城鄉(xiāng)一體中的治理合流

姚尚建

〔摘要〕 建立什么樣的城市既是一個(gè)國家治理中的政策設(shè)計(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)治理中的路徑選擇問題。由地方政府發(fā)起的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，既是一個(gè)地方城市化政策的先行嘗試，也是不同地方政府間治理協(xié)同的過程。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)中，還同時(shí)面臨著市場本位和國家本位的博弈?？傮w上看，特色小鎮(zhèn)不但應(yīng)該納入國家城市化的總體戰(zhàn)略，也應(yīng)該尊重地方政策創(chuàng)新的積極成果，在城鄉(xiāng)治理合流中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口導(dǎo)入和文化傳承的功能融合。

〔關(guān)鍵詞〕 城市化；政府協(xié)同；特色小鎮(zhèn)；功能重疊

〔中圖分類號(hào)〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）01-0045-06

“亞洲是地球城市革命的最前沿。2010-2035年，亞洲將新增10億城市人口，大約占此間全球新增城市人口的60%之多。據(jù)聯(lián)合國估計(jì)，到2050年，亞洲地區(qū)的城市人口將達(dá)到35億……一半的亞洲新增人口將分布在規(guī)模不到50萬人的城市當(dāng)中——這些城市的名稱及其現(xiàn)狀仍鮮為人知，即便是主流的研究機(jī)構(gòu)也知之甚少?！薄?〕作為世界上人口最多的國家，中國城市化的政策一直有一個(gè)持續(xù)調(diào)整的過程。這一調(diào)整既涉及到城市化政策的目標(biāo)和路徑設(shè)定，還包括城市化政策的政府間關(guān)系、政府與市場關(guān)系的持續(xù)性平衡。作為城市化政策的一個(gè)組成部分，“特色小鎮(zhèn)”的方案設(shè)計(jì)顯得尤為突出。

一、政策的發(fā)起：特色小鎮(zhèn)的功能定位

2015年4月22日，《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》）提出：力爭通過3年的培育，規(guī)劃建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)特色明顯、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能疊加的特色小鎮(zhèn)?！?〕但是在《意見》中，“特色小鎮(zhèn)”既不涉及行政區(qū)的調(diào)整，也不是現(xiàn)有國家城市體系的組成部分，因此“特色小鎮(zhèn)”既是地方政府城市政策的組成部分，也是地方政府產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容。

首先，特色小鎮(zhèn)的多元功能。《意見》認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)是相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在“特色小鎮(zhèn)”的政策設(shè)計(jì)中，時(shí)任省長李強(qiáng)坦言受到了國外相關(guān)小鎮(zhèn)的啟發(fā)，他撰文列舉了國外一些知名小鎮(zhèn)，如“瑞士的達(dá)沃斯小鎮(zhèn)、美國的格林威治對(duì)沖基金小鎮(zhèn)、法國的普羅旺斯小鎮(zhèn)、希臘的圣多里尼小鎮(zhèn)等，雖然體量都不太大，但十分精致獨(dú)特，建筑密度低，產(chǎn)業(yè)富有特色，文化獨(dú)具韻味，生態(tài)充滿魅力，對(duì)浙江優(yōu)化生產(chǎn)力布局頗有啟迪。”〔3〕

因此，從政策制定者角度，特色小鎮(zhèn)首先是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型的重任。2015年的浙江省政府工作報(bào)告明確要在全省建設(shè)一批聚焦七大產(chǎn)業(yè)、兼顧歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)、具有獨(dú)特文化內(nèi)涵和旅游功能的特色小鎮(zhèn)，以新理念、新機(jī)制、新載體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。〔4〕作為特色小鎮(zhèn)政策的執(zhí)行者，浙江省發(fā)改委副主任翁建榮認(rèn)為，小鎮(zhèn)正是有效投資的重要抓手，原則上，每個(gè)特色小鎮(zhèn)3年內(nèi)要完成固定資產(chǎn)投資50億元以上，以100個(gè)小鎮(zhèn)計(jì)算，3年累計(jì)可完成投資5000億元以上?！?〕因此，經(jīng)濟(jì)功能是特色小鎮(zhèn)的首要功能。

