關(guān)于我國(guó)公安體制機(jī)制改革若干問(wèn)題的思考

高春興

(山東警察學(xué)院偵查系，山東 濟(jì)南 250014)

黨的十八大后，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，以此為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)代。與此同時(shí)，我國(guó)也進(jìn)入了全面深化公安改革的新階段。2015年2月16日中辦印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及3個(gè)配套改革方案(以下簡(jiǎn)稱“中央‘1+3’意見(jiàn)方案”)，公安部即時(shí)啟動(dòng)了全面深化公安改革的進(jìn)程。4年來(lái)，已在7大方面、100余項(xiàng)任務(wù)上取得成效，尤其在涉及民生的改革方面效果更加顯著。但是，在公安機(jī)關(guān)體制機(jī)制改革上，還存在著“不全面”、“不深化”的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理，公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的職能定位不清晰，作為公安機(jī)關(guān)重要組成部分的公安院校沒(méi)有納入改革議程，主辦偵查員制度尚待深入推進(jìn)，輔警的改革尚未全面展開(kāi)等。因此，公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)遇意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，全面推進(jìn)公安體制機(jī)制改革，努力構(gòu)建符合新時(shí)代要求、適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務(wù)體制機(jī)制。

一、全面深化公安改革的背景與目標(biāo)

(一)關(guān)于全面深化公安改革的背景

改革開(kāi)放的40年，也是我國(guó)公安改革的40年，其改革的成效有目共睹。2012年11月黨的十八大召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入了新時(shí)代。黨的十八屆三中全會(huì)將“全面深化改革”列為本次大會(huì)的主題，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放的步伐進(jìn)入了快車道?！傲?xí)近平總書記認(rèn)為，改革是問(wèn)題倒逼的。在他看來(lái)，許多深層次的問(wèn)題離開(kāi)改革都沒(méi)辦法解決。比如，發(fā)展中不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然比較突出……但是體制機(jī)制不改革，這些問(wèn)題很難得到解決?！盵1]以中央全面深化改革為契機(jī)，全面深化公安改革再次提到公安部黨委的改革議程上來(lái)。

黨中央十分重視公安改革，先后于2012年12月30日、2015年1月8日召開(kāi)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第8次會(huì)議、中央政治局常委會(huì)第90次會(huì)議，專題討論并通過(guò)了公安改革的意見(jiàn)和方案，充分體現(xiàn)了黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)公安改革的高度重視。2015年2月16日，中央印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案，共有7個(gè)方面的主要任務(wù)、100多項(xiàng)改革措施，為全面深化公安改革指明了前進(jìn)方向。以此為標(biāo)志，公安機(jī)關(guān)迅即在全國(guó)拉開(kāi)了全面深化公安改革的大幕。

肩負(fù)著公安事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重任，承載著人民群眾安居樂(lè)業(yè)的期盼，黨的十八大以來(lái)，公安部黨委在黨中央全面深化改革的宏偉藍(lán)圖下，運(yùn)籌帷幄、系統(tǒng)謀劃，突出重點(diǎn)、攻堅(jiān)克難，堅(jiān)定不移地推進(jìn)公安改革。[2]全面深化公安改革工作啟動(dòng)后至2017年6月，公安部深改領(lǐng)導(dǎo)小組先后召開(kāi)了32次會(huì)議，出臺(tái)了“一攬子”改革措施，在推進(jìn)戶籍制度改革，受、立案制度改革，居住證制度改革，車管駕考制度改革，外國(guó)人永久居留制度改革，居民身份證異地受理，無(wú)戶口人員登記，規(guī)范派出所出具證明和公安院校招錄體制改革等方面取得了明顯成效，讓老百姓有了更多的獲得感。2019年1月1日，繼公安消防部隊(duì)整體移交應(yīng)急管理部后，公安邊防、警衛(wèi)部隊(duì)舉行了集體換裝和入警宣誓儀式，并全面完成改制任務(wù)。但是，在深化公安機(jī)關(guān)自身改革尤其是體制機(jī)制等方面的改革，到目前為止效果還不十分顯著。

“中央‘1+3’意見(jiàn)方案”是貫徹落實(shí)黨的十八大提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，也是提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和隊(duì)伍戰(zhàn)斗力、全面加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)和公安隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，建立“對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”公安隊(duì)伍的重要保障，這些重大舉措帶有政策性的突破，在我國(guó)公安工作的發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。

(二)關(guān)于全面深化公安改革的目標(biāo)

