改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革歷程的啟示與展望

甘志航

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)一直是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的支柱，為我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善作出了重要貢獻(xiàn)。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力不斷增強(qiáng)，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行質(zhì)量和效率不斷提高。國(guó)有經(jīng)濟(jì)不僅為我國(guó)社會(huì)主義制度建立和完善提供了物資基礎(chǔ)，同時(shí)還在國(guó)際上充當(dāng)了我國(guó)國(guó)家利益的代表者和維護(hù)者，國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基石和穩(wěn)定器。隨著我國(guó)發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入全面深化改革的新階段，改革開(kāi)始進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，特別是黨的十九大開(kāi)啟深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的新時(shí)代后，我們面臨更加艱巨的任務(wù)。深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)成為新時(shí)代發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

一、改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程回顧

我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)從新中國(guó)成立開(kāi)始建立起來(lái)之后，一直以來(lái)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。自1952年我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)基本建立和形成之后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放后兩個(gè)截然不同的發(fā)展時(shí)期。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和控制力也不斷增強(qiáng)，特別是1997年黨的十五大報(bào)告明確提出要從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局之后，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)始全面展開(kāi)。在此之前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革主要是在微觀層面進(jìn)行的，以無(wú)意識(shí)的、被動(dòng)的收縮為主，并且是以國(guó)有企業(yè)的規(guī)模大小作為改革的標(biāo)準(zhǔn)，使得不同地區(qū)和不同部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)不一致，沒(méi)有上升到宏觀的戰(zhàn)略高度。[1]

1997年至2012年的15年間，在繼續(xù)建立和完善國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的同時(shí)，政府出臺(tái)了一系列政策，采取了許多具體措施調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，取得了顯著成效。以工業(yè)部門(mén)為例，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線明顯縮短，運(yùn)行質(zhì)量和效率顯著提升，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力也明顯增強(qiáng)。一方面，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占全部規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重由1998年的49.6%下降到2011年的26.2%;另一方面，僅中央企業(yè)從2002年到2011年，資產(chǎn)總額便從7.13萬(wàn)億元增至28萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入從3.36萬(wàn)億元增至20萬(wàn)億元，上繳稅金從2926億元增至1.7萬(wàn)億元。[2]國(guó)有企業(yè)“小散亂”的格局已徹底改變，國(guó)有資產(chǎn)在一般生產(chǎn)加工行業(yè)的比重已降至11.9%，而分布在基礎(chǔ)生產(chǎn)行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的比重已上升至50.6%，在軍工、電信、民航、石油及天然氣開(kāi)采和電力供應(yīng)領(lǐng)域達(dá)90%以上。[3]國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量和國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率不斷提高，1994年我國(guó)最大的500家國(guó)有企業(yè)全年銷(xiāo)售收入的總和還不如美國(guó)通用汽車(chē)公司一家的銷(xiāo)售收入，到2013年我國(guó)已有80多家國(guó)有企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)，其中中央企業(yè)45家。

但是，近年來(lái)由于國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了較多分歧。一些人認(rèn)為，國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整就是要讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，有的人甚至主張國(guó)有經(jīng)濟(jì)全面退出，全盤(pán)私有化;另一些人則認(rèn)為，國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的目的是集中優(yōu)勢(shì)資源，做強(qiáng)做大國(guó)有企業(yè)，甚至主張建立行政性國(guó)有企業(yè)，以強(qiáng)化政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。認(rèn)識(shí)上的分歧已經(jīng)成為繼續(xù)深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的嚴(yán)重障礙。

面對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革這一微觀層面涉及國(guó)有企業(yè)公司制股份制改造、內(nèi)部治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，宏觀層面涉及國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、運(yùn)營(yíng)環(huán)境重塑的系統(tǒng)復(fù)雜工程，2012年黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革呈現(xiàn)出全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破、成效顯現(xiàn)的嶄新局面，走出了一條中國(guó)特色的改革發(fā)展道路。一方面，基本完成了國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了“1+N”（“1”：《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“N”：相關(guān)配套文件）政策，形成了頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱的大框架;另一方面，改革重點(diǎn)任務(wù)不斷落實(shí)落地，重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題不斷取得新突破，包括深入推進(jìn)“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”、穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制改革、國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制不斷優(yōu)化等。

