元曉曉
[摘? 要]黨的十八大以來,隨著全面從嚴治黨的力度不斷加大,在黨內(nèi)監(jiān)督方面黨和國家實施許多富有成效的措施,取得了良好的社會效果,國內(nèi)學界對此給予很大的關(guān)注。學者們從黨內(nèi)監(jiān)督的理論基礎(chǔ)出發(fā),梳理中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史沿革,總結(jié)黨的十八大以來在黨內(nèi)監(jiān)督方面取得的成就,并對完善黨內(nèi)監(jiān)督制度面臨的問題進行歸納,有利于進一步了解和研究黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)問題。
[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)監(jiān)督;理論基礎(chǔ);發(fā)展成就;路徑優(yōu)化
[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426(2020)10-0037-06
中國共產(chǎn)黨自成立以來一直重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè),無論是在新民主主義革命時期,還是在社會主義建設(shè)時期,以及從改革開放至今,都留下了寶貴的經(jīng)驗和財富。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機制、加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)等方面進行探索和努力,在凈化黨的政治生態(tài)、規(guī)范黨和國家的權(quán)力運行方面成效顯著??偨Y(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗,研究和解決目前黨內(nèi)監(jiān)督的不足,對進一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。
一、邏輯維度:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督思想的理論基礎(chǔ)和歷史回溯
“我們黨是用革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨,組織嚴密、紀律嚴明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢,也是我們的力量所在?!盵1]9中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度,是繼承馬克思主義經(jīng)典作家的黨內(nèi)監(jiān)督思想,并結(jié)合中國國情進行實踐探索形成的。
(一)理論邏輯:對馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)監(jiān)督思想的總結(jié)與提煉
馬克思恩格斯雖然沒有系統(tǒng)提出黨內(nèi)監(jiān)督的理論,但是在領(lǐng)導無產(chǎn)階級開展工人運動的過程中,逐漸提出了一些關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的基本思想。而列寧在領(lǐng)導無產(chǎn)階級革命和社會主義建設(shè)實踐中進一步豐富共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的思想,為無產(chǎn)階級政黨構(gòu)建科學的黨內(nèi)監(jiān)督制度奠定了原則基礎(chǔ),提供了實踐方向。馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)監(jiān)督思想至今仍具有現(xiàn)實意義和指導意義。
1.從多個角度對馬克思恩格斯黨內(nèi)監(jiān)督思想進行闡釋。孟凡強、吳君認為,馬克思恩格斯使共產(chǎn)主義政黨的黨內(nèi)監(jiān)督有了最初的制度框架,在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中馬克思指出,要建立民主選舉制度,為自下而上的黨內(nèi)民主監(jiān)督提供權(quán)力依托,并且馬克思恩格斯在實踐中不斷完善黨的代表大會制度,使黨內(nèi)最高監(jiān)督形式制度化、經(jīng)?;2]沈英認為,馬克思恩格斯的黨員地位平等、提倡批評和絕對自由地交換意見這兩條原則,為發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生了積極的作用。