特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制設(shè)計(jì)

劉志剛

[提要] 在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，特色小鎮(zhèn)一度發(fā)揮著發(fā)動(dòng)機(jī)的作用。但是，近兩年來(lái)有跡象表明正在轉(zhuǎn)冷，主要問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)失能，有的甚至產(chǎn)業(yè)設(shè)施剛建完就面臨著巨額運(yùn)營(yíng)成本壓力進(jìn)而難以維系。如何利用政府和社會(huì)資本合作（PPP）方式有針對(duì)性解決特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)培育，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量。本文從實(shí)踐性角度探討政府扶持產(chǎn)業(yè)培育路徑以及與之相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)分配，這將為正在深陷運(yùn)營(yíng)無(wú)助的項(xiàng)目以及今后特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展提供可借鑒的思路。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP;產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng);投資研究

中圖分類(lèi)號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年3月9日

在經(jīng)歷2015年浙江發(fā)起、2016年住建部力推、2017年四部委規(guī)范、2018年發(fā)改委提升后，特色小鎮(zhèn)從掀高潮而入平穩(wěn)，一些項(xiàng)目也陸續(xù)從建設(shè)轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)，在前期籌劃、交易安排、投資建設(shè)中累計(jì)的問(wèn)題開(kāi)始釋放出來(lái)，其中不乏偃旗息鼓的案例，在中國(guó)投資協(xié)會(huì)2017年會(huì)上作者提出的警示不幸被言中，甚至坊間逐漸生出了對(duì)特色小鎮(zhèn)本身的質(zhì)疑。

現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，特色小鎮(zhèn)作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的一種新生事物，從2012年杭州云棲小鎮(zhèn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開(kāi)始啟動(dòng)，到2019年國(guó)家工業(yè)和信息化部發(fā)布《2019中國(guó)產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)白皮書(shū)》的七年時(shí)間，各地政府都在嘗試通過(guò)規(guī)劃特色小鎮(zhèn)助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和文旅項(xiàng)目提質(zhì)改造，而且確實(shí)有一批項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，正在成為國(guó)家所期望的“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺(tái)”。按照中國(guó)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院的估算，到2020年全國(guó)31個(gè)省市規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)2，698個(gè)，如果平均每個(gè)項(xiàng)目投資40億元計(jì)算，總規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億元。在這樣一個(gè)量級(jí)面前，出現(xiàn)一些問(wèn)題也是正常的，不能簡(jiǎn)單地否定，而應(yīng)針對(duì)問(wèn)題尋求解決方案。

一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸

不考慮以房地產(chǎn)名義包裝或者假借小鎮(zhèn)名義的“偽”項(xiàng)目，以國(guó)家要求的產(chǎn)業(yè)（包括旅游業(yè)）立足作為出發(fā)點(diǎn)的特色小鎮(zhèn)，現(xiàn)有問(wèn)題主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）市場(chǎng)定位。許多小鎮(zhèn)都是在稟賦資源上偏離了軌道，起步前知道產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)需要稟賦資源，但在實(shí)務(wù)操作上卻忘乎所以，無(wú)中生有的有之，無(wú)限放大的有之，既脫離了市場(chǎng)需求，又超過(guò)了供給能力，到頭來(lái)是忽悠了自己，耗費(fèi)了資源。定位解決得好，才能為產(chǎn)業(yè)動(dòng)能注入活力。定位出了問(wèn)題，誰(shuí)也救不了，只能調(diào)整定位，這不是本文論述的重點(diǎn)不再贅述。

（二）投資結(jié)構(gòu)。很多項(xiàng)目包含了太多的基礎(chǔ)設(shè)施投資內(nèi)容，計(jì)入產(chǎn)業(yè)投資范疇后，都將攤銷(xiāo)到產(chǎn)業(yè)收入之中，負(fù)擔(dān)太重，公共建設(shè)本應(yīng)是政府投資卻搭上小鎮(zhèn)的車(chē)上，會(huì)計(jì)核算不盡合理，應(yīng)引入一定的調(diào)整機(jī)制，即能否將過(guò)度攤銷(xiāo)的公共建設(shè)投資所形成的資產(chǎn)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式較早地由項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移至政府，為合理、真實(shí)核算項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本奠定基礎(chǔ)。

（三）產(chǎn)業(yè)生態(tài)。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2017年聯(lián)合出臺(tái)的發(fā)改規(guī)劃[2017]2084號(hào)文件中明確要求“挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強(qiáng)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài)”，業(yè)內(nèi)將這最具基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的“三最”通俗地等同于IP，這本身并無(wú)爭(zhēng)議，但是從營(yíng)銷(xiāo)的角度，IP應(yīng)具有獨(dú)特賣(mài)點(diǎn)、魅力個(gè)性、復(fù)制門(mén)檻較高的要求，卻被隱藏了，拿著這把尺子量量，一些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)籌劃不周，產(chǎn)業(yè)生態(tài)的起點(diǎn)較難形成。

