新時代“楓橋經(jīng)驗”的制度邏輯研究

陳 卓

(浙江警察學院社會科學部，浙江 杭州 310053)

作為新時代社會治理的典范，“楓橋經(jīng)驗”已形成了一套較為完備的制度。制度的運行體現(xiàn)出一定的邏輯，制度邏輯取決于場域中各種制度要素所占的比重以及彼此之間的作用過程。從社會治理的角度審視“楓橋經(jīng)驗”，需要對制度要素進行分析，尤其是新制度主義所關注的制度的文化—認知性要素在社會治理中的地位和作用。布爾迪厄(Pierre Bourdieu)區(qū)分了文化資本的具體的狀態(tài)、客觀的狀態(tài)和體制的狀態(tài)，[1]以此為基礎，可以區(qū)分出3種治理形式：具體化的治理、符號化的治理和制度化的治理，它們分別強調(diào)嵌入性的文化形式、文化的語義符號性和制度框架制約下的文化。通過對上述3種治理形式的分析，可以更為深入地把握“楓橋經(jīng)驗”的制度邏輯。

一、具體化的治理：嵌入性的文化形式

所謂制度的認知—文化性要素，首先指的是嵌入性的文化形式，它與文化資本的“具體的狀態(tài)”密切相關?！氨绕鹉切┪覀兂３Ｒ暈槲幕妮^柔軟(或更‘鮮活’)的領域來，這是一種凝結的文化，不太需要人們的維護，不太需要通過儀式來鞏固，也不太需要用符號來闡釋?！盵2]嵌入性的文化形式啟示人們：在具體操作過程中，應當關注制度所處的現(xiàn)實環(huán)境，以及制度運行所遵循的實際法則。它強調(diào)的是非正式制度的作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”迄今為止已發(fā)展到第56個年頭，期間雖有起伏，但總體上一直持續(xù)發(fā)展。制度變遷的過程擺脫不了路徑依賴，沿著歷史發(fā)展的軌跡，新時代“楓橋經(jīng)驗”在被賦予新內(nèi)涵新價值新生命的同時，也無法徹底擺脫歷史習慣、傳統(tǒng)文化等諸多要素的作用。這些要素以文化觀念等形式，深深地嵌入每個具體行動者的觀念和行動之中。在社會治理過程中，這些嵌入性的文化形式強化了場域中各類行動者的角色意識和主觀感受。審視“楓橋經(jīng)驗”可以發(fā)現(xiàn)，嵌入性的文化形式在社會治理過程中的作用主要通過文化資本和卡里斯馬權威體現(xiàn)出來。

(一)文化資本在社會治理中發(fā)揮著重要作用

諸多關于“楓橋經(jīng)驗”的研究都十分強調(diào)楓橋的歷史積淀、傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)約習俗的作用，在社會治理的過程中，文化—認知性的制度要素始終占據(jù)重要位置。楓橋具有悠久的歷史和豐厚的人文積淀，不僅歷代有名人志士光顧，而且在近現(xiàn)代也散發(fā)著濃厚的革命氣息。楓橋人秉承了古越人“崇尚剛果且民性質(zhì)直”的品質(zhì)，率真倔強、果敢利索，敢為天下先。近年來，楓橋在社會治理方面堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的精神實質(zhì)，有效培育了具有鄉(xiāng)土精英性質(zhì)的基層社會自治力量，基層社會自治力量在治理過程中發(fā)揮著重要作用。楓橋鎮(zhèn)成立社會組織服務中心，精心培育社會組織，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮他們在參與矛盾化解、治安巡邏、社區(qū)矯正、公益慈善、為民服務等方面的積極作用，同時規(guī)范管理，加強引導，確保社會組織健康有序發(fā)展。[3]嵌入性的文化形式在社會治理方面發(fā)揮著重要作用，不斷強化著社會場域中各類行動者狀態(tài)化的體驗。鑒于此，之前許多研究關注法治與傳統(tǒng)的沖突與融合，在此基礎上，最近研究者逐漸聚焦于自治、法治與德治“三治融合”，取得了一系列成果。

