構建“一帶一路”稅收征管合作機制的治本之策
——基于“一帶一路”國際稅收研究院的成立*

王偉域，崔茂權

(國家稅務總局稅務干部進修學院， 江蘇 揚州 225007)

一、成立研究院的重要性和必要性

2019年4月18日至20日，第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在浙江烏鎮(zhèn)舉行，會上形成了《烏鎮(zhèn)行動計劃(2019～2021)》，建立了“一帶一路”征管合作機制及稅收征管促進聯(lián)盟等，并提出將通過不斷深化國際稅收合作，持續(xù)推動國際稅收秩序朝著更加公平合理方向發(fā)展的目標。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略由倡議引導進入制度導向階段，中國作為倡議國，主張成立“一帶一路”國際稅收研究院，從頂層設計上規(guī)劃“一帶一路”國家間未來稅收合作藍圖，這既客觀體現(xiàn)了稅收在國際經(jīng)貿(mào)往來中的重要地位和作用，更凸現(xiàn)出中國作為負責任大國的使命和擔當，此舉有著重要的現(xiàn)實意義和客觀必要性。

1.落實習近平主席關于“一帶一路”系列重要講話精神的務實之舉?！耙粠б宦贰弊鳛橹塾趹獙κ澜缃?jīng)濟面臨的新挑戰(zhàn)而提出的戰(zhàn)略倡議，而今藍圖已初步繪就，成果逐步呈現(xiàn)。稅收合作是國家間經(jīng)貿(mào)合作的重要影響因素，更是落實習近平主席提出的共建原則、理念和目標，明確重點、把握方向，不斷推進經(jīng)貿(mào)合作再上新臺階的重要舉措。要真正實現(xiàn)“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟大融合、發(fā)展大聯(lián)動、成果大共享，必須把“一帶一路”沿線各個國家當作一個區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的主體來看待，迫切需要超越稅收作為一個主權國家象征概念的局限，站在共同應對世界經(jīng)濟深刻變化和重構國際稅收未來新秩序的高度，從戰(zhàn)略層面對“一帶一路”沿線國家協(xié)同發(fā)展做出前瞻性的稅收頂層設計。這就需要有一個專門的稅收智庫，持續(xù)跟蹤“一帶一路”建設進程中出現(xiàn)的各種稅收問題，及時高效地提供有針對性的、個性化的稅收服務支持。

2.提升中國作為負責任大國國際地位的當務之要。當前，中國已擁有全球第二大經(jīng)濟體量，仍需為國際社會提供方案、制定規(guī)則，掌控有實際影響力的話語權。特別是面對極個別國家逆世界發(fā)展潮流推行單邊貿(mào)易保護主義的錯誤傾向，中國更需要以實際行動反對保護主義，推動經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，并同更多國家商簽高標準自由貿(mào)易協(xié)定，加強海關、稅收、審計監(jiān)管等領域合作，建立共建“一帶一路”稅收征管合作機制，加快推廣“經(jīng)認證的經(jīng)營者”國際互認合作。目前“一帶一路”尚處于開放狀態(tài)，并不像歐盟、北美自貿(mào)區(qū)一樣成為一個統(tǒng)一的機制，也沒有約束沿線國家權利義務的統(tǒng)一公約或協(xié)定，這為中國承擔起為“一帶一路”沿線國家制定經(jīng)貿(mào)協(xié)作規(guī)則提供了機會。中國若能以稅收作為先試先行的合作領域，研究并建立起一個相對完善的國際稅收合作機制，就為高質(zhì)量推進“一帶一路”區(qū)域的共同發(fā)展起到了規(guī)則示范效應。而要真正實現(xiàn)這一預期效應，就需要有與之相稱的國際稅收高級智庫來提供智力支持。

3.破解“一帶一路”協(xié)同發(fā)展中涉稅爭端問題的亟需之措。“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家，涉及人口約44億，經(jīng)濟總量約21億美元，且整體正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，在基礎設施、軌道交通、城市綜合開發(fā)等方面存在大量投融資機會?！耙粠б宦贰毖鼐€各國經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大、法制背景和稅制各異、稅收協(xié)定網(wǎng)絡不完善、稅收信息不對稱，導致經(jīng)濟合作中的涉稅爭端問題十分突出，主要包括重復征稅爭議、稅收管轄權爭議、所得定性爭議、協(xié)定執(zhí)行爭議等，對于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展影響較大。當今世界正處于大發(fā)展大調(diào)整大變革時期，加強國際稅收合作，促進稅收征管能力將是順應時代潮流和歷史的必然趨勢?！耙粠б宦贰弊鳛橐粋€世界級區(qū)域協(xié)同發(fā)展體，若能從稅收合作上為國際稅收的新發(fā)展提供一個中國范例，將有力地加強和促進國際稅收合作能力，加快構建國際稅收新秩序。因此，如何打破“一帶一路”各個國家間的稅收壁壘，真正把“一帶一路”各個國家納入到協(xié)同發(fā)展的大格局中，迫切需要在稅收頂層設計創(chuàng)新上有非常規(guī)性的重大突破。