[3]有些學者從權(quán)力監(jiān)督角度總結(jié)馬克思的黨內(nèi)監(jiān)督思想,董世明認為,無產(chǎn)階級政權(quán)是建立在公有制基礎(chǔ)上的,人民作為國家的主人,讓廣大勞動群眾參與國家和社會的管理,對公職人員行為進行有效監(jiān)督和制約,可以保證權(quán)力的公共性。[4]鄔思源認為,馬克思恩格斯從社會決定國家的理論出發(fā),完整地論證了社會制約、監(jiān)督國家的必要性,這種必要性不僅是由國家的歷史地位決定的,也是人類社會發(fā)展的必然。此外,在黨內(nèi)實行集體領(lǐng)導制,對黨的最高領(lǐng)導實行監(jiān)督實質(zhì)上體現(xiàn)了民主集中制原則,使黨內(nèi)監(jiān)督有了制度支持。[5]
2.對列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的總結(jié)與提煉。十月革命勝利后,列寧領(lǐng)導無產(chǎn)階級建立了世界上第一個社會主義國家,針對布爾什維克黨以及特殊的國情,列寧在黨內(nèi)監(jiān)督方面進行了有益探索,進一步豐富了馬克思恩格斯的黨內(nèi)監(jiān)督思想。國內(nèi)學者主要從以下三個方面分析列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想。一是從加強黨內(nèi)監(jiān)督的必要性來分析。布爾什維克黨執(zhí)政后,官僚主義開始滋生蔓延,黨內(nèi)出現(xiàn)了追求升官發(fā)財?shù)母瘮‖F(xiàn)象,加強黨內(nèi)監(jiān)督是為了同官僚主義、升官發(fā)財?shù)痊F(xiàn)象做斗爭,防止黨蛻化變質(zhì)。[6]此外,出于對“斯大林同志當了總書記,掌握了無限的權(quán)力,他能不能永遠十分謹慎地使用這一權(quán)力”[7]745的擔心,列寧指出必須加強黨內(nèi)監(jiān)督以防止黨內(nèi)權(quán)力高度集中,黨的領(lǐng)導獨斷專行。[8]二是從實踐探索來看,首先,建立獨立、權(quán)威的黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)——同中央委員會平行的監(jiān)察委員會,監(jiān)察委員會以自上而下垂直領(lǐng)導為原則,其重點在于加強對黨的高層特別是政治局和總書記的監(jiān)督。[6]其次,嚴明黨的紀律,不僅要求完善黨紀,而且對監(jiān)督執(zhí)紀的機構(gòu)、權(quán)責進一步明晰,為維護黨中央權(quán)威奠定基礎(chǔ)[9]。最后,加大黨的紀律的執(zhí)行和落實,一方面要求黨員提高紀律意識,自覺遵守紀律,維護黨的權(quán)威。另一方面要求采取黨內(nèi)報告、倡導質(zhì)詢、輿論問責等方式對失職、瀆職的黨代表、領(lǐng)導干部、領(lǐng)導機關(guān)展開問責[10]。三是闡述列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的當代價值與意義。列寧強調(diào)發(fā)展黨內(nèi)民主、建立黨的監(jiān)督和制約機制是克服權(quán)力過度集中的重要途徑,為完善黨內(nèi)民主集中制提供理論上的指導。列寧黨的紀律建設(shè)思想有利于我們進一步學習和掌握習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督重要論述,對理解中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)具有思想啟示作用。[11]
(二)歷史邏輯:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的積極探索與實踐
中國共產(chǎn)黨自建黨以來就十分重視黨的監(jiān)督作用的發(fā)揮,由于不同時期黨的任務不同,在新民主主義革命、社會主義建設(shè)、改革開放時期的不同階段黨內(nèi)監(jiān)督的側(cè)重點也不同。
