環(huán)境保護(hù)中多元主體參與的困境與對(duì)策

張澤

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度逐步完善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了較大破壞，財(cái)富的劇增伴隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視與資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。隨著城鎮(zhèn)化加速，人民對(duì)藍(lán)天、碧水、凈土的需求與經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的優(yōu)化以及生態(tài)型公共物品的供給便顯得至關(guān)重要。

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家治理主體可以概括為公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織三個(gè)層次。生態(tài)環(huán)境作為一種典型的公共物品，長(zhǎng)期由代表公共機(jī)構(gòu)的政府單方面供給，私人機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織“搭便車(chē)”現(xiàn)象非常突出，致使多元治理主體間無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的集體行動(dòng)。這容易導(dǎo)致資源配置效率低下和“公地悲劇”的出現(xiàn)，阻礙市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮和人民群眾的社會(huì)參與。

本文以?shī)W爾森“集體行動(dòng)的邏輯”為立論基礎(chǔ)，首先對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)保多元主體間的集體行動(dòng)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，揭示出環(huán)境保護(hù)中集體行動(dòng)的困境及其關(guān)鍵所在;其次，以政府作為環(huán)境保護(hù)主要責(zé)任主體，以選擇性激勵(lì)作為手段，為我國(guó)今后避免陷入上述困境提出針對(duì)性對(duì)策，為環(huán)境友好型社會(huì)的構(gòu)建提供一定的策略選擇。

二、集體行動(dòng)中的搭便車(chē)者：奧爾森集體行動(dòng)理論的核心思想

（一）奧爾森集體行動(dòng)理論的核心思想

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的理性個(gè)體以自利為動(dòng)機(jī)來(lái)指導(dǎo)行為，整個(gè)社會(huì)最終實(shí)現(xiàn)利他。然而現(xiàn)實(shí)中，大到國(guó)家間的貿(mào)易摩擦，小到消費(fèi)者的集體維權(quán)，公共物品難以有效供給的案例不勝枚舉。基于對(duì)以上現(xiàn)象的反思，奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地提出：“從理性的和尋求自我利益的行為這一前提可以邏輯地推出集團(tuán)會(huì)從自身利益出發(fā)采取行動(dòng)這種觀念事實(shí)上是不正確的”。[1]

具體而言，奧爾森集體行為理論的核心思想可以概括為三點(diǎn)：

其一，《集體行動(dòng)的邏輯》所論證的核心問(wèn)題在于集體行動(dòng)的困境，即“集團(tuán)會(huì)增進(jìn)集體利益”這一過(guò)去在社會(huì)科學(xué)中廣為認(rèn)可的觀點(diǎn)其實(shí)是沒(méi)有依據(jù)的。即使集團(tuán)中的所有成員都是有理性且自利的，即使成員在采取集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)后均能從中取得收益，他們?nèi)耘f不會(huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的利益。

其二，集體行動(dòng)產(chǎn)生困境的原因在于內(nèi)部成員的“搭便車(chē)”行為。組織的目的是為了增進(jìn)組織成員的共同利益，這種共同利益作為一種典型的公共物品具有非排他性特征。在集團(tuán)中，個(gè)人的努力并非至關(guān)重要，但不論他是否付出努力，他都能夠分享由他人付出所帶來(lái)的收益。在這種情況下，理性自利的個(gè)體便可能會(huì)拒絕采取集體行動(dòng)。

其三，集體利益在小集團(tuán)中可以通過(guò)成員自利的行為提供，更容易實(shí)現(xiàn)有效的集體行動(dòng)。相較于大集團(tuán)，小集團(tuán)中的每個(gè)成員獲得總收益的份額較大。因此，集體行動(dòng)的困境主要出現(xiàn)在大集團(tuán)內(nèi)，小集團(tuán)能夠更好地實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)。

（二）作為集體行動(dòng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

公共物品是指在增加一個(gè)成員對(duì)該物品消費(fèi)的同時(shí)，不減少其他成員的消費(fèi)。生態(tài)環(huán)境具有明顯的公共物品特征。首先，任何一個(gè)人在生態(tài)環(huán)境中均得到平等的影響;其次，生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的效益能夠被所有人共享。