中央全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：完善與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公安工作和公安隊(duì)伍管理制度體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化，進(jìn)一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。[3]

全面深化公安改革主要涉及以下幾個(gè)方面：

1.公安隊(duì)伍管理制度改革。包括編制管理、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理、人事管理、運(yùn)行機(jī)制管理、輔警制度的建立與規(guī)范管理等。

2.執(zhí)法辦案制度改革。包括受案、立案制度改革，刑事案件管轄分工改革，大部制改革，與以審判為中心刑事訴訟制度改革相協(xié)調(diào)的主辦偵查員制度改革。

3.人民警察招錄培養(yǎng)制度改革。

4.人民警察的職業(yè)保障制度改革等。

二、當(dāng)前公安體制機(jī)制改革存在的主要問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍大、人員多、涉及的問(wèn)題復(fù)雜，在整個(gè)政法改革中，與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相比，從一定意義上而言，公安機(jī)關(guān)的改革任務(wù)最重、環(huán)節(jié)最多、難度也最大?？梢哉f(shuō)，公安改革與國(guó)家全面深化改革一樣，已進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵期?！爸醒搿?+3’意見(jiàn)方案”自發(fā)布之日到現(xiàn)在，已有整整4年之久，盡管在7大方面和100余項(xiàng)措施中取得了較為明顯的成效，尤其是在民生問(wèn)題的改革上取得突破性進(jìn)展，人民群眾切切實(shí)實(shí)親身體驗(yàn)到了全面深化公安改革的新變化新成果。但是涉及公安機(jī)關(guān)自身問(wèn)題特別是一些體制機(jī)制問(wèn)題，尚未得到根本解決。就公安體制機(jī)制改革來(lái)看，與全國(guó)公安民警的“期望值”還有明顯差距，公安機(jī)關(guān)要強(qiáng)化機(jī)遇意識(shí)，緊緊抓住這一難得的歷史機(jī)遇，審時(shí)度勢(shì)，敢于擔(dān)當(dāng)，正視問(wèn)題，全面推進(jìn)和深化公安改革。當(dāng)前公安體制機(jī)制改革存在的主要問(wèn)題是：

(一)公安機(jī)關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理

警力結(jié)構(gòu)不合理是長(zhǎng)期制約公安事業(yè)發(fā)展的“老大難”問(wèn)題。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，刑事犯罪大量增加，新型犯罪迭出、社會(huì)矛盾多元、網(wǎng)上網(wǎng)下交織、群眾期待提高，公安機(jī)關(guān)的壓力越來(lái)越大，同時(shí)，服務(wù)職能不斷擴(kuò)大，非警務(wù)活動(dòng)明顯增多。盡管公安機(jī)關(guān)的編制有所增加，但公安機(jī)關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理，基層公安機(jī)關(guān)警力緊張的局面還沒(méi)有得到有效緩解。有些基層縣級(jí)公安機(jī)關(guān)多年增編有限，人員老化嚴(yán)重，隊(duì)伍缺乏活力，一定程度制約了公安事業(yè)的發(fā)展，特別是基層公安機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)，更是人才匱乏。截至2018年底，我國(guó)戶籍人口有13.9008億，占世界總?cè)丝诘?8.67%，現(xiàn)有民警總數(shù)約200萬(wàn)人，民警占總?cè)丝诘谋壤s為14。世界上其他一些國(guó)家警察占總?cè)丝诘谋壤闆r，由于各國(guó)國(guó)情不同，具體情況也差異較大(見(jiàn)圖1 、圖2、圖3)。[注]圖1、圖2、圖3的數(shù)據(jù)均來(lái)自公安部網(wǎng)站，根據(jù)公安部辦公廳公布的數(shù)據(jù)整理，http://app.mps.gov.cn:9080/cenweb/brjlCenweb/jsp/common/three_gagz1.jsp?category=337.