國內(nèi)學者認為毛澤東黨內(nèi)監(jiān)督思想主要分為兩個時期:新民主主義革命時期和中華人民共和國成立初期對黨內(nèi)監(jiān)督的積極探索。在新民主主義革命時期,有學者認為,古田會議是中央蘇區(qū)探索黨內(nèi)監(jiān)督的一次重要會議,這次會議把對黨員的思想政治教育上升到確保黨的無產(chǎn)階級先鋒隊性質(zhì)的高度予以重視,確立了從思想上建黨的原則。此外,中央蘇區(qū)巡視制度的建立和執(zhí)行不僅可以統(tǒng)一黨的思想、加強各部門聯(lián)系,也有利于黨中央了解下情、適時糾偏、提高局部執(zhí)政的科學性。[12]黨的五大選舉產(chǎn)生黨的紀律檢查機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會,這使得黨內(nèi)監(jiān)督更加規(guī)范,對爭取全國革命的勝利發(fā)揮了重要作用。[13]中華人民共和國成立后,針對黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義、享樂主義等不良傾向,一方面,將黨內(nèi)監(jiān)督的方法以法規(guī)條文的形式寫入黨章,完善黨內(nèi)監(jiān)督制約機制,提高全黨特別是黨的中央領(lǐng)導層對黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認識。通過在全黨范圍內(nèi)開展整黨整風運動,在黨內(nèi)形成良好的監(jiān)督氛圍,以達到肅清黨內(nèi)不良風氣、克服官僚主義的目的。[14]另一方面,毛澤東要求通過發(fā)揚黨內(nèi)民主來實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督,要求黨內(nèi)敢講話,善于開展批評與自我批評,推翻家長一言堂[15],較好發(fā)揮了黨員的民主監(jiān)督作用。
改革開放后,為適應中國特色社會主義建設(shè)的需要,在黨內(nèi)監(jiān)督方面有了新的發(fā)展。國內(nèi)學者認為,改革開放后黨內(nèi)監(jiān)督主要集中在進一步強調(diào)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督的重要性。加強黨內(nèi)監(jiān)督是更好地堅持黨的領(lǐng)導的重要保證,除發(fā)揮黨員的監(jiān)督作用外,也必須接受群眾、民主黨派以及無黨派民主人士的監(jiān)督。[16]例如,鑒于黨內(nèi)民主集中制長期存在忽視民主的問題,鄧小平強調(diào)要注意民主與集中的辯證統(tǒng)一,“黨是一個戰(zhàn)斗的組織,沒有集中統(tǒng)一的指揮,是不可能取得任何戰(zhàn)斗勝利的,一切發(fā)展黨內(nèi)民主的措施都不是為了削弱黨的必需的集中,而是為了給它以強大的生氣勃勃的基礎(chǔ),這是我們大家都充分明了的?!盵17]233-234鄧小平關(guān)于在領(lǐng)導班子內(nèi)部實行平行監(jiān)督的構(gòu)想是黨內(nèi)監(jiān)督理論的創(chuàng)新,不僅加強了專門監(jiān)督機關(guān)的作用,也使黨內(nèi)監(jiān)督體制更加系統(tǒng)、完備和科學。鄧小平指出:“我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個問題。上級不是能天天看到的,下級也不是能天天看到的,同級的領(lǐng)導成員之間彼此是最熟悉的?!盵17]310江澤民在黨的十六大后首次把詢問和質(zhì)詢制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種新的制度,拓寬了黨內(nèi)監(jiān)督的渠道,他提出:“要繼續(xù)加強社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè),繼續(xù)完善政務公開、廠務公開、村務公開、民主評議、質(zhì)詢聽證等民主形式,使人民群眾在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中發(fā)揮更加積極的作用,保證權(quán)力的正確行使?!盵18]188胡錦濤首次把黨務公開提上日程,強調(diào)“要堅持和完善各項公開辦事制度,自覺接受群眾對領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部工作的監(jiān)督,不斷提高為人民服務水平和質(zhì)量”[19]160。
二、實踐維度:黨的十八大以來完善黨內(nèi)監(jiān)督的成就與發(fā)展
黨的十八大以來,黨中央為進一步規(guī)范黨內(nèi)領(lǐng)導干部權(quán)力運行,加強對腐敗分子的震懾作用,從完善黨的法規(guī)體系、增強監(jiān)督合力、完善黨內(nèi)監(jiān)督運行機制、發(fā)揮巡視巡察制度利劍作用等方面強化新時代黨內(nèi)監(jiān)督效力。
(一)制度層面:完善黨的法規(guī)體系是推進黨內(nèi)監(jiān)督法治化的首要前提