公共物品所具有的消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和收益非排他性將導(dǎo)致理性追求最大化利益的個(gè)體對(duì)公共資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用。因此，社會(huì)這一大集團(tuán)中的每個(gè)人在面對(duì)生態(tài)環(huán)境這一公共物品時(shí)都有“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，希望能夠不支付任何成本而享受與支付者相同的效益，從而使環(huán)境保護(hù)這一集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、公地的悲?。涵h(huán)境保護(hù)中集體行動(dòng)的困境

在環(huán)境保護(hù)集體行動(dòng)中，“搭便車(chē)”問(wèn)題是無(wú)處不在的。

（一）企業(yè)層面的搭便車(chē)現(xiàn)象

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，企業(yè)排污也日益加劇，嚴(yán)重危害了人們的生命健康安全。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告顯示，世界上污染最嚴(yán)重的十大城市有七個(gè)在中國(guó)，而城市大氣污染的主要來(lái)源之一就是工業(yè)污染。[2]顯然，企業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著節(jié)能減排工作深入推進(jìn)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，為國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善提供了技術(shù)支撐。但目前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍以政府主導(dǎo)為主，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度較低。由于政府已有的一些優(yōu)惠待遇未能很好地實(shí)施，加上近年來(lái)所推行的稅收優(yōu)惠、價(jià)格優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)工具的效果尚未凸顯，由此所導(dǎo)致的治污成本偏高影響了生態(tài)型企業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性，生態(tài)型公共物品的市場(chǎng)化供給困難重重。[3]

（二）社會(huì)組織層面的搭便車(chē)現(xiàn)象

生態(tài)環(huán)境的公共性決定了保護(hù)環(huán)境的全過(guò)程都需要社會(huì)力量的參與和配合。社會(huì)組織獨(dú)立于企業(yè)和政府之外，較少受到利益和權(quán)利干擾，在一些缺少利益激勵(lì)，企業(yè)不愿管、政府不便管的公共領(lǐng)域，社會(huì)組織聯(lián)結(jié)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督的功能。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)型社會(huì)組織面臨的諸多問(wèn)題阻礙了其治理功能的發(fā)揮。首先，生態(tài)型社會(huì)組織成長(zhǎng)的社會(huì)資源嚴(yán)重不足。多數(shù)社會(huì)組織面臨的首要難題便是運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致其職能無(wú)法正常行使。其次，我國(guó)生態(tài)型社會(huì)組織面臨的外部約束較大。行政主管部門(mén)還未完全放下“防備”心理，面對(duì)社會(huì)組織的訴求時(shí)往往反應(yīng)過(guò)激，認(rèn)為這是對(duì)政府權(quán)力的“挑釁”。最后，我國(guó)生態(tài)型社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化程度較低。我國(guó)生態(tài)型社會(huì)組織的公共服務(wù)大多還停留在種樹(shù)、宣傳、撿垃圾等初級(jí)階段，在反映社會(huì)問(wèn)題、左右政府決策、參與環(huán)保項(xiàng)目中的作用仍相對(duì)有限。[4]

四、選擇性激勵(lì)的缺失：環(huán)境保護(hù)中集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵所在

針對(duì)大集團(tuán)中理性個(gè)體的“搭便車(chē)”行為，奧爾森認(rèn)為這一問(wèn)題的解決需要給予組織成員“不同于共同或集團(tuán)利益的獨(dú)立的激勵(lì)”，即“選擇性激勵(lì)”。這種選擇性激勵(lì)必須是針對(duì)集團(tuán)中個(gè)體的，使得集體中參與集體行動(dòng)和沒(méi)有參與集體行動(dòng)的人、行動(dòng)過(guò)程中付出較多和付出較少的人得到差異對(duì)待。