文化資本是一種“非正式的人際技術、習慣、態(tài)度、語言、風格、教育程度、格調(diào)與生活方式”[4]，就其運作機制而言，美國學者希恩(Edgar H．Schein)提出了三層次文化模型，將文化分為“人工制品”(Observable Artifacts)、“信仰與價值”(Espoused Values)和“基本隱性假設與價值”(Basic Assumptions)3個層次。[5]作為“楓橋經(jīng)驗”一大亮點的調(diào)解機制很好地體現(xiàn)了文化資本的作用機制。楓橋的調(diào)解中心墻壁上掛著很多標語，這屬于希恩所說的文化的“人工制品”，是看得見摸得著的文化的物化形式。標語背后真正起作用的是“楓橋經(jīng)驗”自身的制度邏輯：在具體的調(diào)解過程中，顯在的規(guī)則不是必須遵循信奉的對象，而是可以選擇、利用的資源。這才是“楓橋經(jīng)驗”中的“基本隱性假設與價值”。在這樣的邏輯下，調(diào)解中靈活運用的各種政策、民意、習慣、法律、村約等，都不過是一種服從和服務于化解矛盾和社會治理的資源。[6]這種制度邏輯下的社會治理“不需要內(nèi)化、自我獎賞或其他干涉過程，就可以確保文化的持續(xù)，因為社會知識一旦被制度化為一種事實，作為客觀實在的一部分而存在，就能夠在此基礎上直接擴散開來”。[7]從這個意義上說，“楓橋經(jīng)驗”很好地體現(xiàn)了“基本隱性假設與價值”在文化系統(tǒng)中的重要作用。

(二)有效的社會治理與卡里斯馬權威有著密切關系

在“楓橋經(jīng)驗”的實踐過程中，嵌入性的文化形式往往與卡里斯馬權威(又叫超凡魅力型權威)聯(lián)系密切。作為最具生命力和影響力的思想家之一，韋伯(Max Weber)區(qū)分了正當支配的3種純粹類型：法理型權威、傳統(tǒng)權威和卡里斯馬權威。對卡里斯馬權威而言，服從的對象是被證明具有超凡魅力的領袖本人，凡是他的啟示、他的英雄品質(zhì)、他的典范特性影響所及，相信他的超凡魅力的人們就會因此而服從。[8]楓橋鎮(zhèn)推出以派出所民警楊光照命名的“老楊調(diào)解中心”，就是卡里斯馬權威的典型代表?！袄蠗钫{(diào)解中心”負責人楊光照具有諸多形成卡里斯馬權威所需要的品質(zhì)：辦事公正，工作從不講條件，具有高度的耐心、韌心和信心，用真情換真心。對待普通群眾，老楊總是堅持以誠相待，熱情相幫。在老楊擔任過責任民警的轄區(qū)內(nèi)，老人、青年、婦女甚至學生都樂意對老楊掏真心話，他們把老楊看作自己的親人、朋友、長輩和師長，有事無事都喜歡找他聊天。老楊在當?shù)厝嗣袢罕姷男哪恐校皇恰巴赖木臁?，而是一個非常和藹可親的老干部；老楊在平安治理的過程中不僅贏得了群眾的贊譽，更得到了群眾親人般的關照和愛護。如今，退休7年來，仍每天起早摸黑，奮戰(zhàn)在化解矛盾的主戰(zhàn)場，成功調(diào)解矛盾糾紛1000多起。2014年，“老楊調(diào)解中心”被評為“全國離退休干部先進集體”，楊光照也受到了習近平總書記的親切接見。[9]如今，退休后的楊光照仍在負責“老楊調(diào)解中心”的工作，他真正做到了“鞠躬盡瘁，死而后已”。[注]與“老楊調(diào)解中心”(之前名為“老楊調(diào)解工作室”)相類似的還有“老蔡調(diào)解工作室”。“老蔡”名叫蔡福宇，曾擔任中共三門縣沿赤鄉(xiāng)沿江村支部書記10多年，熟悉鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情、糾紛調(diào)解內(nèi)行，群眾威望高、辦事公道，富有治安工作熱情、具有一定的政策理論水平和處事能力，在農(nóng)村是一個“吃得開”的干部，也是一位具有卡里斯馬權威的調(diào)解能手。他實實在在為民解難，真真切切貼近群眾，扎扎實實筑牢防線，替群眾說話，為群眾辦事，贏得了群眾的信任。參見中共浙江省委政法委員會，浙江省社會治安綜合治理委員會．“楓橋經(jīng)驗”在浙江[M].(內(nèi)部發(fā)行)，2009．125-126．由此可以看到“楓橋經(jīng)驗”中涌現(xiàn)出來的這些典型人物在知識能力和道德品性方面具有諸多共同點，符合長期以來群眾心目中的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員“認真、包容、實干”的形象。

