全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的探索

劉 鵬

（交通運(yùn)輸部北海救助局，山東 煙臺(tái) 264012）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府會(huì)計(jì)改革的深入，在行政事業(yè)單位內(nèi)部全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。但受內(nèi)部控制建設(shè)復(fù)雜、單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、內(nèi)控人才匱乏等種種因素制約，自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來(lái)，各行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)緩慢且無(wú)法深入，致使內(nèi)部控制作用不能有效發(fā)揮。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體上還比較薄弱，主要有以下方面：

（一）重視程度不夠，內(nèi)控建設(shè)動(dòng)力不足。

當(dāng)前各行政事業(yè)單位中普遍存在“內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情”“搞內(nèi)部控制就是限制單位一把手”等觀念，在全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，單位“一把手”推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)積極性不高，各職能部門(mén)及廣大職工參與度低，未形成內(nèi)控工作一把手親自抓、領(lǐng)導(dǎo)班子有人管、全體干部職工齊參與的良好局面。

由于單位“一把手”重視程度不夠、主動(dòng)性不高，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中普遍存在內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全，重形式輕實(shí)質(zhì)，內(nèi)部監(jiān)督力量普遍人手少且多為兼職，缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，不能充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督檢查的防范風(fēng)險(xiǎn)、提前把關(guān)的作用，全面深入推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)動(dòng)力不足。

（二）人員素質(zhì)不高，內(nèi)控建設(shè)人才匱乏。

各行政事業(yè)單位在全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，存在無(wú)人可用或者關(guān)鍵崗位無(wú)人勝任等問(wèn)題，主要是內(nèi)部控制專業(yè)人才不足、人員素質(zhì)不齊，單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位資格能力不高等因素所致。當(dāng)前各單位全面、專業(yè)，能解決復(fù)雜問(wèn)題的內(nèi)控人才普遍匱乏。

（三）體系不完整，內(nèi)部制度實(shí)施不力。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中，受內(nèi)部控制制度體系不完整、不系統(tǒng)影響，存在對(duì)不同業(yè)務(wù)管理方式“一刀切”的現(xiàn)象，不能發(fā)揮單位綜合管理效能，容易造成工作錯(cuò)誤甚至滋生舞弊風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控規(guī)范、規(guī)章制度銜接操作性差，歸口管理方法未能得到科學(xué)設(shè)計(jì)和有效實(shí)施，職能管理崗位的專業(yè)能力未能有效發(fā)揮，無(wú)法有效推動(dòng)內(nèi)部控制制度落實(shí)。

（四）控制手段單一，業(yè)務(wù)層面制約薄弱。

當(dāng)前各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。缺乏有效機(jī)制和手段對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以有效管控，難以保證業(yè)務(wù)真實(shí)性。主要表現(xiàn)有合同管理相對(duì)薄弱，普遍缺乏對(duì)合同的訂立、歸檔、執(zhí)行情況等過(guò)程的有效管理；重大項(xiàng)目檔案管理薄弱，項(xiàng)目資料缺乏有效管理等。

二、內(nèi)部控制建設(shè)設(shè)想

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，以“預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心，以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，以流程梳理與機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，以內(nèi)部控制建設(shè)為紐帶，以信息化平臺(tái)為載體”，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)控信息化平臺(tái)之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。

為克服目前內(nèi)部控制建設(shè)中存在的種種問(wèn)題，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位管理水平、規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用，建立權(quán)責(zé)一致、制衡有效、執(zhí)行有力、運(yùn)行順暢、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。根據(jù)各行政事業(yè)單位探索實(shí)踐，開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“體系化、一體化、信息化”，并引進(jìn)外部智力支持。

鑒于內(nèi)部控制建設(shè)的專業(yè)性、復(fù)雜性強(qiáng)，各行政事業(yè)單位在自身力量較為薄弱的情況下，應(yīng)邀請(qǐng)外部智力支持。

