頭上扎實筑牢郵輪公共衛(wèi)生防護保障也引發(fā)了各口岸單位和社會各界深入思考。

2海事管理部門職責定位與公共衛(wèi)生應急管理

2.1從職責設定來看，海事管理部門主要履行水上交通安全監(jiān)督管理、防止船舶污染和航海保障等行政管理職責。同時，海事管理部門還兼具高度的涉外性，其職能涉及開展外籍船舶出入境及在我國港口、水域的監(jiān)督管理，同時負責組織實施國際海事條約;對“船旗國”“港口國”及“沿岸國”履行監(jiān)督管理義務，依法維護國家海上主權。

2.2國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)的《關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》中指出，各地各有關部門要依法分區(qū)分級精準防控，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復。從此次郵輪疫情來看，郵輪公共事件預防和管控都發(fā)生在船舶這一海事監(jiān)管主體上，與海事日常工作和職責有著密不可分的關系。

可見，海事管理部門雖沒有明確承擔關于公共衛(wèi)生防治工作的特別要求，但其涉及包括郵輪等在內(nèi)的有人甚至是眾多人員聚集的船舶的監(jiān)管，兇此，其參與并執(zhí)行公共衛(wèi)生防治工作的責任義務不言自明。此外，海事管理機構如果能在第一時間精準切入郵輪公共衛(wèi)生事件防控中，發(fā)揮海事專業(yè)優(yōu)勢，那么無疑將對船舶疫情突發(fā)事件防控產(chǎn)生重大作用。

3 新冠肺炎疫情下的郵輪特點、難點以及潛在傳播途徑分析

3.1 新冠肺炎疫情下的郵輪特點與難點

3.1.1 郵輪船員、乘客人數(shù)相對聚集，且數(shù)量龐大

通常大型載容量可以多達近5 000人。當疫情暴發(fā)，往往難以區(qū)分和判斷密切接觸者與一般接觸者，給及時采取應對措施帶來難度。

3.1.2 郵輪上私人空間相對有限

郵輪為滿足娛樂生活需要，公共空間占比大，無形之中增加了病原體的傳播概率。同時，空氣流通不順暢，特別是船員生活處所和內(nèi)艙客房，難以滿足自然通風的需要。

3.1.3郵輪醫(yī)療基礎有限

郵輪配備醫(yī)療中心，主要提供緊急救治和基本醫(yī)護治療，但對突發(fā)公共衛(wèi)生疾病缺乏相應設備和藥品，一旦發(fā)生群體性感染事件，難以對病患進行深入救治，無法得到快速處置。

3.1.4 郵輪疫情應急處置體系不完善

從《國際船舶安全營運及防止污染管理規(guī)則》（ISM規(guī)則）角度出發(fā)，郵輪管理者或者經(jīng)營人應當承擔包括ISM規(guī)則規(guī)定的所有義務和責任，并建立能夠有效實施公司安全及環(huán)境保護方針的安全管理體系（SMS）。此次郵輪疫情的暴發(fā)，暴露出郵輪的公共衛(wèi)生事件應急管理體系不完善的問題，ISM規(guī)則沒有將郵輪或大型客船突發(fā)公共衛(wèi)生事件這類重大影響事件進行特別關注。另一方面，郵輪涉及多個責任主體，比如船旗國、沿海國和郵輪公司等，各方在應急處置中兇缺乏應急和協(xié)調(diào)機制，導致郵輪錯過最佳的疫情處置時間和處置方案，對郵輪疫情的暴發(fā)帶來潛在風險。

3.2 郵輪新冠肺炎疫情潛在的傳播途徑

3.2.1 空氣直接傳播或間接接觸傳播

《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第六版）》指出，新冠病毒可經(jīng)呼吸道飛沫和密切接觸傳播，且存在經(jīng)氣溶膠傳播的可能。郵輪空間狹小，人員流動密集，公共餐具、劇院座椅、欄桿、衛(wèi)生間等都可能成為病毒傳播媒介。

3.2.2艙室通風系統(tǒng)成為潛在病毒傳播源

郵輪艙室通風設置相比于普通貨輪，加入了對人體舒適性要求較高的濕度和風速控制要求。從其整體設汁特點來看，有利于病毒在通風管道的生存，會進一步擴散。

3.2.3垃圾處理傳播途徑

MARPOL附則V對郵輪垃圾管理提出嚴格要求。郵輪上過期的藥品、麻醉品、生物危害性廢棄物，以及在客房內(nèi)常見的剃須刀片都應歸為操作性廢棄物收集送岸處理。疫情一旦發(fā)生，船上使用過的日常用品和防護用品如果處理不慎，都極易成為病毒傳播載體。如果郵輪上一旦有疫情發(fā)生，船上生活垃圾的處置應當引起關注，對各個場所的垃圾打包、焚燒、消毒等需要明確措施，確保規(guī)范處置，避免產(chǎn)生的垃圾成為病毒的媒介。