老楊的事跡的確令人感動。然而，卡里斯馬權威天生就是不穩(wěn)定的。秉持者可能會喪失他的超凡魅力，或者被他的追隨者認為“他的力量已經(jīng)耗盡”。[10]當被問及什么時候真正退休時，楊光照回答：只要有人需要我，身體條件允許，就會一直干下去。然而，隨著歲月的流逝，老楊終將退出歷史舞臺。雖然“老楊調(diào)解中心”會繼續(xù)存在，但后繼者是否有足夠的魅力繼續(xù)擦亮這塊“金字招牌”，這是不容回避的問題。楊光照本人坦承調(diào)解工作中的困難：村里有些群眾對村干部不信任，認為村干部傾向一方，不公平，村干部自身可能會有傾向性；有些村干部責任心不夠強，素質(zhì)有待提高，要有服務群眾的心，需要寬容，能夠受得了氣。[11]更重要的是在現(xiàn)代社會中，隨著政治與經(jīng)濟需求的滿足日益理性化，規(guī)范、制度在越來越廣泛的領域中發(fā)揮著作用，這種普遍現(xiàn)象越來越多地限制了超凡魅力，也限制了構成個體差別的行為的重要性。一方面，新時代“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新發(fā)展離不開卡里斯馬權威的作用；另一方面，現(xiàn)代社會治理走向規(guī)范化、法制化、制度化的趨勢已勢不可擋。在這樣的背景下，如何整合歷史文化資源，提煉升華傳統(tǒng)的卡里斯馬權威要素，并在社會治理的過程中進一步發(fā)揮其積極作用，值得深入研究。

二、符號化的治理：文化的語義符號性

除了嵌入性的文化形式作用下的具體化的治理，制度的文化—認知性要素還關注文化的語義符號性層面，它對應于布厄迪爾所說的文化資本的“客觀的狀態(tài)”和希恩所說的“人工制品”。在這里，文化不僅被視為主觀的信念，也被感知為客觀的、外在于個體行動者的符號系統(tǒng)?！笆聦嵣希魏稳祟愔贫榷际且饬x的沉淀，或者從另一個角度說，都是意義的結晶化和客觀化。”[12]“在這種認知范式中，作為被創(chuàng)造者的人的所作所為，在很大程度上是此人對其環(huán)境的內(nèi)在表象的一個函數(shù)?！盵13]從這個意義上說，“楓橋經(jīng)驗”提供的社會治理經(jīng)驗又是一種典型的語義符號性的表現(xiàn)形式。