那么這一選擇性激勵(lì)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？由于環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品存在市場(chǎng)配置資源的低效率和市場(chǎng)失靈，因此這一選擇性激勵(lì)制度應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)完成。然而，面對(duì)環(huán)境保護(hù)供給中存在的集體行動(dòng)困境，我國(guó)政府在對(duì)多重治理主體的選擇性激勵(lì)上還存在一些缺陷。

（一）對(duì)市場(chǎng)主體的負(fù)向激勵(lì)缺位

對(duì)市場(chǎng)主體激勵(lì)機(jī)制的缺陷主要體現(xiàn)在政府對(duì)企業(yè)負(fù)向激勵(lì)的缺位。當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境管制主要是通過(guò)制度條文或者行政指令的形式，是一種“命令-控制型”管制模式。[5]然而，由于政府監(jiān)管成本較高、處罰力度不夠、不監(jiān)管產(chǎn)生的政治損失較低等因素，使得政府環(huán)境規(guī)制政策的效果被弱化。企業(yè)與政府間信息不對(duì)稱(chēng)促使企業(yè)通過(guò)謊報(bào)、瞞報(bào)等手段來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，拒絕執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，逃避責(zé)任。

總之，政府環(huán)境主管部門(mén)所采取的“命令-控制型”的環(huán)境規(guī)制存在執(zhí)行效率低下的問(wèn)題，相關(guān)規(guī)制對(duì)企業(yè)排污未能產(chǎn)生應(yīng)有的限制作用。部分政府部門(mén)執(zhí)法不力所導(dǎo)致的直接后果就是相關(guān)環(huán)保法規(guī)形同虛設(shè)，企業(yè)違法成本低而守法成本高，因而環(huán)保法律的約束力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）對(duì)社會(huì)參與的正向激勵(lì)缺失

從經(jīng)費(fèi)上看，政府對(duì)生態(tài)型社會(huì)組織的財(cái)政支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通常情況下政府財(cái)政補(bǔ)助占據(jù)社會(huì)組織日常運(yùn)營(yíng)資金的比重較大，而社會(huì)捐贈(zèng)占據(jù)的比重較小。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織的壯大與政府大力的經(jīng)費(fèi)支持是分不開(kāi)的。而我國(guó)社會(huì)組織，除了少數(shù)獲得政府重點(diǎn)扶持以外，絕大多數(shù)社會(huì)組織沒(méi)有路徑獲得來(lái)自政府的資金支持。[6]生態(tài)型社會(huì)組織發(fā)展滯后，與政府資金扶持的不充分存在緊密聯(lián)系。

在稅收方面，目前我國(guó)還未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)組織稅收的管理制度。在我國(guó)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者從事非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)但是有應(yīng)稅收入的社會(huì)組織，依法都應(yīng)辦理稅務(wù)登記。由于政府部門(mén)未制定針對(duì)社會(huì)組織的票證管理體系，使得社會(huì)組織只能使用經(jīng)營(yíng)性的納稅申報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表等。

五、政府為核心的多元主體共治：環(huán)境保護(hù)中集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑

社會(huì)共治是指在協(xié)商民主的語(yǔ)境下，國(guó)家機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和公民組織等各類(lèi)治理主體在平等的基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)話(huà)、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商等機(jī)制來(lái)共同治理公共事務(wù)，使得國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民之間走上協(xié)同治理之路。

在理想的社會(huì)共治格局中，政府作為公共機(jī)構(gòu)的代表處于中介位置，運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策、法律法規(guī)等手段來(lái)為行動(dòng)者構(gòu)建制度框架;社會(huì)組織代表公眾向政府提出建議，成為連接政府與公眾之間的橋梁;企業(yè)等市場(chǎng)主體在謀取利潤(rùn)之外，也會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制參與集體行動(dòng)。[7]

（一）明確政府在環(huán)境保護(hù)中的職能與職責(zé)

對(duì)于生態(tài)型公共物品的供給，我國(guó)政府必須明確其環(huán)境保護(hù)核心治理主體的角色，保障其職能的正確履行。具體而言，政府在生態(tài)型公共物品供給中的職能職責(zé)應(yīng)包括：