從必要性來看,完善黨內(nèi)法規(guī)體系是加強黨的領(lǐng)導的應有之義,是防止黨員干部腐化變質(zhì)、鞏固執(zhí)政地位的迫切需要,是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。建設(shè)法治中國、實現(xiàn)依法治國,必須不斷完善黨的法規(guī)體系來促進黨內(nèi)監(jiān)督法治化,提升黨依規(guī)治黨的能力,提高黨執(zhí)紀的科學性。張榮臣從歷史維度縱向梳理了建黨以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)的成就與發(fā)展,提出黨的法規(guī)制度是黨進行革命、建設(shè)和改革開放的有力保障,我們更“要把制度建設(shè)擺在突出位置”,完善以黨章為根本,以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,以務實管用的制度來管黨治黨。[20]劉舒從黨的紀律功能上提出,黨的紀律不僅有懲處功能,還在深化黨內(nèi)治理、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨員行為、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)等方面發(fā)揮重要作用,在黨面臨復雜挑戰(zhàn)的今天,必須完善黨的法規(guī)制度體系。[21]
從創(chuàng)新性來看,新時代黨內(nèi)監(jiān)督著重發(fā)揮制度治黨的作用。有學者認為,黨的十八大以來,習近平總書記在總結(jié)過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出了“把權(quán)力關(guān)進籠子里”的新思想,這個新思想是對我們黨多年來權(quán)力監(jiān)督探索實踐的生動總結(jié),為新時期加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)指明了方向。李曉杰認為,黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是全面從嚴治黨的新利器,尊崇黨章把理想信念放在了監(jiān)督內(nèi)容的首位,形成了一個從黨的中央組織的監(jiān)督、黨委黨組監(jiān)督、黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督到黨的基層組織和黨員監(jiān)督的比較完備的系統(tǒng)。[22]李斌雄從文本內(nèi)容的角度總結(jié)了黨內(nèi)監(jiān)督條例的創(chuàng)新,主要體現(xiàn)在兩個方面:一是明確了黨內(nèi)監(jiān)督的目的、原則、內(nèi)容和對象,特別強調(diào)對黨的領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督。二是明確規(guī)定要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體系,進一步把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來。[23]
(二)體制機制層面:黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合是增強監(jiān)督合力的重要途徑
1947年,毛澤東與黃炎培在延安就中國共產(chǎn)黨如何跳出歷史周期率進行探討,指出:“我們已經(jīng)找到新路,我們能跳出這周期率,這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?!盵24]439黨和國家的權(quán)力是人民賦予的,人民是歷史的創(chuàng)造者和根本推動力量,黨和國家使用手中的權(quán)力必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民監(jiān)督是黨不斷進行自我革命的強大動力,也是黨長期執(zhí)政的深厚基礎(chǔ)。有學者從剖析黨內(nèi)監(jiān)督體制的弱點出發(fā),提出“體制內(nèi)”監(jiān)督容易形成利益共同體,從而降低監(jiān)督的效能,緊靠內(nèi)部監(jiān)督不能滿足現(xiàn)實需要。加之群眾利益和權(quán)力腐敗水火不容,因此群眾對黨和政府的監(jiān)督最本能、最可靠。[25]