二、改革開(kāi)放40多年我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的歷史啟示

（一）國(guó)有資產(chǎn)的存在和增長(zhǎng)具有歷史必然性

國(guó)有資產(chǎn)是指歸國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)并由此產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，其產(chǎn)權(quán)屬性就決定了國(guó)有資產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容性，不同于私人資產(chǎn)，即國(guó)有資產(chǎn)的逐利性并不會(huì)像私人資產(chǎn)那樣強(qiáng)烈，國(guó)有資產(chǎn)往往更加具有公益性、政策性的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)也就決定了國(guó)有資產(chǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中具有私人資產(chǎn)不可替代的特有功能，如維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障公共利益、引領(lǐng)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輔助國(guó)家宏觀調(diào)控等，這些作用是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可缺少的。

為了不斷地發(fā)揮這些功能，國(guó)有資產(chǎn)必須保持一定的數(shù)量規(guī)模和分布。因此，國(guó)有資產(chǎn)雖不強(qiáng)烈追逐利潤(rùn)，但其保值增值卻是不可或缺的，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本途徑。通過(guò)深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)有資產(chǎn)可以集中到那些國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)入、繼續(xù)保留和進(jìn)一步發(fā)展的行業(yè)、領(lǐng)域和企業(yè)去，而從其余次要的、競(jìng)爭(zhēng)充分的、嚴(yán)重虧損的部門(mén)退出。這不僅有利于更好地發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能，并且還能提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行效率和質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

（二）國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不能僅拘泥于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)量上

國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革不能僅僅關(guān)注國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和數(shù)量，更關(guān)鍵的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)分布是否合理，是否將有限的資源應(yīng)用到最需要的地方，是否對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了帶動(dòng)和推動(dòng)作用等。無(wú)論是從發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，絕大部分國(guó)家的國(guó)有經(jīng)濟(jì)在數(shù)量和規(guī)模上都不占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，甚至是已經(jīng)處于從屬地位，但是由于其都分布于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)中，各國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力并沒(méi)有隨著數(shù)量和規(guī)模的下降而降低。

雖然我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的數(shù)量和規(guī)模從改革開(kāi)放后就開(kāi)始下降，但到2018年國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入仍然占到規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的27.1%。根據(jù)國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模的變化跟國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)性的有關(guān)研究結(jié)論：一國(guó)在工業(yè)化初期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重開(kāi)始上升，到工業(yè)化中期階段國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比重達(dá)到最高峰;此后國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比重又開(kāi)始下降;到了以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的后工業(yè)化時(shí)代，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最終會(huì)下降到一個(gè)相對(duì)較低的水平?？梢灶A(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的總量規(guī)模仍然會(huì)呈現(xiàn)繼續(xù)下降的趨勢(shì)，如何在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和數(shù)量繼續(xù)收縮的情況下，通過(guò)加快推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革使國(guó)有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)集中，就顯得十分重要。

（三）國(guó)有經(jīng)濟(jì)并非必然存在于自然壟斷行業(yè)或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，從來(lái)不存在國(guó)有經(jīng)濟(jì)一直壟斷自然壟斷行業(yè)或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)的情況，現(xiàn)階段絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)甚至沒(méi)有在這些行業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。在我國(guó)壟斷行業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面還較為嚴(yán)重，如2018年，煙草、石油和天然氣開(kāi)采、電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重分別達(dá)到99.1%、95.4%和86.8%，營(yíng)業(yè)收入分別占99.4%、93.4%和91.5%。因此，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革中自然壟斷行業(yè)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和改革還亟待加快。

此外，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也并非不能存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，許多國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也存在高效率的國(guó)有企業(yè)，并對(duì)所在行業(yè)起到了巨大的帶動(dòng)作用。因此，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的標(biāo)準(zhǔn)并不是簡(jiǎn)單的“競(jìng)爭(zhēng)與壟斷”，還需考慮國(guó)有經(jīng)濟(jì)是否具有較高的經(jīng)濟(jì)效率。