圖1 亞洲部分國(guó)家警察配比示意圖

圖2 歐洲部分國(guó)家警察配比示意圖

圖3 美洲、大洋洲、非洲部分國(guó)家警察配比示意圖

從圖1、圖2、圖3有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，所列部分國(guó)家警察與人口比例低于20的國(guó)家只有2個(gè)，一個(gè)是印尼，為9.3；另一個(gè)為孟加拉，為8.3。警察與人口比例高于20，但低于35的國(guó)家有：日本、老撾、越南、德國(guó)、瑞典、奧地利、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、南非。警察與人口比例高于35的國(guó)家有：韓國(guó)、朝鮮、蒙古、柬埔寨、泰國(guó)、新加坡、黎巴嫩、以色列、塞浦路斯、土耳其、俄羅斯、法國(guó)、意大利、哥倫比亞、秘魯、埃及。其中，黎巴嫩、塞浦路斯、土耳其、俄羅斯、意大利、秘魯、埃及警察與人口比例甚至高于50。世界發(fā)達(dá)國(guó)家警察與人口的平均比率達(dá)35[4]，而我國(guó)約為14。在警察占總?cè)丝诘谋壤偷那闆r下，警力結(jié)構(gòu)配置不合理尤為突出，更加劇了基層警力不足的問(wèn)題。我國(guó)警察超負(fù)荷工作，以至于一些城市出現(xiàn)了招警困難。

(二)公安機(jī)關(guān)的職能定位不夠清晰

眾所周知，我國(guó)公安機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)和國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，是人民民主專政的重要工具，是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量，其在法律上的職能定位歷來(lái)是十分清晰的。但是，在改革開(kāi)放后，特別是在20世紀(jì)90年代后期，以“漳州110”在全國(guó)推廣為標(biāo)志，公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)承諾了“有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng)”(以下簡(jiǎn)稱“四有四必”)。盡管“四有四必”的公開(kāi)承諾在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了一定的社會(huì)效益，但由此而帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和不良后果不可低估。同時(shí)，一些地方黨委政府要求公安機(jī)關(guān)違法參與征地拆遷等活動(dòng)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)非警務(wù)活動(dòng)急劇增加，有限的警力不能用在刀刃上。[5]盡管從國(guó)家層面和地方層面采取了一系列措施，如2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，有的地方公安機(jī)關(guān)制定了《關(guān)于嚴(yán)禁公安民警違法參與非警務(wù)活動(dòng)的意見(jiàn)》，但是公安機(jī)關(guān)的職能定位及職權(quán)劃分的界限仍未得到有效解決，特別是在開(kāi)展服務(wù)型政府建設(shè)中，一方面由于一些部門和群眾對(duì)服務(wù)理解錯(cuò)位，錯(cuò)誤地把某些非警務(wù)服務(wù)與密切黨群關(guān)系、警民關(guān)系聯(lián)系起來(lái)，以致許多群眾不論什么事都找警察，個(gè)別部門的一些非治安問(wèn)題也要求公安機(jī)關(guān)解決?，F(xiàn)實(shí)中這種對(duì)服務(wù)理解的錯(cuò)位，對(duì)公安機(jī)關(guān)履行職能、更好地履行法定職責(zé)帶來(lái)諸多不良影響。另一方面部分公安機(jī)關(guān)狹隘地理解公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，導(dǎo)致法律賦予公安機(jī)關(guān)的刑事司法職能和治安行政管理職能“兩大”主要職能被淡化。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了其主要職能是刑事司法職能和治安行政管理職能，服務(wù)職能則是這兩大主要職能的“衍生物”。其實(shí)，公安機(jī)關(guān)在打擊犯罪和維護(hù)治安中發(fā)揮好自己的職能、正確地履行好自己的法定職責(zé)，這本身就是最好的服務(wù)，同樣體現(xiàn)著公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。在實(shí)踐中由于長(zhǎng)期職能定位不準(zhǔn)，加之大量非警務(wù)活動(dòng)的沖擊，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付，使有限的警力更加緊張。