(一)符號化的治理體現(xiàn)出鮮明的意識形態(tài)色彩

俄國馬克思主義學者、符號學家沃洛辛諾夫(Valentin Voloshinov)建立了符號學和意識形態(tài)研究之間的緊密聯(lián)系。在他看來，“沒有符號，就沒有意識形態(tài)……一切意識形態(tài)性的東西都具有符號價值?！盵14]具體而言，無論是意識形態(tài)還是語言，都不可能被看作獨一無二的一套意義或文本，以一種絕對的方式自上而下強加；相反，社會的特點是斗爭、沖突以及不斷進行著重新協(xié)調(diào)的關系所賦予的，而且符號活動以其典型的形式反映出這個過程?！皸鳂蚪?jīng)驗”具有鮮明的意識形態(tài)特征和重要的意識形態(tài)價值。這種意識形態(tài)融合了新中國成立后中國共產(chǎn)黨治國理政方面的歷史積淀，以及當前特定國內(nèi)外形勢和社會發(fā)展狀況，在“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這一時代話語下顯示出巨大的威力，影響遍及社會治理的方方面面。

“楓橋經(jīng)驗”往往被視為社會自治的典范，然而，多數(shù)場域都重視報酬和激勵的作用，以此來鼓舞行動者的士氣，保持組織穩(wěn)步前進。物質(zhì)激勵顯然有它的價值，但它們并不能真正成為社會自治的黏合劑。圓滿達成工作目標固然非常關鍵，有了一兩次成功之后，人們對自己、對自身力量的看法都會不同；但是有的場域由于資源相對匱乏，無法長期提供足夠的報酬，因此它要取得成功需要的就不僅僅是物質(zhì)激勵。對社會治理而言，為了維持組織的存在，實現(xiàn)長期目標，它必須考慮個人發(fā)展問題，必須有一種超出個人利益、能給人以目標感的意識形態(tài)。[15]它還必須致力于提高群眾的知識、尊嚴和自信，讓他們逐漸意識到自己屬于一項更大的事業(yè)。[16]鑒于此，強調(diào)社會資本的治理主體(政府機構)重視“楓橋經(jīng)驗”的同時，以浙江菲達機電集團有限公司、富潤控股集團為代表的一些強調(diào)經(jīng)濟資本的企業(yè)也積極投入“楓橋經(jīng)驗”的學習和推廣之中。

進入新時代，“楓橋經(jīng)驗”不僅體現(xiàn)了管理學意義上的價值，還發(fā)揮著社會學、文化學方面的功能。在社會治理過程中，幾乎時時處處都能感受到“楓橋經(jīng)驗”強烈的意識形態(tài)色彩，因而符號化的治理邏輯在整個社會治理譜系中的地位就顯得十分突出。所以，社會治理中管理者的一項關鍵任務是，創(chuàng)造出一種和民眾日常生活相關的、與明確的要求和政策聯(lián)系在一起的新意識，一種具有進步傾向的反對意識。歷史學家魯?shù)?George Rudé)指出，就所有成功實現(xiàn)社會改造目的的社會運動來說，它的意識形態(tài)都包含兩個部分：一個是流行的、指向內(nèi)在的意識形態(tài)，它扎根于民眾的各種傳統(tǒng)中；另一個是派生的、主要指向外部的意識形態(tài)，以使運動所關注的問題能和超出個人經(jīng)驗的那些力量和事件聯(lián)系起來。[17]一個強調(diào)社會習俗，一個強調(diào)時代脈搏，兩者共同為抵抗和反叛的意識形態(tài)提供了基礎。正是這樣的意識形態(tài)為“楓橋經(jīng)驗”的不斷創(chuàng)新提供了正當性，并起到了動員并維系群眾參與的作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”在不同發(fā)展階段的內(nèi)涵更新和轉型升級，就是對時代脈搏的把握，對社會習俗的回應。