（四）國(guó)有企業(yè)的低效率源于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理

國(guó)外的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的低效率常常被認(rèn)為是國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須接受改革的主要理由之一。國(guó)有企業(yè)的低效率除了來(lái)自于外部環(huán)境中缺乏競(jìng)爭(zhēng)之外，還有一個(gè)更為重要的原因是其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理。由于國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式單一，使其嚴(yán)重缺乏產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，通過(guò)私有化改造分散國(guó)有企業(yè)的股權(quán)，有利于不同的持有人主動(dòng)參與企業(yè)管理，從而從內(nèi)部提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。

在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行的國(guó)有企業(yè)股份制和公司制改造也是旨在針對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理問(wèn)題，目前全國(guó)國(guó)有企業(yè)90%以上都已經(jīng)完成了股份制和公司制改造，實(shí)現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)分散化、投資主體多元化。從某種意義上說(shuō)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革不僅需要著眼于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，微觀層面的國(guó)企制度、產(chǎn)權(quán)改革也需要同時(shí)進(jìn)行。

三、新時(shí)代深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的戰(zhàn)略展望

（一）黨的十九大開(kāi)啟深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的新時(shí)代

深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是社會(huì)各界高度關(guān)注的重大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的不斷探索和實(shí)踐，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革已取得重大進(jìn)展并積累了諸多領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，市場(chǎng)主體活力不斷提升，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制逐步健全，已由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，為深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。但仍面臨許多深層次的矛盾和問(wèn)題，比如，布局結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制有待完善，競(jìng)爭(zhēng)力、活力有待增強(qiáng)，降杠桿工作需要進(jìn)一步推進(jìn)等，深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革任重道遠(yuǎn)。

黨的十九大報(bào)告明確指出，“要完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失;深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”，為新時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革指明了方向。

（二）新時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略選擇的基本邏輯

國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革既不是簡(jiǎn)單的“退位讓位”問(wèn)題，也不是單純地做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，而應(yīng)該是圍繞建立和完善中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo)，從微觀與宏觀相結(jié)合的層面對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行的全面改革。這既需要考慮市場(chǎng)對(duì)資源配置效率的要求，又要考慮國(guó)家政治制度和歷史的延續(xù)。因此，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革并不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)且統(tǒng)一適用的模式。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情以及世界各國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代我國(guó)深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的基本邏輯應(yīng)是：首先優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局，其次重塑政企關(guān)系，分類(lèi)設(shè)計(jì)國(guó)有資本的管理體制提高經(jīng)營(yíng)效率，并通過(guò)加快推進(jìn)“混改”，最后通過(guò)修改必要法規(guī)，完善法律制度和社會(huì)保障制度，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造有利的制度保障。

1.優(yōu)化戰(zhàn)略布局

（1）產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。即通過(guò)采取分類(lèi)配置的策略，堅(jiān)持有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源行業(yè)配置的優(yōu)化。將國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍具競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域和未來(lái)可能占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和能力的其他行業(yè)和領(lǐng)域，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制公平地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)的合理產(chǎn)業(yè)體系。

（2）空間布局優(yōu)化。即通過(guò)采取分區(qū)配置的策略，按照“西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化配置。根據(jù)各區(qū)域、各省區(qū)市不同的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，明確各地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)所處的不同發(fā)展階段和承擔(dān)的不同職能作用，調(diào)整國(guó)有資本在各地區(qū)之間的總量分布和在各地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立起合理的地域分工體系。

2.重塑政企關(guān)系

（1）厘清國(guó)有資本管理體制。就目前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和體系來(lái)看，只是納入了一部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，還有相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)并沒(méi)有納入現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，如金融性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理就歸屬在財(cái)政部金融司，而諸如鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)、郵政部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)、煙草部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)等也都游離于現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體系之外，大部分的事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)就更是沒(méi)有被納入了。這種事實(shí)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的多頭管理也就意味著國(guó)資委（國(guó)資辦）作為出資人的職能邊界就很難被界定清楚，從而直接導(dǎo)致了國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理的低效率和實(shí)際上的缺位，也無(wú)從談起權(quán)力的相互制衡和約束，腐敗和尋租行為也就無(wú)法杜絕。