學界對于如何將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合,提出不少可操作性建議。首先就輿論監(jiān)督而言,應結(jié)合時代發(fā)展特點,把“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)督深度融合起來,將線上監(jiān)督與線下監(jiān)督相結(jié)合,實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋,但是輿論監(jiān)督必須在法律允許范圍內(nèi)進行監(jiān)督,堅持精確監(jiān)督、科學監(jiān)督、增強建設(shè)性監(jiān)督的原則。[26]進一步完善黨務公開機制,提高黨組織重大決策、領(lǐng)導班子建設(shè)、干部選拔任用、干部廉潔自律等事項的公開性和透明度,真正讓黨組織和領(lǐng)導干部的活動置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下。其次就群眾監(jiān)督而言,要充分調(diào)動廣大人民群眾監(jiān)督公共權(quán)力的積極性,提高人民群眾的公民意識,從而敢于以“主人”身份對“公仆”進行監(jiān)督。黨和政府要積極拓展人民群眾參與黨風廉政建設(shè)與反腐敗斗爭的渠道,積極主動邀請廣大人民群眾的代表就黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭問題進行研討,以集思廣益、匯集民智。[27]
(三)實踐層面:發(fā)揮巡視工作在黨內(nèi)監(jiān)督中的利劍作用
1.巡視工作遏制腐敗的效力進一步強化。黨的十八大后,黨中央進一步修訂完善巡視工作的法律法規(guī),以法律法規(guī)的形式使巡視工作的具體內(nèi)容固定,也使巡視工作更加規(guī)范化和透明化,并以前所未有的反腐力度,重視巡視工作的開展,使巡視發(fā)揮強大的震懾作用。此外,巡視工作采取自上而下的方式,有效解決了黨內(nèi)存在的“上級監(jiān)督遠,同級監(jiān)督軟,下級監(jiān)督難”的問題。
2.黨的十八大以來的巡視工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。一是在戰(zhàn)略定位上明確巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的利器。巡視要發(fā)揮“反腐利劍”作用去遏制腐敗的滋生和蔓延,發(fā)揮“黨紀戒尺”作用,嚴查黨的政治紀律和政治規(guī)矩的執(zhí)行情況,明確巡視是黨章賦予的職責,本質(zhì)上是政治監(jiān)督,是對被巡視黨組織進行“政治體檢”,突出政治巡視的作用。二是在具體實踐上黨中央實現(xiàn)對地方、部門、企事業(yè)單位巡視全覆蓋,有力打擊了某些黨員領(lǐng)導干部的腐敗問題。三是在方式方法上進行創(chuàng)新,實行巡視“三不固定”,進一步發(fā)揮巡視的監(jiān)督作用。強化巡視監(jiān)督責任,對應該發(fā)現(xiàn)問題沒有及時匯報必須追究責任。此外,黨的十八大以來,中央巡視工作領(lǐng)導小組不僅加強了中央對地方巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導,而且保證了地方巡視的權(quán)威性,還有利于中央了解和掌握地方巡視的情況,并及時給予支持。
三、目標價值維度:立足實踐不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系
(一)目標價值:完善黨內(nèi)監(jiān)督運行機制是防止腐敗的客觀要求
不少學者從權(quán)力異化角度分析健全黨內(nèi)權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的必要性。有學者以“權(quán)力是必要的惡”為論點指出,如果權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督就會侵害人類自由、破壞社會秩序。[28]從權(quán)力本身特點來看,權(quán)力天然具有異化的傾向,“當權(quán)力出現(xiàn)非公共運用,損害了公共利益時,這就是權(quán)力變質(zhì)、權(quán)力異化?!盵29]權(quán)力異化主要表現(xiàn)為三個形態(tài):權(quán)力商品化、權(quán)力資本化和權(quán)力市場化。如果不遏制權(quán)力異化,那么權(quán)力“尋租”的空間也就會越大。[30]有學者從腐敗滋生的必要條件來分析,腐敗產(chǎn)生必須滿足私欲、權(quán)力和機會三個要件,當權(quán)力與人的私欲心理相結(jié)合的時候,就開始隱含權(quán)力腐敗的可能性,而人類歷史上任何政權(quán)的腐敗都是以權(quán)力為核心而展開的,因此遏制腐敗必須制約和監(jiān)督權(quán)力。[31]