(二)文化的語義符號性從兩方面發(fā)揮作用

典型教育是中國共產(chǎn)黨領導中國革命和建設取得勝利的一個重要經(jīng)驗。“楓橋經(jīng)驗”從產(chǎn)生開始就已經(jīng)成為全國先進典型，自始至終引人注目，作為全國學習的榜樣，直至今日，仍光芒不減，風采依舊。通過符號系統(tǒng)所傳播的文化意義具有不同時間或抽象層面的內(nèi)涵，也就是不同的意義世界。[18]“楓橋經(jīng)驗”以其無可爭議的歷史地位和現(xiàn)實成就將符號化治理的象征性作用發(fā)揮到相當高的程度，在社會治理的實際過程中則具體圍繞“楓橋經(jīng)驗”的“群眾性”展開，在正反兩個方面均發(fā)揮著重要作用。

一方面，“楓橋經(jīng)驗”作為“群眾性”的象征，在社會治理中發(fā)揮著積極作用。習近平總書記在2003年、2013年兩次針對“楓橋經(jīng)驗”的指示批示中，均強調(diào)群眾性。郭聲琨同志也提出，為了群眾、依靠群眾，是“楓橋經(jīng)驗”的核心要義，也是“楓橋經(jīng)驗”50多年來歷久彌新的關鍵所在。新時代，要把握好“楓橋經(jīng)驗”的精髓。[19]在很多人眼里，“楓橋經(jīng)驗”對于社會治理的最大啟示就是“群眾性”，“楓橋經(jīng)驗”甚至成為了“群眾性”的同義語。首先，理論研究上，為了群眾是“楓橋經(jīng)驗”的出發(fā)點，依靠群眾是“楓橋經(jīng)驗”的支撐點，服務群眾是“楓橋經(jīng)驗”的歸宿點。[20]其次，在實踐探索中，不少地方學習創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”是圍繞群眾性展開具體工作的。在加強基層民主建設、突出群眾的首創(chuàng)精神和參與意識方面，出現(xiàn)了諸暨的“村務簡報”、紹興縣的“夏履程序”、嵊州的“八鄭規(guī)程”、新昌的“鄉(xiāng)村典章”、上虞的“警示公約”等一批典型。[21]作為一種象征著“群眾性”的文化符號，“楓橋經(jīng)驗”在社會治理過程中產(chǎn)生了積極的示范效應。

另一方面，“能指”與“所指”的分離可能導致符號化治理的負面效果。索緒爾(Ferdinand de Saussure)確立了符號系統(tǒng)中“能指”與“所指”相分離的原則，并指出制約符號的第一個原則就是符號的任意性。[22]“能指”與“所指”的分離以及符號的“任意性”原則導致“楓橋經(jīng)驗”在社會治理過程中出現(xiàn)若干偏差和問題。首先，“楓橋經(jīng)驗”有可能成為少數(shù)群眾滿足個人利益、規(guī)避法律責任的借口。楓橋派出所的一位在職民警A在訪談中說：“在日常工作中，有的老百姓覺得民警辦案時間長，有拖延的嫌疑，就會對民警發(fā)脾氣：‘還說有楓橋經(jīng)驗呢，這點事情還辦不好！’對此，不同民警處置方式不同，有的民警會進行解釋，有的民警知道解釋無效會不吭聲了?！泵窬疊談到他處理的一起妨礙執(zhí)行公務案件：民警查酒駕時，當事人不配合，其親屬也參與阻撓民警執(zhí)法，有拉扯行為發(fā)生，并幫助當事人逃逸。幾天后當事人主動來派出所，在傳喚其他參與阻礙民警執(zhí)法的人員時，有群眾說：“楓橋經(jīng)驗嘛，大事化小，小事化了，這點事何必還來抓人呢？！”“楓橋經(jīng)驗”有著豐富的理論內(nèi)涵和實踐邏輯，所謂“矛盾不上交”，決不是所有的矛盾都不上交，不管矛盾性質(zhì)、對象如何，都大事化小、小事化了，這并不符合法治精神。對于觸犯刑律的，就要依法打擊；對于必須由司法機關和行政執(zhí)法部門來處理的，就要依法由這些專門機關和部門來處理。[23]但對一些群眾而言，“楓橋經(jīng)驗”可以說是“大事化小，小事化了”的代名詞，至于“化解”的方式手段是否合法合理，則往往不在其考慮范圍之內(nèi)。這恐怕是“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)造者、命名者、宣傳者、倡導者，以及大部分楓橋人都不愿意看到的。然而，這就是現(xiàn)實的社會治理過程中部分群眾直觀而又片面的認識，是進一步完善社會治理過程中不得不面對的真問題。其次，符號曲解容易造成管理上目標與手段的倒置?！跋冗M”光環(huán)下的楓橋似乎時時刻刻充滿了典型激勵力量，“楓橋不能出事”，這是從上到下各級政府人員甚至是部分群眾的共識。這就導致同樣一件矛盾糾紛或刑事案件，發(fā)生在楓橋和發(fā)生在其他地方，其影響力和象征性作用是大不相同的。由此帶來了一個不容忽視的現(xiàn)象：楓橋的干部有“保典型，怕出事”的思想。換言之，“楓橋經(jīng)驗”鼓勵了信訪這種行政手段作為維護社會穩(wěn)定的承擔者的非法治傾向。[24]從這個意義上說，過度符號化的社會治理有可能發(fā)生本質(zhì)上的異化，它并沒有消減或者消除不穩(wěn)定因素，反而在“保典型”的指導思想下破壞了法制和規(guī)則，損害了社會公正，醞釀著新的、更大的不穩(wěn)定。