其次，特色小鎮(zhèn)的功能疊加。除了產(chǎn)業(yè)功能的優(yōu)先性，由省級(jí)地方政府驅(qū)動(dòng)的本次城市化戰(zhàn)略還承載著文化與社會(huì)的功能。根據(jù)有關(guān)政策，特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和一定社區(qū)功能的疊加，既立足自己特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，培育出獨(dú)特文化，又衍生出旅游功能以及必需的社區(qū)功能，三者是“聚合”的化學(xué)反應(yīng)，是有機(jī)的統(tǒng)一。〔6〕同時(shí)值得關(guān)注的是，在浙江省的方案中，由于特色小鎮(zhèn)一般選址都位于城鄉(xiāng)接合部，是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，小鎮(zhèn)都要按照景區(qū)來打造，歷史經(jīng)典特色小鎮(zhèn)更直接承擔(dān)著對(duì)傳統(tǒng)歷史文化的傳承。〔7〕因此，不難看出，浙江省首倡的不足3平方公里的“特色小鎮(zhèn)”將承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、文化傳承和社區(qū)治理的三項(xiàng)功能。

從文獻(xiàn)角度，“特色小鎮(zhèn)”首先發(fā)軔于浙江，因此近兩年在浙江省形成了研究的集聚，但是由于特色小鎮(zhèn)處于起步階段，尚未形成普遍性的經(jīng)驗(yàn)和研究結(jié)論，因此我們還無法分析特色小鎮(zhèn)如何實(shí)現(xiàn)功能的疊加。根據(jù)目前的進(jìn)展，在特色小鎮(zhèn)的早期發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)功能往往被地方政府優(yōu)先考慮。2015年6月16日，杭州市西湖區(qū)人民政府辦公室發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)云棲小鎮(zhèn)建設(shè)的政策意見（試行）》，從鼓勵(lì)企業(yè)落戶、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)人才引進(jìn)、鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵(lì)企業(yè)貢獻(xiàn)、鼓勵(lì)配套服務(wù)等六個(gè)方面對(duì)特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了保障〔8〕，再次凸顯了特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能。當(dāng)然，根據(jù)云棲小鎮(zhèn)的規(guī)劃，浙江西湖高等研究院和西湖大學(xué)將落戶小鎮(zhèn)，有望補(bǔ)充小鎮(zhèn)的文化和社區(qū)功能。

第三，特色小鎮(zhèn)的功能異位。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃中，多元的功能是小鎮(zhèn)的重要特色。根據(jù)杭州市西湖區(qū)云棲小鎮(zhèn)的網(wǎng)站，小鎮(zhèn)“是西湖區(qū)計(jì)劃依托阿里巴巴云公司和轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)這兩大平臺(tái)，把杭州轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)打造成一個(gè)以云生態(tài)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。”〔9〕類似的介紹還存在于夢想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)等。

但是，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的小鎮(zhèn)建設(shè)如何提升其文化與社會(huì)功能？在杭州已有的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，舊民居、舊廠房乃至舊鐵爐等多被保護(hù)下來，通過形式的改造使之具有現(xiàn)代功能?？梢栽O(shè)想的是，小鎮(zhèn)建設(shè)試圖通過文化功能的固守來否定小鎮(zhèn)的單一產(chǎn)業(yè)功能，從而使小鎮(zhèn)避免產(chǎn)業(yè)區(qū)的復(fù)制；但是從歷史文化傳承來看，這些保護(hù)下來的歷史建筑通過功能性的改造，并非全部為原住民原地安居而準(zhǔn)備，從而割裂了歷史與現(xiàn)實(shí)的重要聯(lián)系；同時(shí)，由于小鎮(zhèn)居民多為企業(yè)工作人員，其居住于小鎮(zhèn)的公寓中，從而形成了基于職業(yè)的社會(huì)聯(lián)系，但隨著婚育年齡的到來，小鎮(zhèn)的從業(yè)者對(duì)于基于家庭的社會(huì)聯(lián)系會(huì)日益迫切，那么小鎮(zhèn)有限的面積規(guī)劃何以解決小鎮(zhèn)成長的生活壓力？

二、政策的展開：特色小鎮(zhèn)的府際互動(dòng)