（四）運(yùn)營(yíng)乏力。重資產(chǎn)投資與輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)是兩種商業(yè)模式，絕大多數(shù)企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)都不能將兩者通吃，這就像萬(wàn)達(dá)一樣，萬(wàn)達(dá)文旅運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)力的培育遠(yuǎn)非萬(wàn)達(dá)地產(chǎn)那樣可以輕易獲得，融創(chuàng)中國(guó)一旦接管了包括資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、管理團(tuán)隊(duì)在內(nèi)的萬(wàn)達(dá)文旅，萬(wàn)達(dá)若再建文旅江山就會(huì)失去初速度，所以運(yùn)營(yíng)能力是慢功夫，而特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)更具有個(gè)性，都不是照搬、復(fù)制那樣簡(jiǎn)單。

上述四個(gè)方面的問(wèn)題，都與產(chǎn)業(yè)相關(guān)，除了市場(chǎng)定位外，其他的三個(gè)問(wèn)題又集中指向產(chǎn)業(yè)培育，這就是現(xiàn)階段特色小鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。

二、缺口補(bǔ)助機(jī)制的設(shè)計(jì)

就投資理論而言，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都呈拋物線規(guī)律，依次經(jīng)歷誕生、成長(zhǎng)、擴(kuò)張、衰退、淘汰，如何在誕生階段順利上升為成長(zhǎng)而不至于夭折，最重要的是初期培育，調(diào)動(dòng)各種資源培育產(chǎn)業(yè)的上升能力。即便是可行性研究確定的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如BOT（建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交），也存在著運(yùn)營(yíng)初期的虧損問(wèn)題，這種虧損放在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)看不至于發(fā)生逆轉(zhuǎn)，但是一旦虧損額度、培育時(shí)間超過(guò)可行性研究預(yù)期，資產(chǎn)就需要計(jì)提減值準(zhǔn)備，因此極易造成財(cái)務(wù)成本過(guò)高而“撞墻”陷入危機(jī)。

特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)較為復(fù)雜，不像高速公路或城市軌道交通那樣主要是與票務(wù)收入有關(guān)的運(yùn)營(yíng)，它既與資產(chǎn)類(lèi)別有關(guān)，又與商業(yè)模式有關(guān)。如果是實(shí)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)涉及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與促進(jìn)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈塑造、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)四大門(mén)類(lèi);如果是旅游為主的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)涉及票務(wù)收入、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、酒店運(yùn)營(yíng)、物業(yè)服務(wù)，有的還涉及養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)。哪一塊運(yùn)營(yíng)籌劃出了問(wèn)題，都會(huì)發(fā)生上述所言的“撞墻”效應(yīng)。

在實(shí)務(wù)中，為了助力特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，許多地方政府都愿意采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）的方式，通過(guò)政府平臺(tái)公司參與項(xiàng)目投資，相當(dāng)于為社會(huì)資本建設(shè)特色小鎮(zhèn)加了杠桿。而在產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)上，社會(huì)資本與政府相比更具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀樯鐣?huì)資本的責(zé)任，政府不愿意在運(yùn)營(yíng)階段去做介入性的工作，這在邏輯上沒(méi)有瑕疵。但是，換個(gè)角度再看看，原來(lái)地方政府怎么做的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)？絕大多數(shù)是通過(guò)政策招商的方式，也就是先使企業(yè)低成本進(jìn)入，然后再逐步形成稅源。如果作為市場(chǎng)環(huán)境維護(hù)者的政府，能夠向招商一樣扶持一下特色小鎮(zhèn)，即在運(yùn)營(yíng)初期對(duì)可行性研究出現(xiàn)的缺口給予全部或部分補(bǔ)助，無(wú)疑是在項(xiàng)目生命最脆弱的階段為市場(chǎng)加力，這也符合國(guó)家發(fā)改委提出的“創(chuàng)新財(cái)政資金支持方式，由事前補(bǔ)助轉(zhuǎn)為事中事后彈性獎(jiǎng)補(bǔ)”政策。

按照現(xiàn)行政策（發(fā)改規(guī)劃[2017]2084號(hào)、發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號(hào)文件）的要求，特色小鎮(zhèn)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益一定滿(mǎn)足政府批準(zhǔn)投資立項(xiàng)的基本要求，換句話說(shuō)項(xiàng)目本身是商業(yè)性或經(jīng)營(yíng)性的，而不是公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的。政府通過(guò)PPP方式在運(yùn)營(yíng)初期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可行性缺口補(bǔ)助（全部或部分，這與全生命周期內(nèi)的缺口補(bǔ)助不同），幫助社會(huì)資本順利實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)從誕生到成長(zhǎng)的過(guò)渡，這只是一個(gè)方面;另一方面，不主張將這種補(bǔ)助變成政府永久性投入，而是在約定時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目公司應(yīng)通過(guò)運(yùn)營(yíng)逐步予以返還，這需要社會(huì)資本的背書(shū)。如果這個(gè)設(shè)想能夠?qū)嵤?，不僅新項(xiàng)目可以做，存量項(xiàng)目只要符合商業(yè)性要求的，都可以引入這種機(jī)制，突破特色小鎮(zhèn)當(dāng)前遇到的瓶頸。