(三)公安院校的改革尚未納入改革議程

公安教育是公安工作和公安事業(yè)的重要組成部分，在整個(gè)公安工作中居于先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，它不但是加強(qiáng)公安建設(shè)的源頭和基礎(chǔ)，也是公安事業(yè)進(jìn)步發(fā)展的基石。而公安院校則是培養(yǎng)公安專門人才、提高民警素質(zhì)的主陣地，是公安隊(duì)伍警力補(bǔ)充的主渠道。優(yōu)先發(fā)展公安教育，著力建設(shè)現(xiàn)代化的公安院校對(duì)于建設(shè)正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的公安隊(duì)伍具有十分重要的意義。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。[6]目前全國(guó)共有公安院校34所，其中本科院校25所，專科、高職院校9所。在編教職工有1.6萬(wàn)余人，在校學(xué)生13.8萬(wàn)余人，其中公安專業(yè)在校生10.3萬(wàn)余人，成為國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、辦學(xué)層次最全(包括專科教育、本科教育、碩士研究生教育、博士研究生教育)的行業(yè)高等教育體系和國(guó)際規(guī)模最大的警察教育體系。[注]參見(jiàn)蕭左.堅(jiān)持政治建警建校 嚴(yán)防責(zé)任缺失弱化[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-09-19(14).我國(guó)自1982年開(kāi)辦公安高等教育以來(lái)，陸續(xù)為各級(jí)公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)輸送了60多萬(wàn)名專業(yè)人才[注]參見(jiàn)《公安高等教育發(fā)展規(guī)劃綱要2015-2020》(2015年4月) 。，為我國(guó)的長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定作出了突出的貢獻(xiàn)。令人遺憾的是，在這次全面深化公安改革中，只是在公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度方面進(jìn)行了改革，并沒(méi)有把公安院校的改革納入到這次全面深化公安改革的議程，沒(méi)能進(jìn)入“一攬子”改革計(jì)劃。從一定意義上而言，在公安教育改革上，既不“全面”，更談不上“深化”。即使在公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革方面，也還存在一些需要繼續(xù)深化完善的方面，比如對(duì)公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生入警考試進(jìn)行全國(guó)聯(lián)考，實(shí)行統(tǒng)一考試，分省錄用的辦法，目的是提高公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生的入警比例。這一改革措施在中、西部地區(qū)發(fā)揮了一定作用，而在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，原有的入警比例就很高，如浙江、江蘇、山東等省。而有關(guān)招錄文件規(guī)定“原則上不超過(guò)各省錄用民警計(jì)劃的60%”，使東部省份部分公安院校的公安專業(yè)畢業(yè)生入警陷入尷尬。另外，新的招錄政策并沒(méi)有減輕畢業(yè)生參加“公考”的壓力和學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，不少學(xué)生一入學(xué)報(bào)到，就把公務(wù)員考試用書買來(lái)學(xué)習(xí)，在申論、職業(yè)能力測(cè)試以及公安基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)上，投入了大量的精力。尤其是到了“大三”階段，本應(yīng)拿出主要精力學(xué)習(xí)專業(yè)課，但為了應(yīng)對(duì)“公考”，專業(yè)課教學(xué)受到嚴(yán)重沖擊；畢業(yè)實(shí)習(xí)是專業(yè)教學(xué)的重要環(huán)節(jié)，但受入警考試、面試的影響，實(shí)習(xí)效果普遍不佳，從而導(dǎo)致專業(yè)課教學(xué)質(zhì)量滑坡。而在整個(gè)“大四”階段，課程安排較少，學(xué)生的主要精力都投入到迎接面試、體能測(cè)試等與入警相關(guān)的活動(dòng)中，畢業(yè)論文也幾乎處于應(yīng)付狀態(tài)，質(zhì)量不高。不僅如此，嚴(yán)重制約公安院校發(fā)展的是全國(guó)公安高校的教師由于體制、身份不一，導(dǎo)致在不同體制下的教師隊(duì)伍管理不一。如有的高校教師身份是事業(yè)編，有的整體為公務(wù)員，有的實(shí)行“參公”管理，還有些院校實(shí)行公務(wù)員、事業(yè)身份混編。同是公安高等院校，由于不同的辦學(xué)體制和身份，導(dǎo)致教職工的工資福利待遇差別較大。目前，公安機(jī)關(guān)正在進(jìn)行的執(zhí)法勤務(wù)序列和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列套改及其相應(yīng)的配套改革中，實(shí)行事業(yè)編管理的高校教師就無(wú)權(quán)參加。而實(shí)行公務(wù)員或參公管理的公安高校，教職工晉升職稱的積極性受到嚴(yán)重影響，并直接影響到專任教師從事教學(xué)、科研工作的積極性，進(jìn)而影響到學(xué)科、專業(yè)建設(shè)和整體教學(xué)質(zhì)量的提升。