三、內(nèi)部控制建設(shè)措施

此部分主要是就內(nèi)部控制建設(shè)各環(huán)節(jié)主要措施進(jìn)行詳細(xì)敘述。

圖1 內(nèi)部控制建設(shè)流程圖

（一）樹(shù)立和增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

最新出臺(tái)的《會(huì)計(jì)法》中有明確規(guī)定，企業(yè)單位的管理者對(duì)該單位企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)和管理有重要的責(zé)任。明確指出了單位內(nèi)部管理者對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)中有主導(dǎo)性的意義。一是通過(guò)培訓(xùn)、教育的方式提高管理者的內(nèi)部控制管理意識(shí)，保證他們能發(fā)揮出指導(dǎo)性的作用。尤其是內(nèi)部控制管理者作為行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制管理的主要負(fù)責(zé)人，管理者內(nèi)部控制意識(shí)的強(qiáng)弱會(huì)對(duì)員工造成很大的影響，需要不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人員的意識(shí)；二是內(nèi)部控制的建設(shè)不是一個(gè)部門(mén)的任務(wù)，而是整個(gè)單位所有員工的任務(wù)，所以要定期對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)和教育，在單位的通知欄張貼實(shí)行內(nèi)部控制的好處，以提高員工對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)；三是除了要提高財(cái)會(huì)人員對(duì)內(nèi)部控制的知識(shí)以外，還要提高他們的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)、職業(yè)道德知識(shí)等，從而提高他們的綜合素質(zhì)，以便更好建設(shè)內(nèi)部控制管理制度。

（二）全面深入開(kāi)展調(diào)查研究

首先，通過(guò)訪談、查閱資料等方式，識(shí)別單位內(nèi)部管理模式、業(yè)務(wù)開(kāi)展及管理方式，對(duì)現(xiàn)行業(yè)務(wù)模式及管理體系進(jìn)行廣泛深入的全面了解；二是根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)選定重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)各種方式了解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理現(xiàn)狀、急需解決的問(wèn)題及管理需求等；三是以調(diào)查研究結(jié)果為基礎(chǔ)，形成整體實(shí)施方案。

（三）開(kāi)展內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

結(jié)合前期調(diào)查研究，通過(guò)業(yè)務(wù)訪談、穿插測(cè)試等方法，按照設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要點(diǎn)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一是對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)及客觀的說(shuō)明；二是通過(guò)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，界定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，明確風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，提出有針對(duì)性的防控措施；三是根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》和內(nèi)控報(bào)告相關(guān)要求、標(biāo)準(zhǔn)，從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)可控性，查找內(nèi)部控制中存在的薄弱環(huán)節(jié)，并分析查找風(fēng)險(xiǎn)源；四是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，編制單位風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)。

（四）完善內(nèi)部控制體系

在行政事業(yè)單位中建立完善“全部人員參與、全部業(yè)務(wù)納入、全過(guò)程控制、全面信息化”的內(nèi)部控制體系，是目前我國(guó)行政事業(yè)單位中主要的任務(wù)。

1.優(yōu)化內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)

構(gòu)建內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施總體組織框架，成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及內(nèi)部控制建設(shè)工作小組，明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)，并在職責(zé)體系、職能職責(zé)、決策流程等方面進(jìn)行配套完善，為“全部人員參與”提供堅(jiān)實(shí)組織保障。

表1 “1+N”內(nèi)部控制制度體系

2.建立完善內(nèi)部控制制度體系

首先，梳理各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度，結(jié)合國(guó)家內(nèi)控體系相關(guān)要求，搭建單位層面和業(yè)務(wù)層面的制度框架，分步驟對(duì)不合時(shí)宜的制度及缺失制度進(jìn)行更新和補(bǔ)充，最終形成完整全面的內(nèi)部控制制度體系。

其次，在內(nèi)控運(yùn)行層面，建立《內(nèi)部控制管理辦法》，重點(diǎn)明確內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組及監(jiān)督部門(mén)等內(nèi)控組織架構(gòu)設(shè)置，建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)、內(nèi)控報(bào)告編報(bào)等內(nèi)控常態(tài)工作機(jī)制，形成單位內(nèi)部控制的指導(dǎo)性制度辦法。