從現(xiàn)實需要來看,完善黨內(nèi)監(jiān)督運行機制可引導黨員干部堅守共產(chǎn)黨人的價值標準,讓依法行使權(quán)力成為工作習慣、自覺接受監(jiān)督成為政治常態(tài)、為民服務成為文化思維,這是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求,是構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制的目標追求的體現(xiàn)。黨的紀律檢查領(lǐng)導體制演變與黨的中心任務變化緊密相關(guān),也就決定了黨的紀律檢查領(lǐng)導體制的設(shè)計、運行和變革。建黨至今,黨的紀律檢查領(lǐng)導體制經(jīng)歷了從平行領(lǐng)導體制到單一領(lǐng)導體制,再到雙重領(lǐng)導體制的發(fā)展歷程,而這些改革就在于平衡黨委統(tǒng)一領(lǐng)導與紀委專業(yè)監(jiān)督雙重目標,合理界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力邊界。
(二)問題導向:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度面臨的挑戰(zhàn)
1.黨內(nèi)監(jiān)督制度體系還需進一步完善。黨內(nèi)監(jiān)督法律法規(guī)銜接性和配套性不足。目前,對不遵守黨紀和違反黨章的行為沒有實體性和程序性的規(guī)定,單靠日常對照黨章自我檢視監(jiān)督效力明顯不足,使得其對黨員的監(jiān)督不同程度弱化和虛化。[32]此外,目前我們還存在紀法銜接不暢的問題,2018年3月,《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布實施,規(guī)定國家監(jiān)委與紀委合署辦公,實行一套機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。但是無論是現(xiàn)有的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)還是《中華人民共和國監(jiān)察法》,均沒有對國家監(jiān)委與紀委合署辦公的情況進行規(guī)范,彼此之間還存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,在實際操作過程中可能會導致辦案效率降低。
2.黨內(nèi)監(jiān)督的主體作用不強。一是黨內(nèi)監(jiān)督主體對監(jiān)督和被監(jiān)督認識不足,黨員干部沒有意識到監(jiān)督是為了進一步規(guī)范權(quán)力的運用,反而把監(jiān)督看成是“挑刺”“找茬”,既不主動監(jiān)督別人,也不樂意接受別人監(jiān)督。普通黨員既是黨內(nèi)監(jiān)督的主體,也是黨內(nèi)監(jiān)督的客體,但是在實際工作中監(jiān)督意識淡薄,存在“畏難”情緒,沒有發(fā)揮出普通黨員的監(jiān)督作用。二是黨委落實主體責任不強,黨章規(guī)定“凡是重大決策要經(jīng)過集體協(xié)商”,其目的是為了提高決策的科學性,但是一些黨員領(lǐng)導干部往往打著集體決策的幌子逃避自身責任,而在現(xiàn)實的問責情形中,也很少出現(xiàn)某一黨組織或黨組織領(lǐng)導班子被集體問責的情況。[33]
3.對“一把手”監(jiān)督難的問題尚未解決。從政治學角度來分析,權(quán)力與責任應該是相對應的,有多大權(quán)力就應負有多大責任,但是當前“一把手”掌握權(quán)力較多,擔當?shù)呢熑屋^少。一是一些重大事項決策失誤、失職瀆職,很難對“一把手”追究責任。即使追責,“一把手”也很少受處分或者處分很輕,沒有形成強有力的震懾。正是有權(quán)無責的不對等情況,使部分“一把手”在用權(quán)過程中有恃無恐。[34]二是權(quán)力界限模糊,給監(jiān)督“一把手”帶來了很大困難,雖然相關(guān)法律法規(guī)對公職人員的權(quán)力做出了規(guī)定,但這些規(guī)定都是原則性的,在實際運用過程中常出現(xiàn)縣委黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力集于縣委書記一人的現(xiàn)象[35]。此外,雖然黨內(nèi)監(jiān)督有黨員監(jiān)督、組織監(jiān)督、機構(gòu)監(jiān)督、黨內(nèi)制度監(jiān)督、黨紀監(jiān)督等形式,但是在現(xiàn)實生活中主要以紀委的專職監(jiān)督和黨員群眾的舉報監(jiān)督為主,黨內(nèi)監(jiān)督的主體格局比較單一,而黨員群眾的監(jiān)督效力較低,常常發(fā)揮不了應有的作用,黨內(nèi)監(jiān)督整體上沒有形成監(jiān)督合力,導致監(jiān)督的范圍、力度都大打折扣,監(jiān)督效果也不盡人意。三是“一把手”八小時以外監(jiān)督困難,工作之外的生活不僅是腐敗頻發(fā)區(qū),更是監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié),由于黨內(nèi)監(jiān)督約束機制和條款不夠細化,仍有腐敗問題發(fā)生。[36]