(四)主辦偵查員制度試點(diǎn)工作進(jìn)展較慢

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》首次提出“完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制、檢察官辦案責(zé)任制和主辦偵查員辦案責(zé)任制。”黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制度，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)。”[7]《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》也明確要求“探索建立主辦偵查員制度”。從中央層面提出探索建立主辦偵查員制度，其根本目的在于凸顯主辦偵查員在偵查活動(dòng)中的主導(dǎo)地位，賦予主辦偵查員應(yīng)有的職責(zé)權(quán)限，建立起與主訴檢察官、主審法官具有同質(zhì)性的辦案質(zhì)量終身責(zé)任制。為推進(jìn)這一改革措施，公安部于2015年4月27日-28日在貴陽(yáng)召開(kāi)“全國(guó)公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度改革試點(diǎn)工作研討會(huì)”。因此，公安機(jī)關(guān)在具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件，遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位和作用，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，積極構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。按照責(zé)權(quán)利一致的原則，建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。[注]參見(jiàn)貴州公安：五個(gè)創(chuàng)新聚力促改革[EB/OL].http://www.chinapeace.gov.cn/zixun/2017-07/13/content_11419416.htm.試點(diǎn)單位經(jīng)過(guò)探索取得了一定的成效，但存在的問(wèn)題在現(xiàn)有法律框架和體制機(jī)制下難以有效解決。這些問(wèn)題主要有：遴選、管理機(jī)制的科學(xué)化問(wèn)題，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不順暢問(wèn)題，職業(yè)保障不統(tǒng)一、不到位問(wèn)題等。筆者認(rèn)為，建立主辦偵查員制度無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，皆缺乏科學(xué)客觀的理論論證和實(shí)戰(zhàn)化可操作性。理由如下：

一是主辦偵查員與主訴檢察官、主審法官在訴訟中承擔(dān)的任務(wù)和工作方式不同。主訴檢察官、主審法官在刑事訴訟過(guò)程中的工作方式以及工作量遠(yuǎn)不能與偵查階段相比。檢察官、法官主要的工作方式就是“案頭工作”，通過(guò)閱卷，審查證據(jù)，有些案件主訴、主審一人即可完成。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以“自偵”，但在多數(shù)情況下是退回公安機(jī)關(guān)“補(bǔ)充偵查”。而偵查人員在偵查階段，就一般案件而言，絕不可能由一名主辦偵查員去完成，大量的重大、復(fù)雜、疑難案件則要由一個(gè)專案?jìng)刹閳F(tuán)隊(duì)分工協(xié)作才能完成，所投入的偵查資源是大量的。根據(jù)專案?jìng)刹榈男枰蛯I(yè)分工，除了主辦該案的偵查指揮員外，還有主勘(查)偵查員、主驗(yàn)(尸)偵查員、主審(訊)偵查員、主鑒(定)偵查員及情報(bào)分析員(師)等。

二是主辦偵查員與主訴檢察官、主審法官的責(zé)任承擔(dān)方式不同。主訴檢察官、主審法官承辦個(gè)案的職責(zé)、任務(wù)單一明確。而刑事案件在偵查階段的偵查職責(zé)、任務(wù)十分復(fù)雜，并且不是主辦偵查員一人能夠承擔(dān)并完成的，尤其是重大、復(fù)雜、疑難、惡性案件的偵查，往往需要?jiǎng)佑枚嗖块T、多警種開(kāi)展合成作戰(zhàn)。即使是常規(guī)重案的偵查，分管案件偵查的公安局長(zhǎng)(副局長(zhǎng))、刑警隊(duì)長(zhǎng)(總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)等)、具有技術(shù)偵查和秘密偵查手段使用審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、配偵部門(技偵、網(wǎng)安、情報(bào)等)的主管領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施具體偵查措施、手段的偵查員等，這些人員是否也要對(duì)錯(cuò)案終身負(fù)責(zé)呢？另外，根據(jù)公安部刑事案件實(shí)行統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的工作機(jī)制，負(fù)責(zé)審核把關(guān)的法制部門是否也要對(duì)錯(cuò)案終身負(fù)責(zé)等都是值得認(rèn)真研究的。主辦偵查員制度的錯(cuò)案追究，應(yīng)是對(duì)案件主辦團(tuán)隊(duì)的追究，并根據(jù)其在錯(cuò)案形成過(guò)程中的過(guò)錯(cuò)大小，分別承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三是主辦偵查員的遴選尚無(wú)明確的政策規(guī)定。目前檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)普遍實(shí)行了“員額制”，同時(shí)在職業(yè)保障方面作出了明確的規(guī)定并邁出了重要步伐。而在公安機(jī)關(guān)的偵查隊(duì)伍中，如何遴選主辦偵查員，是否可以參照檢、法系統(tǒng)遴選“員額”的辦法將偵查隊(duì)伍中的優(yōu)秀民警遴選到主辦偵查員行列中，目前尚無(wú)定論。此外，主辦偵查員的考核、獎(jiǎng)懲、晉升、退出、保障等運(yùn)行機(jī)制和制度也尚未健全。以上種種是導(dǎo)致基層公安機(jī)關(guān)及偵查員積極性不高、推行不暢和進(jìn)展不力的主要原因。