三、制度化的治理：制度框架制約下的文化

綜上所述，一方面，符號以及符號系統(tǒng)在展開文化秩序上具有承載的關鍵性角色，宗教、藝術和科學等所構成的文化現(xiàn)象也必須借助符號以及符號系統(tǒng)來揭示；另一方面，承載文化意義世界的符號以及符號系統(tǒng)在朝向文化現(xiàn)象的具體化過程中，必然地涉及所謂的制度化。文化通過符號化的過程在社會當中被建構，并且也通過符號的過程在社會當中被維持。[25]制度賦予社會關系以秩序，減少行為中的機動性和可變性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性。[26]現(xiàn)代社會治理從根本上說就是制度化的治理，制度化的治理包含了制度的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認知性要素，三者缺一不可，構成一個有機的整體。制度化的治理是現(xiàn)代社會治理的核心與歸宿，它強調(diào)的是布爾迪厄所說的文化資本的“體制的狀態(tài)”。

(一)傳統(tǒng)社會中制度對文化的制約作用

社會治理最直接也是最直觀的表現(xiàn)就是社會場域內(nèi)各類行動者的行為，它往往包裹著各種各樣的文化形式；與之相比，制度的作用很容易被忽視。換言之，在強調(diào)“文化傳統(tǒng)”、“本土資源”的同時，人們很容易忘記“認知—文化”關系的發(fā)生機制其實受到各種制度框架的制約。當前“楓橋經(jīng)驗”探索和研究中的一個特色是強調(diào)鄉(xiāng)賢調(diào)解，有研究者總結了中國古代基層社會治理中鄉(xiāng)賢文化的4個方面的功用，并認為制約鄉(xiāng)賢調(diào)解進一步發(fā)揮積極作用的主要原因是“傳統(tǒng)禮法思想和道德倫理”[27]。這種試圖在文化—認知領域?qū)ふ移平庵赖南敕ü倘簧屏?，但也難免失之于浪漫。其實，無論是在體制層面還是在技術層面，這種觀點與中國傳統(tǒng)社會的實際情況都存在一定出入。