(三)路徑優(yōu)化:從實際問題出發(fā)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度
1.規(guī)范“一把手”權(quán)力運行體制機制。一是要科學配置權(quán)力,堅持權(quán)責對等原則,建立科學的領(lǐng)導班子權(quán)力分配制度,并明確“一把手”權(quán)力界限,防止出現(xiàn)絕對權(quán)力的現(xiàn)象。對重大決策失誤,要從單純問責政府轉(zhuǎn)向“黨政同責”,建立“一把手”重大決策失誤、用人失察失誤的黨內(nèi)“問責制”,對重大決策失誤實行“終身問責”。二是要在堅持民主集中制原則基礎(chǔ)上認真開好黨的民主生活會,在黨員的批評與自我批評中強化自我監(jiān)督的效力。加大黨內(nèi)問責的力度,對違紀行為始終保持高壓態(tài)勢,情節(jié)嚴重的,不僅要追究當事人、更要追究主要責任人的責任,增強監(jiān)督制度的威懾力。三是要將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合,在黨內(nèi)逐步探索建立黨內(nèi)公開監(jiān)督、公開批評、公開質(zhì)詢以及對“一把手”彈劾罷免等制度,建立黨內(nèi)重大問題聽證制度、黨組織定期聽取黨員意見制度。黨外除充分發(fā)揮人大對政府及其組成部門“一把手”的監(jiān)督職能外,凡涉及群眾利益的重大決策,引入和推行民調(diào)、民投、質(zhì)詢等制度,防范“一把手”權(quán)力失控。四是要進一步完善黨務公開機制,以加強對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約為核心,建立健全各級黨政“一把手”職責、權(quán)限和權(quán)力運行程序、結(jié)果等情況公開機制,接受社會公眾的監(jiān)督。
2.不斷提高黨員監(jiān)督意識,切實履行監(jiān)督職責。一是培養(yǎng)普通黨員主動監(jiān)督的意識,加強黨員的黨內(nèi)監(jiān)督理論教育以及黨規(guī)、黨法特別是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度的教育,提高黨員主動監(jiān)督積極性,解決黨員“不愿監(jiān)督”“不會監(jiān)督”的問題。二是通過黨性鍛煉、學習培訓、廉政文化建設(shè)等方式加強對“一把手”權(quán)力畏懼意識的教育,筑牢黨政干部“不愿腐”“不想腐”的安全思想防線。三是所有黨員要強化制度意識,提高自身遵守制度、執(zhí)行制度的意識和能力,規(guī)范使用手中的權(quán)力,提高自身拒腐防變的能力。
3.構(gòu)建科學有效、結(jié)構(gòu)嚴密、功能完備的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。一是要在中國特色社會主義進入新時代的這個大背景下不斷調(diào)整、完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,對已有黨規(guī)黨紀及時修訂和完善,并結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的新要求,盡快出臺黨內(nèi)監(jiān)督制度的相關(guān)配套規(guī)定。進一步完善民主集中制制度,健全領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度、民主評議制度等等。二是要以黨章黨紀為核心,促進相關(guān)管理條例內(nèi)容之間的銜接,對黨內(nèi)監(jiān)督的方式、方法、目標、流程進一步細化,加大對違紀違規(guī)、損害黨的形象行為的懲處力度,尤其是要注重黨紀國法的銜接,在紀檢監(jiān)察的案件審理辦結(jié)工作上進一步細化,從整體上促進黨紀黨規(guī)與各項法律法規(guī)的相互銜接,避免出現(xiàn)法律的“真空地帶”。
四、研究述評與展望