特色小鎮(zhèn)無疑是地方政府先行城市化的積極嘗試，浙江省提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)很快引起了省內(nèi)外強(qiáng)烈的政策關(guān)注。從政策推進(jìn)角度，2015年6月，浙江省首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單公布，2016年7月1日，中央政府肯定了浙江省的政策創(chuàng)新，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，在全國推廣浙江省的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

首先，浙江省域內(nèi)地方政府的積極響應(yīng)。2015年，伴隨著《意見》的下發(fā)，浙江省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)議制度隨之建立，并由該省的常務(wù)副省長擔(dān)任召集人，2016年1月，第二批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單公布?；谥袊畽?quán)力結(jié)構(gòu)的縱向分布，下級(jí)政府既服從本級(jí)人大，同時(shí)服從上級(jí)政府，因此當(dāng)特色小鎮(zhèn)成為浙江省政府的政策目標(biāo)時(shí)，下級(jí)政府的積極響應(yīng)便不難理解。在省級(jí)特色小鎮(zhèn)名單出臺(tái)之后，地市級(jí)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)迅速啟動(dòng)。如紹興市在2015年11月公布了首批33家市級(jí)特色小鎮(zhèn)名單，溫州市則在2016年4月公布了21個(gè)市級(jí)特色小鎮(zhèn)名單；與地市級(jí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)同時(shí)啟動(dòng)的還有縣級(jí)小鎮(zhèn)，例如縣級(jí)寧海市迅速確立了特色小鎮(zhèn)建設(shè)“369”計(jì)劃，該計(jì)劃明確，到2020年力爭建成省級(jí)特色小鎮(zhèn)3個(gè)、市級(jí)特色小鎮(zhèn)6個(gè)、縣級(jí)特色小鎮(zhèn)9個(gè)?！?0〕

因此，浙江省的特色小鎮(zhèn)政策首先得到了省內(nèi)市縣的普遍響應(yīng)。特色小鎮(zhèn)根據(jù)其投資規(guī)模分為三等，下一級(jí)特色小鎮(zhèn)在通過評(píng)估后自愿上報(bào)上一級(jí)特色小鎮(zhèn)，以爭取上一級(jí)政府的政策和資金支持，從而形成省級(jí)政府以下市、縣政府的政策一致；同時(shí)在特色小鎮(zhèn)的政策促進(jìn)中，上級(jí)政府是特色小鎮(zhèn)的政策效果評(píng)價(jià)者和財(cái)政資金撥付者，從兩個(gè)角度強(qiáng)化了指導(dǎo)性政策的剛性約束。

其次，中央政府的局部修正。作為地方政府先行先試的城市化政策，浙江省首倡的特色小鎮(zhèn)在中央政府層面得到了鼓勵(lì)。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，提升縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，加快拓展特大鎮(zhèn)功能，加快特色鎮(zhèn)發(fā)展，培育發(fā)展一批中小城市，加快城市群建設(shè)。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》則確定到2020年，全國將培育1000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。

但是需要指出的是，中央政府所提及的小鎮(zhèn)與浙江省的提法有所差異，中央政府認(rèn)定的特色小鎮(zhèn)被納入全國城鎮(zhèn)建設(shè)體系中，因此特色小鎮(zhèn)原則上被明確為建制鎮(zhèn)（縣城關(guān)鎮(zhèn)除外），并優(yōu)先選擇全國重點(diǎn)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)；在治理結(jié)構(gòu)上，國家級(jí)方案提倡鎮(zhèn)村融合發(fā)展，從而部分修正了浙江省方案中的非產(chǎn)業(yè)區(qū)和非行政區(qū)的提法；從管理體制上，浙江省方案中由省發(fā)改委牽頭的政策設(shè)計(jì)與推進(jìn)在中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為國務(wù)院住建部管理。2016年8月3日，住建部村鎮(zhèn)司下發(fā)《關(guān)于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》，在全國推薦首批159個(gè)國家級(jí)特色小鎮(zhèn)，其中浙江省獲得指標(biāo)10個(gè)，排名第一?！?1〕 10月14日，首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)獲批，其中浙江省杭州市桐廬縣分水鎮(zhèn)等8個(gè)建制鎮(zhèn)獲批第一批中國特色小鎮(zhèn)。