二、成立研究院的可行性

1.從共建“一帶一路”所體現(xiàn)的積極成效來看，沿線國家、跨境納稅人都能從“一帶一路”建設中分享到實實在在的“紅利”，有著加快推進“一帶一路”建設的美好愿望，這為成立研究院這一智庫平臺，及時有效地研究并解決涉稅爭端問題提供了民意基礎和思想準備。2013～2018年,中國與“一帶一路”沿線國家進出口總額達64691.9億美元，為當?shù)貏?chuàng)造24.4萬個就業(yè)崗位，新簽對外承包工程合同額超過5000億美元，建設境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)82個，對外直接投資超800億美元，上繳東道國稅費累計20.1億美元。截至2019年4月30日，我國已經(jīng)與131個國家和30個國際組織簽署了187份共建“一帶一路”合作文件，“一帶一路”建設引起了沿線國家的廣泛共鳴和參與，為其他國家發(fā)展貢獻了順應歷史潮流的中國智慧。

2.從維護中國作為倡議主導國的國際地位來看，成立“一帶一路”稅收研究院擔負起“一帶一路”沿線國家間國際稅收合作的研究工作，已是形勢發(fā)展的必然。目前，鑒于“一帶一路”建設已進入了實質(zhì)性的制度導向和主導推進階段，稅收作為國家間經(jīng)貿(mào)協(xié)作的重要考量因素，對促進國際經(jīng)貿(mào)往來的作用和影響將會得到鮮明的體現(xiàn)。同時，由于各國間的稅制差異和征管基礎不同而引發(fā)的涉稅爭議問題也將會不斷增多。如果對涉稅爭端問題處理不當，必然會有損于沿線各國的投資激情和協(xié)同發(fā)展的信心，甚至會引起貿(mào)易沖突。誠然，盡管國際稅收爭端解決機制經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展已逐步成型，但當前的國際稅收爭端解決機制仍是以美歐等大國占據(jù)絕對主導地位，其核心仍是由西方理念、慣例、權力政治及其國際稅收基本原則為主，對于“一帶一路”沿線多數(shù)發(fā)展中國家來說并不完全合適，不符合“共建共享共贏”的利益分配格局。

3.從成立“一帶一路”研究院所應具備的基本條件來看，國家稅務總局稅務干部進修學院(以下簡稱揚州稅院)以及長沙、大連等全國多所稅務培訓院校作為國家稅務總局系統(tǒng)的稅務干部培訓學院，具有豐富的成人教育經(jīng)驗和應用型稅收研究基礎，主要承擔著稅務系統(tǒng)中高級人才及業(yè)務骨干的培訓和稅收實務研究的任務。近年來，各培訓學院在國家稅務總局的領導下，在不斷加強國內(nèi)稅務干部業(yè)務培訓的同時，十分重視國際稅務人才的培訓。其中，揚州稅院先后成立OECD中國多邊稅務中心和“一帶一路”稅務學院，為促進國際間稅收交流研究、提升稅收征管能力、服務稅收改革發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在國家稅務總局主導下，全國各個稅務培訓院校共同承擔起研究院的相關研究和服務職責，這是“一帶一路”研究院在學院成立的可行性條件。