最后，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，以現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理制度為基礎(chǔ)，完善《集體決策辦法》《崗位職責(zé)說(shuō)明》《建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《內(nèi)控自我評(píng)價(jià)辦法》《預(yù)決算管理辦法》《合同管理辦法》《票據(jù)管理辦法》《固定資產(chǎn)管理辦法》《經(jīng)費(fèi)開(kāi)支程序》《采購(gòu)管理辦法》等管理制度文件。

2.推行全面預(yù)算定額管理

結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，以固定定額、動(dòng)態(tài)調(diào)整定額相結(jié)合的方式，形成通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“預(yù)算編制科學(xué)高效、預(yù)算執(zhí)行緊湊有序、預(yù)算監(jiān)督剛性有力”的預(yù)算管理體系。

通用定額標(biāo)準(zhǔn)，即日常性的辦公費(fèi)、水電、印刷等一般性支出的定額標(biāo)準(zhǔn)，按固定定額管理，非特殊因素，一般不予調(diào)整。

專項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，即設(shè)備購(gòu)置維修、培訓(xùn)等需要根據(jù)單位中心工作開(kāi)展情況安排的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，按動(dòng)態(tài)調(diào)整定額管理，一般需要根據(jù)年度重點(diǎn)工作安排等單獨(dú)編制（見(jiàn)表2）。

3.優(yōu)化內(nèi)部控制流程（見(jiàn)表3）

依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，圍繞預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防控具體措施。此項(xiàng)工作應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，根據(jù)單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，逐步完善，為“全部業(yè)務(wù)納入”創(chuàng)造完整流程控制。

表2

表3 優(yōu)化內(nèi)部控制流程

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

4.推動(dòng)內(nèi)部控制信息化落地

要想保證行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制建設(shè)的完整性，就要提升財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量和準(zhǔn)確性，財(cái)務(wù)信息化對(duì)信息化環(huán)境下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)有極其重要的意義。通過(guò)“一體化”的內(nèi)部控制管理信息平臺(tái)建設(shè)，可以將內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)流程等嵌入信息平臺(tái)，固化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則，使業(yè)務(wù)流程和管理制度在平臺(tái)中自動(dòng)運(yùn)行，“自動(dòng)”現(xiàn)實(shí)管理過(guò)程中內(nèi)控對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的約束，有效防止違背內(nèi)部控制的行為，減少人為因素對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的影響，推進(jìn)“全過(guò)程控制”“全面信息化”落地。

一是規(guī)范管理，全面梳理各業(yè)務(wù)流程。針對(duì)性的對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)全面進(jìn)行梳理、規(guī)范和優(yōu)化，以此為基礎(chǔ)，將其業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則等進(jìn)行固化，并嵌入管理信息平臺(tái)，為內(nèi)部控制信息化載體建設(shè)實(shí)施提供基礎(chǔ)支撐和保障。

二是建立完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)模塊。在單位當(dāng)前信息化的基礎(chǔ)上，以《內(nèi)控規(guī)范》為依據(jù)，建立完善預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等信息化業(yè)務(wù)模塊，為單位各項(xiàng)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)支持。

三是打通各業(yè)務(wù)模塊，消除“信息孤島”。通過(guò)建設(shè)系統(tǒng)化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、平臺(tái)一體化，促進(jìn)內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)管理模塊互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)融合共享，保證內(nèi)部控制信息平臺(tái)完整、高效（見(jiàn)圖2）。

圖2 一體化內(nèi)部控制管理信息平臺(tái)

5.定期培訓(xùn)，不斷鞏固內(nèi)部控制建設(shè)成果。

結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)全單位、全部人員培訓(xùn)方案，開(kāi)展分層級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是分層級(jí)講解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最新趨勢(shì)、內(nèi)部控制基本理念及要求，為全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好氛圍。二是內(nèi)部控制重點(diǎn)管理人員針對(duì)單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及執(zhí)行要點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)，不斷夯實(shí)專業(yè)人才基礎(chǔ)。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，本文通過(guò)分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施，對(duì)行政事業(yè)單位在制度體系化、載體信息化方面全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行探討，希望對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有一定幫助，從而更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位管理水平、規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。