第三，其他地方政府的審慎參與。住建部村鎮(zhèn)司司長張學(xué)勤表示，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。特色小鎮(zhèn)建設(shè)，不僅有利于促進(jìn)特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)展，增強(qiáng)小鎮(zhèn)吸納周邊農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)能力，同時(shí)也有利于改善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彰顯當(dāng)?shù)靥厣珎鹘y(tǒng)文化，有效帶動(dòng)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化協(xié)調(diào)發(fā)展?！?2〕因此在中央政府推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)以后，一些省級(jí)政府開始響應(yīng)。如2016年7月，西部地區(qū)的甘肅省就宣布將用三年時(shí)間建成18個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)。

目前來看，大多數(shù)省份尚未啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，但是一些橫向的對(duì)等制度學(xué)習(xí)已經(jīng)進(jìn)行，根據(jù)媒體報(bào)道，2016年3月14日-17日，山東省平度市（縣級(jí)）市長莊增大赴浙江8個(gè)縣市區(qū)考察學(xué)習(xí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)〔13〕；7月18日，江蘇省鎮(zhèn)江市（地級(jí)）市長朱曉明則率鎮(zhèn)江市考察團(tuán)赴杭州考察?！?4〕可以設(shè)想的是，在中央政府的行政指導(dǎo)下，越來越多的省級(jí)政府將通過制度建設(shè)、資金保障形成對(duì)中央政策的呼應(yīng)。但是由于中央政府相關(guān)政策的局部修正，浙江省以外區(qū)域的特色小鎮(zhèn)建設(shè)有可能在現(xiàn)有行政區(qū)中進(jìn)行，即拋棄浙江省政策方案中的“非行政區(qū)”的表述，從而使“特色小鎮(zhèn)”演變?yōu)椤靶℃?zhèn)特色”。

三、政策的沖突：特色小鎮(zhèn)的路徑差異

從城市史的角度看，近代城市既是工商業(yè)的成果，也是治理轉(zhuǎn)型的重要載體。在特色小鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)中，行政區(qū)與產(chǎn)業(yè)區(qū)的關(guān)系值得關(guān)注。如果過分強(qiáng)調(diào)行政區(qū)，意味著在現(xiàn)有的行政體系之外增加新的城鎮(zhèn)行政組織；如果過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)區(qū)，那么則可能形成新的遍地開花的開發(fā)區(qū)，對(duì)耕地保護(hù)、生態(tài)平衡等形成新的壓力。正是基于不同的政策考量，特色小鎮(zhèn)是城市化進(jìn)程中非連續(xù)性、過渡性政策手段。

首先，城鎮(zhèn)建設(shè)的國家意志。特色小鎮(zhèn)是村莊的工業(yè)化還是工業(yè)城市的鄉(xiāng)村化？大量關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)并沒有給出清晰的目標(biāo)。浙江省方案中的否定性的非行政區(qū)和非產(chǎn)業(yè)區(qū)的小鎮(zhèn)定位仍然要直面行政權(quán)力與市場權(quán)力的交織。應(yīng)該看到的是，我國的城市化政策基本上在21世紀(jì)初開始大規(guī)模啟動(dòng)，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基在《2001年政府工作報(bào)告》“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，努力增加農(nóng)民收入”部分，就提出要發(fā)展小城鎮(zhèn)，繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，拓寬農(nóng)民的就業(yè)空間和增收渠道?！?002年政府工作報(bào)告》則在報(bào)告的第二部分“加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力增加農(nóng)民收入”中提出，加快發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步和體制創(chuàng)新，提高發(fā)展水平，清理、取消不合理的限制和亂收費(fèi)，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供方便，切實(shí)保障他們的合法權(quán)益；同時(shí)，要加強(qiáng)管理和引導(dǎo)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

不難看出，城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)公共政策，是以促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為目標(biāo)的。到2012年，按照常住人口計(jì)算，我國城市化率已經(jīng)突破50%，但從戶籍轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)來看，城市化率尚低于這一數(shù)據(jù)。戶籍制度的限制與大城市的承載力使中小城鎮(zhèn)成為中國城市化體系的重要組成部分，也使一些小城鎮(zhèn)成為大中城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，如果用一個(gè)相對(duì)規(guī)范的詞語來概括，可以把這類過渡性的城鎮(zhèn)定義為“村鎮(zhèn)”。

