西北首位城市的二難困境：人口擴容和城市病治理

梁靜

摘要：近年來西安市城市病問題日益嚴(yán)重，亟待解決，可與此同時區(qū)域內(nèi)人口不斷擴容，是繼續(xù)接納外來人口，享受人口紅利，還是限制人口規(guī)模來緩解城市病這一頑固問題？西安市陷入了二難困境，本文論述了人口擴容與城市病問題的關(guān)系，揭示了人口規(guī)模和密度并非是引致城市病問題的主要原因，并給出了走出困境的對策。

Abstract： In recent years， the urban disease problem in Xi'an has become increasingly serious and needs to be solved urgently. At the same time， the population in the region continues to expand. Is it to continue to accept foreign population and enjoy the demographic dividend， or to limit the size of the population to alleviate the stubborn problem of urban disease？ Xi'an is in a dilemma. This article discusses the relationship between population expansion and urban disease， reveals that population size and density are not the main causes of urban disease， and gives countermeasures to get out of the dilemma.

關(guān)鍵詞：西安;人口擴容;城市病;治理

Key words： Xi'an;population expansion;urban disease;governance

中圖分類號：F299.21? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）10-0050-03

0? 引言

人口即是城市競爭力的核心，也是城市發(fā)展的動力。對于一個城市來說其人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間分布與這個城市的經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)進步和公共資源配置、資源利用和環(huán)境保護等存在著密切關(guān)系，同時也對這個城市的長久發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響。作為陜西省乃至整個中國西北地區(qū)首位城市的西安市，正面臨著人口不斷擴容和城市病治理的兩難困境。

1? 當(dāng)前西安市現(xiàn)狀

1.1 人口集聚效應(yīng)明顯，人口擴容趨勢短期內(nèi)無法逆轉(zhuǎn)

一直以來西安都是中國西北的經(jīng)濟、文化和商業(yè)中心，是新亞歐大陸橋及黃河流域最大城市，現(xiàn)在更是實施西部大開發(fā)的橋頭堡、絲綢之路經(jīng)濟帶的起點和重要節(jié)點城市。人口聚集效應(yīng)本身已非常明顯，再加上自2017年3月以來西安出臺了 “史上最寬松”的落戶政策，人口規(guī)模更是顯著增長，隨著戶籍新政不斷升級，吸引來此落戶和居住的人口也越來越多，據(jù)統(tǒng)計，西安市常住人口規(guī)模已經(jīng)破了千萬大關(guān)（如表1所示），而且仍然有增長后勁。

1.2 城市病問題嚴(yán)重

目前學(xué)界對城市病的共識是指：因為大城市人口過多而導(dǎo)致的一系列社會問題，這些問題包括：水資源不足、空氣污染、交通擁堵嚴(yán)重、住房壓力大、就醫(yī)困難、學(xué)位短缺等方面，若不加以改善將會加劇城市負(fù)擔(dān)、制約城市化的進一步發(fā)展以及引發(fā)居民身心疾病等，嚴(yán)重時甚至可能使得城市運轉(zhuǎn)失靈，出現(xiàn)類似于系統(tǒng)崩潰而無法收拾的局面。

根據(jù)2018年，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市競爭力報告2017》，在“中國城市病最嚴(yán)重的十大城市”排行榜中西安赫然在列，排名緊隨深圳、北京、上海等一線城市，名列第八。這一報告顯示西安市在水資源數(shù)量、就醫(yī)床位、入學(xué)學(xué)位等方面都存在較大缺口，同時住房壓力、空氣污染、交通擁堵這些指標(biāo)也很糟糕。與此相印證的是國內(nèi)外有些學(xué)者基于生態(tài)足跡理論研究得出結(jié)論，西安市當(dāng)前處在生態(tài)赤字，以現(xiàn)有資源無法長久支撐現(xiàn)有人口的生態(tài)消費，即處在不可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2? 人口擴容和城市病治理關(guān)系概述