首先，在制度層面，中國傳統(tǒng)基層社會并非和諧自治的小共同體。中國歷史上獨有的“農(nóng)民戰(zhàn)爭”機制是“鄉(xiāng)村和諧論”無法解釋的，只有放到“儒表法里”和“法道互補”的制度框架中，對傳統(tǒng)社會的理解才可能客觀、全面和深入。實際上，哪怕是從歷史傳統(tǒng)、文化習慣上說，“民本主義是傳統(tǒng)社會的一種理想，而遠不是一種現(xiàn)實。相反，官本主義則是一種客觀實在，是數(shù)千年中國傳統(tǒng)社會的實踐形態(tài)。”[28]這也導致了中國傳統(tǒng)社會的管理理念與新時代中國社會的治理觀之間的本質(zhì)區(qū)別。中國傳統(tǒng)社會的政治體制決定了當時的國家管理和社會治理不可能以人(民)為本，更不會“以人民為中心”；相反，這種“使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私為天下之大公”(黃宗羲：《明夷待訪錄·原君》)的制度維護的是專制王朝“一家一姓”之私利，“興，百姓苦；亡，百姓苦”(張養(yǎng)浩：《山坡羊·潼關懷古》)實則為一種常態(tài)。這與“楓橋經(jīng)驗”的價值倡導和現(xiàn)實做法都是背道而馳的。有研究者批評目前許多基層干部并沒有真正領會“楓橋經(jīng)驗”的實質(zhì)內(nèi)涵，所以在實踐“楓橋經(jīng)驗”過程中，僅重視工作載體、信息平臺和制度考核等外在形式，忽視入情、入理、入心地做群眾工作的內(nèi)在方法。[29]實際上，這種現(xiàn)象也屬于一種“文化”，是脫胎于中國傳統(tǒng)歷史，并與當前的基層干部任命、日常管理和考核等一系列制度密切相關的“中國傳統(tǒng)文化”的一部分——當然，這是需要反對和揚棄的部分。

其次，就技術層面看，文化—認知性制度要素在“楓橋經(jīng)驗”的實踐中還存在不少問題。其中最突出的是村規(guī)民約中的自治性與合法性沖突，該沖突如不加以解決會影響到社會治理的效果。[30]具體而言，一方面，村規(guī)民約中部分習慣內(nèi)容成為引發(fā)新矛盾的重要因素之一；另一方面，村規(guī)民約在實踐運行中存在若干問題。要解決這些問題，還需進一步加大制度建設的力度，剔除源自傳統(tǒng)的文化—認知性要素中與現(xiàn)代民主法治社會格格不入的內(nèi)容，使之符合社會主義核心價值觀。應當承認，“非正式規(guī)范是多元規(guī)范結構的支撐”，但同時也要看到，“正式規(guī)范是多元規(guī)范結構的基礎”，“國家法律等正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)中具有基礎性地位，其他規(guī)范均應以正式規(guī)范為基礎展開，不得與正式規(guī)范相沖突，這也是解決規(guī)范沖突的基本原則。”[31]就制度的文化—認知性要素而言，充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化和本土資源在社會治理中的積極作用，這是“楓橋經(jīng)驗”的一大亮點；與此同時，也需要防止以“傳統(tǒng)”、“文化”為名對公民權利進行侵害。創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”需要按照合法、規(guī)范、實效原則修訂完善村規(guī)民約，這就涉及到制度化地整合表達利益訴求、化解矛盾沖突的途徑和方法。

(二)以法治化思維和制度化建設推動社會治理

公共選擇學派的創(chuàng)始人、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認為，制度可以界定為工作規(guī)則的組合，在現(xiàn)實社會中制度的構成具有鮮明的層次性，具體看可以分為操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則。[32]為了避免操作規(guī)則演變成貶義的潛規(guī)則，從而與正式法律制度中的法理權利和義務相對立，有必要強調(diào)憲法選擇規(guī)則的重要作用。憲法選擇規(guī)則一方面具有制度的規(guī)制性要素強調(diào)的強制作用，另一方面還體現(xiàn)了法律上的最高權威。在邏輯上，公民基本權利的保障也是衡量一切憲法價值包括自由、效率、秩序的基本尺度。[33]奧斯特羅姆之所以沒用“法律選擇規(guī)則”而用“憲法選擇規(guī)則”，應當是為了通過突出憲法作為根本大法的地位來強調(diào)憲法選擇規(guī)則的根本性作用，而憲法選擇規(guī)則的根本性作用又主要是通過對權利的保障得以體現(xiàn)的。因此，對正式組織制度化過程中的規(guī)則的分析，便從邏輯上演化為對權利問題的關注。確立和遵守憲法選擇規(guī)則，就是要保障每一位公民的基本權利。