4.從成立“一帶一路”研究院的功能作用和社會影響來看，依托全國各個稅務培訓院校成立研究院不僅可以彌補現(xiàn)有“一帶一路”研究院功能上的不足，還可以提升國家稅務總局及各個稅務培訓院校的社會服務品牌和影響力。目前，國內(nèi)外已有數(shù)十個“一帶一路”研究院，比較有代表性的有英國蘭卡斯特大學成立的“一帶一路”研究院、韓國學者崔載千創(chuàng)立的“一帶一路”研究院。國內(nèi)“一帶一路”研究院主要由大學或地方政府發(fā)起，如北京第二外國語學院首創(chuàng)國內(nèi)第一個“一帶一路”研究院，清華大學、復旦大學、四川大學、海南大學、西北大學等也都成立了“一帶一路”研究院，國家發(fā)改委國際合作中心與南方(南沙)國際產(chǎn)能和技術合作中心在廣州南沙行政中心聯(lián)合成立了“一帶一路”研究院，江蘇、云南、徐州、青島等地方政府也成立了“一帶一路”研究院。這些研究院大都是綜合型智庫，研究區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀性問題，缺乏專業(yè)型稅收智庫，未對“一帶一路”沿線國家涉稅問題進行專題研究，不能滿足跨境納稅人日益增大的涉稅服務需求。此外，依托國家稅務總局及各個稅務培訓院校成立“一帶一路”研究院來解決涉稅疑難問題，可以為跨境納稅人大大降低成本，較好地樹立中國稅務部門在服務“一帶一路”建設中的良好形象。

三、研究院框架性構想

研究院應由中國國家稅務總局主導成立，集合對外交流、研究咨詢、教育培訓等多種功能，打造中國稅務領銜“一帶一路”稅收合作和全球稅收治理研究與服務的國際品牌，可按照年度“一帶一路”沿線各國經(jīng)貿(mào)協(xié)作或投資額所占比例或商定的比例共同出資成立。研究院應完全按照現(xiàn)代智庫管理模式運行，理事會為研究院最高決策機構，為“一帶一路”成員國協(xié)商、征求意見或討論重大問題而商議推舉產(chǎn)生，按輪值方法商定理事長人選并實行兩至三年輪選一次，也可借鑒歐盟輪值主席的設置。理事會主要負責研究院發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及研究院院長任命等重大事項的決策。理事會設理事長、執(zhí)行理事長、副理事長，理事長國家、副理事長國家、常務理事國家、理事國家。同時，研究院設院長、執(zhí)行副院長、副院長、秘書長，由理事會任命，院行政后勤和研究崗位人員采取在沿線各國公開招聘方式獲得。(見圖1)

研究院的成立宗旨應以習近平主席關于加強國際稅收合作的重要指示為要求，以“共商共建共享”的全球稅收治理原則為指導，以中國國家稅務總局及其所屬各稅務培訓院校的科研、人才為依托，立足“一帶一路”沿線國家，面向世界各國稅收合作與發(fā)展需求，以構建“一帶一路”稅收征管合作機制和稅收征管能力促進聯(lián)盟為契機，大力開展合作對話，加強稅制協(xié)調(diào)，促進征管協(xié)作，解決涉稅爭端，提升稅收能力，為發(fā)揮好中國作為負責任大國的作用，推動構建增長友好型稅收環(huán)境，實現(xiàn)重構國際稅收新秩序做出積極貢獻。

研究院的辦院方針具體表述為“三個面向”“四個率先”，即面向全球化國際稅收發(fā)展、面向“一帶一路”沿線國家間稅收合作、面向“一帶一路”跨境納稅人的重大涉稅需求，率先實現(xiàn)“一帶一路”沿線國家稅收交流合作與征管能力提升、率先建成“一帶一路”沿線的世界級高水平稅收咨詢智庫、率先建成國際稅收戰(zhàn)略型人才高地、率先建成世界一流的稅收科研機構。研究院應結合“政、學、研、教、用”五位一體，成為“一帶一路”國家稅收合作的橋梁、高級別國際稅收交流的平臺、稅收現(xiàn)代化高端智庫成果轉(zhuǎn)化的基地和國際稅收高端人才培養(yǎng)的搖籃。

四、研究院職能設計

研究院定位于一個國際稅收與稅法學科交叉融合的研究與咨詢機構，一個在“一帶一路”沿線國家主管稅務當局高端層面進行稅收合作交流的平臺機制，一個為“一帶一路”沿線國家的稅務局長提供決策咨詢的信息窗口。同時，又可以作為輪流辦好“一帶一路”合作高峰論壇的常設機構，以利于落實合作協(xié)定，服務于構建稅收合作長效機制。研究院的主要研究內(nèi)容應包括：“一帶一路”沿線國家稅收協(xié)作重大戰(zhàn)略規(guī)劃；“一帶一路”沿線國家的國別稅收信息和國家間稅法協(xié)調(diào)；“一帶一路”沿線國家稅制體系、稅法援助、政策、征管和服務體系等方面的具體方略；“一帶一路”沿線國家跨境納稅人亟需解決的研究課題。除此之外，研究院還將適應大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求，以“一帶一路”沿線國家協(xié)同發(fā)展的主體身份，與國內(nèi)綜合型“一帶一路”戰(zhàn)略研究院進行深度合作，為“一帶一路”國家協(xié)同發(fā)展提供前沿高端的涉稅咨詢和信息服務。