三、特定風(fēng)險(xiǎn)分配的原則

既然在運(yùn)營(yíng)初期，政府通過(guò)PPP方式可對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可行性缺口補(bǔ)助的支持，那么補(bǔ)助的計(jì)算一定基于PPP政策，一般應(yīng)從項(xiàng)目產(chǎn)出單位計(jì)量可行性和使用者付費(fèi)可測(cè)性?xún)蓚€(gè)基本要素出發(fā)核定缺口補(bǔ)助。

現(xiàn)以旅游為主的特色小鎮(zhèn)為例，兼顧實(shí)業(yè)為主的項(xiàng)目，設(shè)置與可行性缺口補(bǔ)助有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則：

（一）流量風(fēng)險(xiǎn)。所有的旅游項(xiàng)目，都是以客流量作為收入預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)。政府投資或政府主導(dǎo)項(xiàng)目的可行性研究，都是政府委托第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)施，并由政府事權(quán)部門(mén)組織論證;即便是社會(huì)資本獨(dú)立投資并推動(dòng)的，可行性研究也應(yīng)委托第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)施，報(bào)政府事權(quán)部門(mén)備案。在特色小鎮(zhèn)的實(shí)務(wù)中，幾乎沒(méi)有不經(jīng)過(guò)政府事權(quán)部門(mén)論證的項(xiàng)目。如此問(wèn)題就來(lái)了，如果采用PPP方式，誰(shuí)對(duì)客流量風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任？簡(jiǎn)單地認(rèn)為全部由社會(huì)資本承擔(dān)，是不合適的，至少應(yīng)由社會(huì)資本競(jìng)價(jià)確定，或者由社會(huì)資本全部承擔(dān)，或者社會(huì)資本承擔(dān)大部分、政府承擔(dān)小部分。事實(shí)上，客流量的多少，除了社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)外，或多或少地與周邊旅游資源供給、交通便捷性、區(qū)域公共關(guān)系等相關(guān)（孤點(diǎn)旅游項(xiàng)目是少見(jiàn)的），其中不乏政府的作為因素，因此政府適當(dāng)?shù)爻袚?dān)少量的義務(wù)也不無(wú)道理。實(shí)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)，在收入影響方面，產(chǎn)業(yè)稅源所依托的營(yíng)業(yè)收入與旅游項(xiàng)目的客流量差不多，如果采用PPP方式，也應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)初期出現(xiàn)的缺口補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)做適當(dāng)?shù)姆峙洹?/p>

（二）非票風(fēng)險(xiǎn)。假設(shè)把旅游項(xiàng)目的主營(yíng)收入——門(mén)票作為“流量”的話，流量對(duì)新經(jīng)濟(jì)而言就是收入，那么不妨把主營(yíng)業(yè)務(wù)以外的，諸如旅游項(xiàng)目的酒店收入、商業(yè)收入或者實(shí)業(yè)項(xiàng)目的服務(wù)業(yè)收入，都可以歸集為非主營(yíng)收入，暫且叫非票（與門(mén)票相對(duì)）收入。非票收入的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不同于流量風(fēng)險(xiǎn)，政府在供給側(cè)并不負(fù)有義務(wù)或不可替代作用，自然應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān);但是，因?yàn)榇媪抠Y產(chǎn)移交等改變運(yùn)營(yíng)非票收入的因素是由政府作為或不作為造成的，這樣的非票風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)。

（三）成本風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)成本，通常包括運(yùn)營(yíng)期內(nèi)追加投資、管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)，特別是追加投資的時(shí)間，直接影響財(cái)務(wù)費(fèi)用的計(jì)算和資產(chǎn)攤銷(xiāo)。對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，產(chǎn)品迭代的投入是必要的，就如英國(guó)管理思想大師查爾斯·漢迪強(qiáng)調(diào)的“任何一條增長(zhǎng)曲線都會(huì)滑過(guò)拋物線的頂點(diǎn)（增長(zhǎng)的極限）”，而“持續(xù)增長(zhǎng)的秘密是在第一條曲線消失之前開(kāi)始一條新的S曲線”。從維護(hù)缺口補(bǔ)助機(jī)制的初衷出發(fā)，不宜把追加投資的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)入至政府這一方;從工程投資研究的角度，在運(yùn)營(yíng)初期存有可行性缺口的階段追加投資也不符合可行性研究的一般方法。

總之，在確立適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分配原則的框架內(nèi)，采用PPP方式助推特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)尤其是解決產(chǎn)業(yè)培育方面，具有較大的操作空間，極有利于各地區(qū)立足比較優(yōu)勢(shì)培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

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