2.1 人口涌入大城市是城市化進程的必然結(jié)果

無論是基于城市發(fā)展的國際經(jīng)驗還是基于國內(nèi)一線城市的發(fā)展實踐來看，人口向大城市集聚都是一條普遍規(guī)律，尤其是在城市化的中后期。根據(jù)聯(lián)合國公布的數(shù)據(jù)，從1950年至2015年，全世界30萬-50萬人口的小規(guī)模城市由129個增加到690個，僅增長了4.35倍，預(yù)測到2030年會增加到832個;而同一時期人口規(guī)模在1000萬及以上的特大城市則從2個增加到29個，增長了13.5倍，預(yù)測到2030年會達(dá)到41個。縱觀發(fā)達(dá)國家的城市化進程，我們也不難發(fā)現(xiàn)人口集聚是城市化進程的必然結(jié)果，以英國為例，倫敦1605平方公里的面積只占全英國國土比重的4.3%，可是人口卻占到全英國人口的13.15%，日本的東京圈所在的關(guān)中地區(qū)，總面積不足1.7萬平方公里，僅占日本國土總面積的4.2%左右，卻居住了超過4300萬人口，約占該國總?cè)丝跀?shù)量的40%。法國也有15.9%的人口匯聚在巴黎，美國的紐約僅中心市區(qū)人口就占了全美總?cè)丝诘?.7%。由此可見，當(dāng)一個國家或地區(qū)的城市化水平達(dá)到一定程度后，大城市對人口的吸引力會增強，城市人口增多是必然結(jié)果，作為中國西北地區(qū)首位城市的西安市亦不能脫離這個規(guī)律，而去謀求以限制人口涌入的方式來減輕城市病。

2.2 人口擴容并非導(dǎo)致城市病的主因

在城市管理理論的發(fā)展歷史上，一直有一個錯誤的認(rèn)知：城市病是由于區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量太多造成的，即人口增多，對該區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需求增長，供給就會顯得相對不足，從而產(chǎn)生城市病問題，只要減少人口規(guī)模，城市病自然可以減輕甚至治愈。而事實上，城市病是由于城市管理服務(wù)跟不上城市人口增長的步伐造成的，人口總量和密度的增加并不是導(dǎo)致城市病的根本原因。從東京和香港等國際特大城市成功治理的經(jīng)驗來看，人口高密度城市要想避免城市病、實現(xiàn)城市機制的有效運轉(zhuǎn)是可行的，而且紐約和倫敦等傳統(tǒng)高密度城市人口仍然在繼續(xù)增加，卻并未使得這些區(qū)域內(nèi)的城市病問題更加嚴(yán)峻，由此可見一個區(qū)域內(nèi)人口規(guī)模及其密度的提高與城市病的嚴(yán)重程度是沒有必然因果聯(lián)系的。以西安自身為例，2017-2019年常住人口增加了約90萬，幾乎相當(dāng)于一個中等城市的人口規(guī)模，但是藍(lán)天個數(shù)卻由2017年的153個，增加到了2019年的225個，空氣質(zhì)量較以往明顯好轉(zhuǎn)，污染程度也明顯得到改善。

3? 西安市兩難困境的成因

3.1 城市規(guī)劃與管理水平低

首先是基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。與其他14個副省級城市相比較，目前西安的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體處于中等偏下水平，欠賬較多、總量薄弱，特別是城市快速路體系尚未建成，南二環(huán)等主干道高峰期擁堵明顯，隴海鐵路對城市南北交通影響嚴(yán)重;垃圾處理體系脆弱，城市規(guī)劃銜接融合不夠，其次是與城市發(fā)展不相適應(yīng)。近年來，西安以建設(shè)國際化大都市為目標(biāo)，城市規(guī)模迅速擴張，打破了城市原有的“一城多心”的空間布局，主城區(qū)與臨近郊區(qū)、郊區(qū)與郊區(qū)之間呈現(xiàn)出連片攤大餅的趨勢;而城市內(nèi)部功能的更新和提升不夠，公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施配置不均衡，城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給能力不足。最后是綜合協(xié)同能力差。西安城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)隸屬于不同的職能部門，部門之間的交叉管理、推諉扯皮、管理缺位現(xiàn)象較為突出，因為條塊化管理、規(guī)劃滯后等原因，給排水、學(xué)校、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施難以實現(xiàn)城市內(nèi)部協(xié)調(diào)布局和城鄉(xiāng)之間有效銜接，很大程度上導(dǎo)致了發(fā)展失衡，綜合效益不能很好的發(fā)揮出來。

3.2 居住、就業(yè)和公共服務(wù)空間失衡

近年來西安市人口在逐漸往長安區(qū)、浐灞和灃東等傳統(tǒng)意義上的郊區(qū)擴散，一方面外來人口也在往郊區(qū)集中，同時中心城區(qū)的人口也在往外搬遷，表面上中心城區(qū)的居住人口出現(xiàn)了下降，但是優(yōu)質(zhì)的教育資源和大量的就業(yè)機會卻仍然集中在市中心，這就使得西安市的居住就業(yè)和公共服務(wù)出現(xiàn)一個空間失衡問題，大量的人口還是每天需要從郊區(qū)往市區(qū)集聚，也是加劇城市病的重要原因。