如何看待和處理維權與維穩(wěn)的關系，這是當前以法治化思維和制度化建設推動社會治理面臨的一個重要問題。不管研究者對“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展階段作何種概括，“楓橋經(jīng)驗”定位于“維穩(wěn)器”這一角色，在今天社會治理過程中并沒有過時，其發(fā)揮的積極作用也有目共睹。從總體上看，“楓橋經(jīng)驗”長盛不衰的一個重要原因是成功地從發(fā)展與穩(wěn)定的辯證統(tǒng)一中探尋到化解矛盾、維護穩(wěn)定的新思路，在發(fā)展中實現(xiàn)穩(wěn)定，在穩(wěn)定中推進發(fā)展，穩(wěn)定與發(fā)展同時獲得螺旋式上升。[34]與之相比，長期以來不少地方“維穩(wěn)至上”，不顧對象和條件地強調(diào)“穩(wěn)定”，面對改革發(fā)展中出現(xiàn)的種種矛盾與沖突，一味地重“維穩(wěn)”而輕“維權”，造成社會日益加重的“潛在性焦慮”，進而使得原本可以讓人們喜慶的各種節(jié)日、會展、慶典，正在逐漸成為人們敏感與緊張的日子。[35]學習和借鑒“楓橋經(jīng)驗”，需要辯證地處理維權與維穩(wěn)的關系，實施維權式維穩(wěn)。維權式維穩(wěn)內(nèi)蘊著一種科學的矛盾沖突觀，并把人本身作為目的，它主張通過對人民群眾利益的觀照和參與權利的彰顯來維護社會穩(wěn)定；而群眾路線及作為其政治形態(tài)的協(xié)商民主則為維權式維穩(wěn)的實現(xiàn)提供了制度載體。[36]

具體到治理過程中，保障落實群眾參與民主決策的權利，這是制度化社會治理的核心內(nèi)容和根本落腳點。就“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生發(fā)展歷程而言，群眾參與過程中體現(xiàn)出的“民主性”是其突出特征。1963年，在“以階級斗爭為綱”的大氣候中，楓橋人民群眾在浙江省委工作隊的指導下，敞開思想開展“文斗好還是武斗好”的討論，大多數(shù)群眾認為：“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗擺事實，講道理，以理服人?！笨梢哉f，“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生充滿著民主精神，是群眾智慧的結晶。[37]在當前的社會治理過程中，一些地方和部門的領導干部在處理事務時獨斷專行，違背民主集中制；還有的干部由于怕?lián)煻辉腹?、不敢管，導致了懶政怠政現(xiàn)象突出。這些行為都造成了消極甚至嚴重的后果。在這樣的背景下，新時代“楓橋經(jīng)驗”再次提供了學習樣板：楓橋鎮(zhèn)楓源村為了避免上述問題，在推動“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展的實踐過程中，充分尊重村民的主體地位，“把決策權交給群眾”，創(chuàng)立了“三上三下”民主決策機制。該機制為楓源村村民有序參與村莊事務，合理表達訴求提供了平臺，讓他們從村莊事務的“旁觀者”轉變?yōu)榱恕皬V泛的參與者”。這一做法體現(xiàn)了時代特色、地方實際和法治精神的統(tǒng)一，代表了新時代“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展趨勢。以此為基礎，可以探索建立以司法調(diào)解為本的多元調(diào)處機制，這種思路一方面與“楓橋經(jīng)驗”中的“三治融合”密切相通，另一方面又突出了制度框架制約下的文化要素的作用，有利于開展制度化的社會治理。不管形式如何，在創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的過程中，“為權利而斗爭”，這是一個仍未過時的命題。