研究院的具體職能包括(1)制定研究院發(fā)展規(guī)劃、年度計劃及對重大國際稅收研究項目提出意見。(2)開展“一帶一路”沿線國家層面的稅收交流與合作。(3)承辦“一帶一路”高峰合作論壇。(4)為“一帶一路”沿線國家稅務局長提供稅收決策與咨詢。(5)開展“一帶一路”稅收協(xié)調(diào)與合作相關課題研究。(6)對研究項目實施篩選、管理及研究經(jīng)費使用和人才引進提出指導意見，并報理事會審議。(7)對研究項目實施過程監(jiān)督、評估、驗收和成果鑒定等。(8)接受委托開展相關稅收研究、咨詢和培訓。(9)組織開展重大國際稅收論壇和活動，推進與其他國際稅收合作組織協(xié)作建設。(10)拓展國際稅收合作項目開發(fā)和國際稅收智庫網(wǎng)絡建設。(11)建設“一帶一路”沿線國家稅收研究數(shù)據(jù)庫，編制《“一帶一路”沿線國家年度稅收合作行動規(guī)劃及成果》。(12)與國內(nèi)外研究機構合作共同開展“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略研究。(13)組織實施理事會決議的事項。(14)負責研究院日常管理工作等。

五、研究院成果應用和配套措施

“一帶一路”稅收研究院的各項研究成果主要用于提供給“一帶一路”沿線國家主管稅務當局，作為國家層面支持、促進“一帶一路”協(xié)同發(fā)展的稅收決策參考，為推進“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略贏得更加有力的話語權；提供給稅收征管合作機制國家和稅收征管促進聯(lián)盟成員國，為增強“共商共建共享”聯(lián)動發(fā)展理念，消滅稅收壁壘、重復征稅或稅收洼地等惡性競爭，為“一帶一路”沿線國家實現(xiàn)共贏和共享發(fā)展提供智力支持；提供給“一帶一路”沿線國家或地區(qū)的跨境納稅人，作為他們尋求自身發(fā)展的重要參考；提供給“一帶一路”沿線國家或地區(qū)以外的相關研究機構，為共同推進“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略貢獻更多的智力成果。

為配套研究院的成立，“一帶一路”沿線國家還要相應成立“一帶一路”國際稅收爭議解決中心，作為研究院推行和應用研究成果的重要運行機制，以支撐和促進研究院的各項工作運行。

研究院應按照國際領先的標準，真正打造成一個具有國際前沿水平的現(xiàn)代智庫。該智庫要以當今世界政治經(jīng)濟形勢及對稅收的深刻影響作為綜合研判的重點，以新的歷史方位和時空坐標對“一帶一路”國際稅收征管合作研究的職能、方向、目標和任務進行全面系統(tǒng)梳理，明確智庫在推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的實際作用，建立并完善智庫在戰(zhàn)略規(guī)劃、研究儲備、人才培養(yǎng)、組織架構等方面的任務清單，實現(xiàn)智庫建設與稅收現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互動。研究院的具體組織方式和工作機制可先期進行專項調(diào)研后確定，建議由國家稅務總局(國際司)組織專門人員，對“一帶一路”稅收研究院的成立予以專項研究，提出完整方案。

研究院應組織中國與“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作中重要伙伴國進行一次磋商對話會，對“一帶一路”沿線國家或地區(qū)稅收合作中的各種問題展開務實和務虛兩個層面的深度對話、精準對話、坦誠對話，為研究院的成立準備基礎性條件，包括資金支持、國家或地區(qū)間的數(shù)據(jù)開放、政府間的溝通以及與國際組織間的對話和協(xié)作。同時要避免為建智庫而建智庫，以智庫研究的獨立性、科學性、實用性、前瞻性和戰(zhàn)略性作為使命，著重解決“一帶一路”稅收合作中實際問題，引領探索“一帶一路”稅收合作的新境界。此外，中國國家稅務總局還可牽頭召開一次稅收服務“一帶一路”發(fā)展頂層設計座談會，收集相關建設性的意見建議，為建設高端、一流、特色、新型和專業(yè)化的智庫作支撐。