因此，解決國(guó)有資產(chǎn)的多頭管理問(wèn)題，必須以加強(qiáng)國(guó)有資本管理為主線，在現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體系的基礎(chǔ)上建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，使權(quán)力、責(zé)任、利益、義務(wù)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)的分離，最終達(dá)到使各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)。同時(shí)，在管理體系外部還要強(qiáng)化對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而形成統(tǒng)一的、全方位的監(jiān)管體系。

（2）加快推進(jìn)“混改”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)就明確了我國(guó)以股份制為主要實(shí)現(xiàn)形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。

雖然國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但目前民營(yíng)資本的參與熱情并不高，主要問(wèn)題不是民營(yíng)資本不足，而是保障民營(yíng)資本權(quán)益的制度建設(shè)還需進(jìn)一步完善，從而增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與混合所有制改革在政治上的安全感。因此，推進(jìn)混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中規(guī)則平等;保障民營(yíng)資本參股國(guó)有企業(yè)的合法權(quán)益及決策權(quán);按照市場(chǎng)規(guī)則確定國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格以及民營(yíng)資本參與的比例，避免將“國(guó)有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營(yíng)資本。

3.完善保障機(jī)制

（1）法律制度保障。從國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革這個(gè)層面來(lái)看，我國(guó)的法律體系已經(jīng)逐漸從只涉及國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的某一方面、以非規(guī)范性的規(guī)章為主向綜合性的、以國(guó)有資產(chǎn)法為核心的法律法規(guī)體系邁進(jìn)。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的國(guó)有經(jīng)濟(jì)都是用不同于一般企業(yè)的特殊的法律來(lái)規(guī)范的，需要有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的特殊行為和關(guān)系。[4]

因此，我國(guó)必須在國(guó)有資產(chǎn)法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易法、外資并購(gòu)法等相關(guān)法律的立法工作，逐步建立起結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)領(lǐng)全局的國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的法律框架體系。同時(shí)，還要強(qiáng)化法律的執(zhí)法力度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，通過(guò)立法和執(zhí)法雙管齊下，引導(dǎo)和干預(yù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革向著既定的、合理的方向推進(jìn)。

（2）社保制度保障。國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，改革過(guò)程需要完善的社會(huì)保障和成熟的資本市場(chǎng)作為制度保障。只有建立起完善的社會(huì)保障制度，為公民提供醫(yī)療保健、養(yǎng)老、教育在內(nèi)的全面的保障體系，才能從根本上減少?lài)?guó)有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)福利責(zé)任，與私人企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，完善的社會(huì)保障制度也是妥善安置國(guó)有企業(yè)剩余人員、減少改革過(guò)程中出現(xiàn)社會(huì)秩序混亂現(xiàn)象的有力保證。

因此，一方面，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶(hù)制度，同時(shí)還要完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策;另一方面，要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，目前措施是通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的退出或多元化持股之后的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和國(guó)有資產(chǎn)收益來(lái)用于補(bǔ)充社保基金缺口。從其作用力上來(lái)分析，正向作用方面，有利于彌補(bǔ)社?；鹑笨?、完善社會(huì)保障制度;反向作用方面，社會(huì)保障制度的完善又提高了對(duì)國(guó)企改革深入推進(jìn)的支撐能力和力度，從而形成了二者之間的良性互動(dòng)局面。[4]

基金項(xiàng)目：2018年重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)代重慶民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018PY56）。

參考文獻(xiàn)：

[1]紀(jì)玉山，賈成中等.競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組研究[M].北京：科學(xué)出版社，2009：16，72.

[2]本報(bào)評(píng)論員.“國(guó)有”“民營(yíng)”相互促進(jìn)共同發(fā)展——三論堅(jiān)持和完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-5-19（1）.

[3]國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)黨委.堅(jiān)定不移地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展[J].求是，2012（10）：14-17.

[4]劉泉紅.國(guó)有企業(yè)改革：路徑設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：51，179-180.

作者單位：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部

責(zé)任編輯：胡 越