3.2.4生活污水傳播途徑

當前，鐘南山團隊已從尿液中分離出新冠病毒，但是否存在傳播可能尚未明確。但從疫情發(fā)展的未知性和不確定性來看，郵輪生活污水的處理、排放的管理不可不警惕。郵輪生活污水主要通過處理裝置膜過濾和紫外線來達到消毒殺菌的效果，其契合了《傳染性非典型肺炎（SARS）診療方案》和《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第六版）》都提及的病毒對紫外線和熱敏感的論點。此外，郵輪上淋浴、洗手、洗臉等產(chǎn)生的灰水，并不屬于生活污水，如何處理、排放在目前海事法律框架體系下仍屬空白。

4 郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件海事管理部門應對之策

4.1 協(xié)助地方政府和衛(wèi)生部門形成高效處置合力

4.1.1會同口岸單位打破行政壁壘。積極發(fā)揮自身的海上應急搜救、處理等專業(yè)優(yōu)勢，加強信息共享，資源整合，加快應急處置協(xié)調(diào)機制的形成，為后續(xù)科學有序、快速反應提供保障。

4.1.2與船級社、引航站、郵輪管理公司、行業(yè)協(xié)會等建立專家小組，打造專業(yè)智庫。充分發(fā)揮航運引領作用，匯聚不同行業(yè)主體的專家智慧，為地方政府和衛(wèi)生部門研判疫情提供專業(yè)處置建議。

4.2 履行好水上安全監(jiān)管和服務職責

4.2.1 做好郵輪動態(tài)監(jiān)控和信息服務

一方面要通過船舶遠程識別與跟蹤系統(tǒng)（ LRIT）、船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、甚高頻無線電話等渠道收集郵輪船位、航速等動態(tài)信息，全程跟蹤，做到郵輪動態(tài)全掌握，為衛(wèi)生部門后續(xù)決策和政府輿情處置提供信息支持;另一方面應通過衛(wèi)星電話、無線網(wǎng)絡等手段向郵輪宣貫水上交通安全、衛(wèi)生檢疫、氣象預警等重要信息，將專業(yè)水上疫情應對策略及時有效反饋給船方，保持及時更新和權威發(fā)布，并及時收集來自郵輪的信息反饋。

4.2.2做好水上交通組織和安全管理

郵輪發(fā)生疫情后，一是對港外郵輪，要加強對郵輪的遠程監(jiān)控，做好國家相關政策宣傳貫徹，督促郵輪遵守我國相關法規(guī)規(guī)定;二是對港內(nèi)隔離郵輪，要做好錨、停泊安全水域的選擇、分析和評估，綜合考慮水上氣象條件、碼頭靠泊能力等因素，充分研判郵輪進港隔離的潛在的風險，避免造成因進港不當導致的次生危害;三是制定并細化不同隔離方式的水上交通安全管控方案，加強遠程監(jiān)控和巡邏艇現(xiàn)場維護，必要時安全專業(yè)力量進行守護;四是充分掌握郵輪疫情防控制度建立情況，督促其按照相關要求加強排查、全面防控，保障郵輪物資供應，做好船上人員健康管理等。

4.3 加強對郵輪污染物排放的控制和管理

郵輪傳染病等公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后，郵輪的防污染管理工作更為迫切和關鍵。海事應發(fā)揮專業(yè)屬性，參與評估突發(fā)郵輪公共衛(wèi)生事件所造成的影響，比如：結合傳染病傳播途徑、傳播潛在載體，對郵輪垃圾、生活污水以及等其他潛在傳播風險進行綜合分析，從而制定更加有力的處置意見和方法。

4.4 當好船旗國角色，履好港口國監(jiān)督職責

海事應督促中國籍郵輪結合此次新冠肺炎疫情暴發(fā)的教訓落實突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理和反應程序，確保公共衛(wèi)生事件在船處置平穩(wěn)有序。而作為港口國，要從港口國立場與郵輪船旗國保持信息的溝通交流，共同做好此類事件的應急處置工作。

4.5 積累經(jīng)驗推動國際海事履約工作

一是呼吁IMO和WHO建立合作機制，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，協(xié)作提供科學指導和堅實組織保障;二是從船舶安全管理（ ISM）方面對郵輪發(fā)生公共衛(wèi)生事件加強管理和指導，比如：從相關國際公約和規(guī)則中對船上突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一突出險情制定切實可行的應急預案或操作指南，以便科學指導郵輪應對和處置此類突發(fā)事件;三是要將海上突發(fā)公共衛(wèi)生事件對生命的影響納入到傳統(tǒng)的海上人命安全理念中，豐富SOLAS公約實施理念;四是推進完善《國際海事組織文書實施規(guī)則（文書實施規(guī)則）》，新增船旗國、沿海國、港口國之間在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中責任和義務，推動共同領域的目標和戰(zhàn)略更新;五是推動防污染公約細化完善，比如：針對郵輪疫情發(fā)生后船上垃圾處理做特別的管理要求，形成更完善的垃圾管理體系。

5結 語

“鉆石公主”號、“威斯特丹”號等郵輪上新冠肺炎疫情給全球郵輪行業(yè)帶來了巨大沖擊，也必將推動郵輪安全理念的轉變。如何進一步做好相關防控和后續(xù)處置工作尚需不斷探索完善，堅信在包括海事管理部門在內(nèi)的各方的有力推動下，郵輪行業(yè)未來必將更加安全有序，行穩(wěn)致遠。