(五)輔警制度改革尚未全面展開(kāi)

輔警是我國(guó)警力嚴(yán)重不足與社會(huì)治安問(wèn)題凸顯存在突出矛盾的產(chǎn)物。早在20世紀(jì)全國(guó)“嚴(yán)打”后的80年代中期，基層公安機(jī)關(guān)為解決警力不足，就招錄了一批“合同制民警”，同時(shí)伴隨“合同制民警”出現(xiàn)的還有“聯(lián)防隊(duì)員”、“治安員”、“交通協(xié)管員”等，這部分人員大都安排在基層所、隊(duì)從事一些警務(wù)輔助工作。最早一批“合同制民警”在公安機(jī)關(guān)工作已長(zhǎng)達(dá)30余年，目前大都接近退休的年齡。后來(lái)，伴隨公安工作任務(wù)的不斷加大，警力不足的問(wèn)題更加突出，各地開(kāi)始大量招錄“協(xié)警(協(xié)勤)”或叫“輔警”，以緩解警力嚴(yán)重不足的矛盾。輔警自產(chǎn)生之日起，就一直存在著爭(zhēng)議。當(dāng)然，輔警在維護(hù)社會(huì)治安，彌補(bǔ)警力不足等方面作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。輔警，從其法律地位上看，其身份應(yīng)屬于群防群治隊(duì)伍，不具有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法權(quán)。在涉及依法定職權(quán)才能完成的任務(wù)時(shí)，只能由正式民警完成，輔警只能起輔助作用。從法理上講，輔警所擁有的只能是“權(quán)利”而非“權(quán)力”，并且與一般公民應(yīng)有的權(quán)利沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，在執(zhí)法權(quán)限的規(guī)制上，并沒(méi)有突破“聯(lián)防隊(duì)”的規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)中的輔警隊(duì)伍仍在不斷擴(kuò)大，有的地方公安廳局提出正式民警與輔警的配比為1∶1，基層縣級(jí)公安機(jī)關(guān)可以達(dá)到1∶2，實(shí)行總量控制。而在實(shí)際操作過(guò)程中，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公安機(jī)關(guān)，輔警的比例可能更高。筆者做過(guò)的相關(guān)調(diào)查可以說(shuō)明此問(wèn)題。如山東省有戶籍人口10047.2萬(wàn)人，在編民警有10余萬(wàn)人、輔警有11萬(wàn)余人；最大的地級(jí)市臨沂市有戶籍人口1200萬(wàn)人，在編民警為6500余人、輔警為13100人；最大的縣級(jí)市滕州市有戶籍人口173萬(wàn)人，在編民警為1000余人、輔警為1357人；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的濱州市沾化區(qū)在編民警為200人，輔警為400余人。輔警的比例在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更高，如青島市公安局黃島分局達(dá)到1∶5以上，接近1∶6。該局轄區(qū)實(shí)有人口180萬(wàn)，在編民警為1200余人、輔警為6000余人。從全國(guó)來(lái)看，輔警的工資普遍不高。因此，輔警在工資待遇偏低、職業(yè)保障不完善、不擁有執(zhí)法權(quán)等情況下，職業(yè)榮譽(yù)感不足，必然會(huì)影響到這支隊(duì)伍的工作積極性和穩(wěn)定性，個(gè)別人員以權(quán)謀私，吃拿卡要等違法亂紀(jì)的事件就難免發(fā)生，使公安機(jī)關(guān)的形象和執(zhí)法公信力受到嚴(yán)重影響。