加強黨內(nèi)監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢,也是國內(nèi)學者的熱議話題。2012年至今,中國知網(wǎng)收錄以“黨內(nèi)監(jiān)督”為主題的文章就有2510余篇,這些文章對建黨以來黨內(nèi)監(jiān)督理論發(fā)展與實踐進行了研究和梳理,對我們進一步了解黨內(nèi)監(jiān)督的歷史嬗變、現(xiàn)實意義、實踐探索有所裨益。但是,在研究上仍存在不足。一方面,目前,關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督研究的文章創(chuàng)新性不足,多是從宏觀視野上把握,并且“跟風”研究、政策性解讀文章較多,關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的實證研究較少,而實證研究和比較研究可以幫助我們發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督中的實際問題,并進一步完善相關(guān)制度和法律法規(guī),但是中國知網(wǎng)收錄的關(guān)于基層腐敗、紀檢監(jiān)察合署辦公問題的文章較少,尚未得到學界的重視。另一方面,學界研究方法單一,缺乏國際視野。雖然研究黨內(nèi)監(jiān)督問題要立足我國國情,從黨的歷史使命和現(xiàn)實問題出發(fā),但是吸收借鑒國外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗對我們完善黨內(nèi)監(jiān)督有所幫助,而目前國內(nèi)學者對國外政黨黨內(nèi)監(jiān)督研究較少,只有少量關(guān)于越南共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督問題的研究,其他大多是側(cè)重列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想、蘇共執(zhí)政的經(jīng)驗教訓的反思,而對其他國家、其他政黨的研究較少。對此問題缺乏國際視野并不利于中國學術(shù)與國際學術(shù)的研究接軌,增加中國學術(shù)話語權(quán)。此外,研究機構(gòu)和作者缺少合作,黨內(nèi)監(jiān)督研究涉及歷史、法律、政治、黨建等眾多學科,加強學科間和研究團隊之間的交流與合作有利于進一步規(guī)范和推進黨內(nèi)監(jiān)督的研究。而目前國內(nèi)學者由于學術(shù)旨趣和興趣的不同,所以對該問題研究的側(cè)重點不同,法學界學者把目光聚焦在監(jiān)察體制中具體法律法規(guī)的修改,政治學則從宏觀角度出發(fā)指出新時代黨內(nèi)監(jiān)督的必要性,雖然在各自領(lǐng)域研究頗豐,但是研究范式單一,缺乏整體性。鑒于此,未來黨內(nèi)監(jiān)督的研究要突出問題導向,從以下幾個方面進一步強化。
從研究內(nèi)容上加強黨內(nèi)監(jiān)督具體問題和細節(jié)問題的實證研究。黨的十八大以來,黨內(nèi)監(jiān)督體制機制有了新的變化和發(fā)展,紀委和監(jiān)委“合署辦公”、派駐監(jiān)督、“一把手”監(jiān)督難、派駐監(jiān)督體制機制的完善、監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)的運用等問題,都是在實際工作過程中會遇到的問題,因此需要學者把研究視野下沉到基層,在充分調(diào)研后針對現(xiàn)實生活中暴露的問題提出建設(shè)性的改進意見,只有對癥下藥才能不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,使黨內(nèi)監(jiān)督制度落到實處,保證黨政領(lǐng)導干部的純潔性,加強對黨內(nèi)腐敗問題的懲治。
從研究方法上要拓寬研究視野,加強合作與交流。一是要拓寬研究視野,吸收借鑒國外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的有益經(jīng)驗,研究視角不僅局限于社會主義國家,發(fā)達國家執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督、廉政建設(shè)的經(jīng)驗對我們在黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計以及細節(jié)問題處理上有重要參考價值。因此,未來學者可立足本國國情,擴寬研究視野,不斷完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度,構(gòu)建“不敢腐、不想腐、不能腐”的體制機制。二是要加強學科和研究團隊之間的合作與交流,國內(nèi)學者可實現(xiàn)資料共享、取長補短,尤其是跨學科間的合作,可以豐富學者和研究團隊的知識體系,打破既有的研究范式,開拓思路,使黨內(nèi)監(jiān)督的研究更加全面系統(tǒng)。
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