1.加強(qiáng)教育引導(dǎo)。不僅包括對(duì)人民群眾的環(huán)保教育，還應(yīng)推動(dòng)政府部門(mén)自身的教育，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政主管部門(mén)只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)觀念。

2.明確環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)。一方面要設(shè)定生態(tài)型公共物品的標(biāo)準(zhǔn)，如PM25指數(shù)、土壤質(zhì)量、綠化覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面要建立完善的生態(tài)制度體系，制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和操作規(guī)范。

3.嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法。將政府主管部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任追究相對(duì)應(yīng)，內(nèi)部稽查與外部監(jiān)督相結(jié)合，通過(guò)依法強(qiáng)化管理，提高環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督水平。

4.完善信息公開(kāi)。除被國(guó)家法律法規(guī)明確規(guī)定為不予公開(kāi)的環(huán)保信息之外，環(huán)保主管部門(mén)有義務(wù)將其他環(huán)境信息向公眾公示。

（二）嚴(yán)格控制企業(yè)環(huán)境污染，積極推進(jìn)環(huán)境類(lèi)公共物品的市場(chǎng)化

政府需要適度加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的行政處罰和刑事處罰力度，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法引導(dǎo)企業(yè)由被動(dòng)環(huán)保走向主動(dòng)環(huán)保。探索運(yùn)用排污稅、排污許可證等多種規(guī)制政策以及價(jià)格、補(bǔ)貼等多種獎(jiǎng)勵(lì)手段，處罰與激勵(lì)相結(jié)合。再者，創(chuàng)新工作思路，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)、各層級(jí)、各區(qū)域之間的協(xié)同治理，在行政執(zhí)法上建立起各部門(mén)、各層級(jí)、各區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

政府在嚴(yán)控企業(yè)排污的同時(shí)，可以建立市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境保護(hù)。建立公開(kāi)、透明的市場(chǎng)規(guī)則，清除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)章制度，確保各類(lèi)企業(yè)能夠享受公正的待遇，維護(hù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序的合理穩(wěn)定。針對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的采購(gòu)項(xiàng)目，優(yōu)先向符合條件的行業(yè)企業(yè)、協(xié)會(huì)商會(huì)購(gòu)買(mǎi)，將政府財(cái)政資金的投入方式由事前投入轉(zhuǎn)為事后補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)對(duì)解決復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題和核心技術(shù)裝備的攻堅(jiān)克難。通過(guò)政策的支持和引導(dǎo)，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化供給成為我國(guó)生態(tài)型公共物品的主要供給。

（三）簡(jiǎn)政放權(quán)，鼓勵(lì)支持生態(tài)型社會(huì)組織建設(shè)

政府簡(jiǎn)政放權(quán)釋放出的社會(huì)空間和制度空隙為社會(huì)組織的生存和發(fā)展提供了巨大的機(jī)遇，政府的外源性需求是激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵推力。因此，對(duì)于生態(tài)環(huán)境這一公共物品的供給，政府可以通過(guò)授權(quán)委托、采購(gòu)服務(wù)等方式交由生態(tài)型社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，使得生態(tài)型社會(huì)組織在社區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)保教育宣傳等工作上充分發(fā)揮其貼近社會(huì)的優(yōu)勢(shì)。向生態(tài)型社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移減少了政府公共財(cái)政支出，同時(shí)也能為生態(tài)型社會(huì)組織的作用發(fā)揮拓展空間，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)生態(tài)型社會(huì)組織的“賦權(quán)”。

此外，給予生態(tài)型社會(huì)組織在登記注冊(cè)條件、獲取捐贈(zèng)渠道、項(xiàng)目審批手續(xù)等程序上的寬松和便利。對(duì)生態(tài)型社會(huì)組織自身的稅務(wù)征收，可以在資格審查的基礎(chǔ)上明確社會(huì)組織的職能界限，對(duì)于生態(tài)型社會(huì)組織提供的無(wú)償服務(wù)或者公益性活動(dòng)可以予以稅收優(yōu)惠，扶持生態(tài)型社會(huì)組織的發(fā)展。

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作者單位：桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