三、深化公安體制改革的若干建議

2019年1月23日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)對(duì)標(biāo)重要領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的改革，提出要有啃硬骨頭的精神，確保干一件成一件，為全面完成黨的十八屆三中全會(huì)部署的改革任務(wù)打下決定性基礎(chǔ)。會(huì)議還通過(guò)了《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》等15個(gè)改革意見(jiàn)和方案。趙克志部長(zhǎng)指出，要“深入貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，按照全面深化司法體制改革推進(jìn)會(huì)要求，在繼續(xù)抓好黨中央關(guān)于全面深化公安改革‘1+3’意見(jiàn)方案落實(shí)的基礎(chǔ)上，以更大的智慧和勇氣深化改革，著力解決影響和制約公安事業(yè)發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、深層次問(wèn)題，努力構(gòu)建符合新時(shí)代要求、適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務(wù)管理體制，切實(shí)擔(dān)負(fù)起為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義保駕護(hù)航的重大職責(zé)使命?！盵8]全面深化公安改革，顧名思義就是本次公安改革“既要全面”，“又要深化”，全面是基礎(chǔ)，深化是要求。因此，公安機(jī)關(guān)首先應(yīng)在“全面”上下功夫，除“中央‘1+3’意見(jiàn)方案”所列改革內(nèi)容外，要結(jié)合4年來(lái)改革進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步梳理需要改革的事項(xiàng)和內(nèi)容，優(yōu)先將基層民警反映強(qiáng)烈的事項(xiàng)納入本輪改革的范圍，應(yīng)改則改、能改則改，以最大限度地滿足公安民警，尤其是基層民警的迫切希望和要求。筆者建議在以下幾個(gè)方面做好全面深化公安改革工作：

(一)科學(xué)確定需要優(yōu)先納入改革范疇和議程的事項(xiàng)

全面深化公安改革是在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央親自關(guān)懷指導(dǎo)下進(jìn)行的，公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)遇意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，緊緊抓住全面深化公安改革這一難得的歷史機(jī)遇，以貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》為契機(jī)，充分發(fā)揮社會(huì)智庫(kù)的作用，集中全警智慧，組織國(guó)內(nèi)相關(guān)專家學(xué)者和優(yōu)秀民警代表，科學(xué)、充分地論證并梳理需要納入改革的內(nèi)容和措施，重點(diǎn)在“全面”和“深化”上做足功課，將廣大民警呼聲最強(qiáng)烈和期待已久的問(wèn)題優(yōu)先納入改革范疇和議程。

(二)合理編制并優(yōu)化配置警力資源

公安部應(yīng)依照我國(guó)公安機(jī)關(guān)的職能定位，借鑒國(guó)際社會(huì)的通行做法，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治等建設(shè)的實(shí)際需要，商國(guó)家發(fā)改委、中組部、人社部、財(cái)政部等相關(guān)部委，依據(jù)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和需要，科學(xué)編制我國(guó)警察應(yīng)占的人口比例，為新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)保駕護(hù)航。要依法依規(guī)排除一切非警務(wù)活動(dòng)，回歸警察職能本位，把與公安機(jī)關(guān)職權(quán)、職責(zé)無(wú)關(guān)的管理服務(wù)職能徹底剝離出去。要堅(jiān)持向改革要活力，在著力推進(jìn)部省兩級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，努力構(gòu)建運(yùn)行順暢、充滿活力、警令暢通的公安工作體系的基礎(chǔ)上，在地方公安機(jī)關(guān)積極探索“大部門、大警種”制改革，整合偵查、治安資源，建立大偵查、大治安體系，推動(dòng)重塑警務(wù)組織形態(tài)、警務(wù)流程形態(tài)、警力配置形態(tài)，以此來(lái)進(jìn)一步激發(fā)基層活力、增強(qiáng)基層實(shí)力、提升基層戰(zhàn)斗力，推動(dòng)警務(wù)機(jī)制向提升實(shí)戰(zhàn)效能轉(zhuǎn)化，著力構(gòu)建活力高效的基層警務(wù)新常態(tài)，提高編制警力使用效能。要堅(jiān)持向大數(shù)據(jù)要戰(zhàn)斗力，大力推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)，堅(jiān)決打破部門警種壁壘，推進(jìn)數(shù)據(jù)融合共享，加強(qiáng)高端集成應(yīng)用，助推警務(wù)流程再造，從源頭上解決制約警務(wù)整體效能的體制性障礙和瓶頸性問(wèn)題，切實(shí)提升公安機(jī)關(guān)核心戰(zhàn)斗力和公安工作智能化水平。