4? 對策

4.1 轉(zhuǎn)變政府管理方式，走精細(xì)化管理道路

①充分利用空間資源。

面向城市長期效益，彌補基礎(chǔ)設(shè)施短板，積極推進海綿城市和綜合管廊建設(shè)，解決城市內(nèi)澇問題，破解交通擁堵。改變城市“單中心，攤大餅式”的發(fā)展模式為“多核心”的模式，加速推進西咸一體化。西安可以適當(dāng)借鑒京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展模式，即將西安主城區(qū)的一些非必要功能向城區(qū)以外地區(qū)如咸陽市、西咸新區(qū)轉(zhuǎn)移，屆時西安行政區(qū)內(nèi)的城市病自然得到緩解。建立和完善市政、社區(qū)、街道城鎮(zhèn)管理協(xié)同制度，市政規(guī)劃、項目審查，安排施工都要做到統(tǒng)籌兼顧，以此強化城鎮(zhèn)管理相關(guān)部門之間、條塊之間的配合。

②政府要走精細(xì)化管理道路。

現(xiàn)在我國大城市的發(fā)展均已到了由外延式擴張向高質(zhì)量、高水準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變的時候，由此對現(xiàn)代化城市的管理者提出了更高的要求。在當(dāng)代的城市管理中，唯有法治化、制度化、精細(xì)化，才能有效確保大城市的良性運轉(zhuǎn)，全面提升城市的吸引力和競爭力。通過人口密度對比，發(fā)現(xiàn)日本川崎、新加坡和香港土地資源非常有限，卻能承載較多的人口。通過經(jīng)濟發(fā)展、資源利用以及環(huán)境質(zhì)量的對比.發(fā)現(xiàn)西安市與香港、新加坡和川崎城市發(fā)展最大的不同在于資源的利用、綠化建設(shè)以及污染排放控制幾個方面。這些城市的精細(xì)化管理做的非常深入、細(xì)致。如新加坡等地采用了只增加綠化面積，不增加綠地占地面積的多層次立體綠化理念，既美化了環(huán)境，也有效節(jié)約了土地資源。

4.2 大力發(fā)展公共交通，限制私家車發(fā)展

據(jù)西安市交通管理部門公布的信息，截至2019年底，西安市機動車數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了343萬輛，且仍然以每天1000輛的速度在遞增，其中私家車占比達(dá)90.2%。機動車數(shù)量較1999年提高了12.6倍。與此形成鮮明對比的則是2018年末，西安市公路總里程為14722公里，僅是1989年的5.7倍。因此，西安市完全可以通過增加公共交通供給數(shù)量比如：多修建地鐵和城市道路，多增加公共汽車班次，限制私家車發(fā)展速度來減輕交通擁堵壓力。

4.3 嚴(yán)格落實配套保障，實現(xiàn)職住均衡

居民職住均衡有賴于區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和配套的完善，對生活和工作的便利有很大的助益，讓城市均衡發(fā)展而不至于在個別區(qū)域內(nèi)過度集聚，對于未來緩解城市病、解決環(huán)境污染等問題也至關(guān)重要。

①嚴(yán)格落實新建住宅小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)。

未來郊區(qū)修建新的住宅小區(qū)時要嚴(yán)格落實配套設(shè)施，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，以構(gòu)建功能完備、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷的生活工作區(qū)為目標(biāo)，讓居民不僅住在郊區(qū)新城，而且工作、上學(xué)、就醫(yī)都能在郊區(qū)新城實現(xiàn)。既是實現(xiàn)職住均衡的最終目的，也是減少居民生活出行總量、縮短出行間隔的實現(xiàn)路徑。

②為低收入人群和暫時不符合購房條件的人群提供租房支持。

西安市的廉租房和其他保障性住房一般都修建在郊區(qū)，但是大量工作崗位又集中在市區(qū)，因此政府如果為低收入人群和暫時不符合購房條件的人群提供在工作地就近租房的補助，將在一定程度上實現(xiàn)這部分人的職住均衡，有助于解決當(dāng)前的居住、就業(yè)和公共服務(wù)空間失衡問題。

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