(三)盡快將公安院校納入全面深化公安改革的議程

習(xí)近平總書記在2018年9月10日召開(kāi)的全國(guó)教育大會(huì)上指出，教育是國(guó)之大計(jì)，黨之大計(jì)。公安教育是公安隊(duì)伍建設(shè)和公安事業(yè)發(fā)展之大計(jì)，應(yīng)盡快把公安院校納入全面深化公安改革的議程，以規(guī)范全國(guó)公安高等院校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格。公安高校的改革，要從有利于建設(shè)(與當(dāng)前全國(guó)高等教育改革相適應(yīng)、與現(xiàn)代大學(xué)教育制度相匹配)過(guò)硬的教師隊(duì)伍，有利于暢通教師的職業(yè)發(fā)展空間，有利于增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力，有利于提高教師終身從事公安教育的積極性，有利于提高教師的教學(xué)、科研和指導(dǎo)公安實(shí)踐的能力以及夯實(shí)公安高等教育的根基出發(fā)。因此，要有啃硬骨頭的精神，盡快研究相關(guān)的配套改革方案與措施，既有利于公安高等教育事業(yè)的發(fā)展，又讓公安高校的教職員工納入真正的人民警察序列，使公安高等院校的教師隊(duì)伍有歸屬感、榮譽(yù)感。按照公安部《公安高等教育發(fā)展規(guī)劃綱要2015—2020》提出的“到2020年基本實(shí)現(xiàn)公安高等教育的現(xiàn)代化”的要求，從目前來(lái)看還有明顯差距。公安教育的現(xiàn)代化，前提必須是公安高校設(shè)置的規(guī)范化、科學(xué)化。為盡快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們建議公安部借這次深改的東風(fēng)，恢復(fù)公安部教育局建制，以更好地規(guī)劃當(dāng)今世界上警察高等院校最多、受教育面最廣[注]我國(guó)在編民警約200萬(wàn)，輔警近300萬(wàn)，公安院校在校學(xué)生13.8萬(wàn)余人，教師1.6萬(wàn)余人，這還不包括地市公安機(jī)關(guān)的培訓(xùn)基地(學(xué)校)，如此大的隊(duì)伍，在公安部設(shè)立教育局是十分必要的。、辦學(xué)層次最全的中國(guó)公安教育事業(yè)。

(四)繼續(xù)探索推進(jìn)主辦偵查員制度

全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，從刑事訴訟配合制約、責(zé)權(quán)利一致、人民警察分類管理及專業(yè)化建設(shè)的原則出發(fā)，積極總結(jié)試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合刑事執(zhí)法辦案工作的規(guī)律特點(diǎn)來(lái)探索構(gòu)建主辦偵查員制度，科學(xué)設(shè)置主辦偵查員的職級(jí)序列、任職條件、遴選辦法、職權(quán)責(zé)任，合理考察運(yùn)行模式，并明確建立與司法責(zé)任體系相銜接的偵查辦案責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的管理模式和工作機(jī)制， 突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，建立職業(yè)保障制度。與此同時(shí)，完善偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制、法律責(zé)任追究機(jī)制和檢警責(zé)任制約機(jī)制。[9]

(五)加快輔警隊(duì)伍改革步伐，深化輔警管理制度建設(shè)

輔警是公安隊(duì)伍的重要輔助力量，在老百姓眼里，輔警也是警察。如果這支隊(duì)伍出了問(wèn)題，將直接影響公安機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象和執(zhí)法公信力。從目前來(lái)看，人數(shù)多、待遇低、素質(zhì)差、隊(duì)伍不穩(wěn)、人員流失率高、管理制度不統(tǒng)一、不規(guī)范是當(dāng)前輔警隊(duì)伍存在的突出問(wèn)題。因此，要盡快拿出有關(guān)輔警的配套改革方案，或制定專門的法律法規(guī)，按照“依法規(guī)范、分類管理、責(zé)權(quán)明晰、合理使用、保障有力”的原則，研究制定輔警層級(jí)化管理辦法等配套制度，明確其法律地位和崗位職責(zé)，完善輔警招錄政策和職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇等職業(yè)保障，實(shí)現(xiàn)輔警隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，增強(qiáng)這支隊(duì)伍的職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感，切實(shí)解決輔警人員的后顧之憂。

(六)完善警察職業(yè)保障制度

建議立法機(jī)關(guān)盡快修訂《人民警察法》、《人民警察警銜條例》等法律法規(guī)，依法推進(jìn)和完善各項(xiàng)深化改革措施并督導(dǎo)抓好落實(shí)工作。為提高人民警察的職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感，建議盡快確立“警察節(jié)”。同時(shí)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在成立“維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)”為民警提供執(zhí)法權(quán)益保障的基礎(chǔ)上，為凸顯對(duì)人民警察的特殊保護(hù)，更好地維護(hù)人民警察在執(zhí)行職務(wù)中的合法權(quán)益不受非法侵害，建議盡快在《刑法》中設(shè)立“襲警罪”，完善刑法立法。