其次，市鎮(zhèn)建設(shè)的地方目標(biāo)。在城市化的路徑設(shè)計(jì)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，地方政府往往側(cè)重于市鎮(zhèn)的建設(shè)而非村鎮(zhèn)建設(shè)，市鎮(zhèn)建設(shè)可以提升工商業(yè)的空間，騰挪出大量的農(nóng)田，從而使地方政府在嚴(yán)格限制的耕地紅線之下獲得最大土地收益。2010年12月，在中心鎮(zhèn)培育工程的基礎(chǔ)上，浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的通知》，將培育小城市作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。在《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2011年全省中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點(diǎn)工作要點(diǎn)的通知》中，提出要加快促進(jìn)人口集聚。積極推進(jìn)戶籍制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房改革，促進(jìn)農(nóng)村人口就近有序向小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。全年27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)建成區(qū)新增常住人口24萬人，建成區(qū)常住人口集聚率平均提高2個(gè)百分點(diǎn)以上。因此不難看出，現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的建設(shè)既不同于國家戰(zhàn)略中的村鎮(zhèn)建設(shè)，也不同于浙江省后來升級(jí)版的小城市建設(shè)。

國家的城市化路線具有很強(qiáng)的政策指導(dǎo)性，在單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府在城市化政策執(zhí)行中的制度空間相對(duì)狹小，但是必須看到的是，巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地理差異使全國執(zhí)行單一的小城鎮(zhèn)建設(shè)思路存在不足。浙江省處于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，其城市化政策既要關(guān)注農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，也要關(guān)注經(jīng)濟(jì)的全球化戰(zhàn)略。在地方政府看來，特色小鎮(zhèn)可以作為國家城市化戰(zhàn)略的一種補(bǔ)充形式。當(dāng)然，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃正在直面大都市的興衰，在席卷而來的全球化經(jīng)濟(jì)面前，特色小鎮(zhèn)不僅僅承載著地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)的功能，也有可能承載著國際性城市的建設(shè)功能，“城邦不會(huì)卷土重來，但是從未來的發(fā)展前景上看，較小的城市有能力相對(duì)快速地利用各種機(jī)會(huì)，使其日益國際化?！薄?5〕

第三，特色小鎮(zhèn)的動(dòng)力差異。國家意志與地方目標(biāo)的差異性使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)充滿了更多變數(shù)。在城市政策體系中，特色小鎮(zhèn)將在一定時(shí)期處于角色模糊的邊緣地帶。其實(shí)浙江省視為樣本的國外小鎮(zhèn)大都是小型城市，具有完整的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和自治傳統(tǒng)，在這些國外城市中，產(chǎn)業(yè)功能是逐漸附著于已有的城市之上的；而浙江省的方案中以不改變中國現(xiàn)有城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的方式，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型完成特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，有可能形成城市膨脹的政策憂慮；因此從特色小鎮(zhèn)自身發(fā)展來看，既要直面來自中央到地方的行政動(dòng)力，也要關(guān)注市場力量。從行政動(dòng)力的角度，政府將在資金扶持、風(fēng)景區(qū)審批、產(chǎn)業(yè)政策等方面予以引導(dǎo)；從市場動(dòng)力的角度，利潤的驅(qū)動(dòng)將使一些企業(yè)選擇入駐或離開小鎮(zhèn)。

“城市是個(gè)有邊界的空間，其居住密度極高，人口相對(duì)眾多且具有文化方面的異質(zhì)性?！薄?6〕產(chǎn)業(yè)往往與人口相連，人口集聚就必然形成城市，就必然形成城市文化與生活。在行政與市場雙重作用下，特色小鎮(zhèn)的過渡性質(zhì)將日益清晰：從行政權(quán)力的角度，小鎮(zhèn)的行政化可能是一種趨勢，只要達(dá)到特定的居住人口規(guī)模和密度，新的城鎮(zhèn)設(shè)置就存在可能；從市場權(quán)力的角度，特色小鎮(zhèn)如果不能形成社區(qū)，小鎮(zhèn)就不能避免產(chǎn)業(yè)區(qū)的演變，從而成為一個(gè)個(gè)小型開發(fā)區(qū)的翻版；當(dāng)市鎮(zhèn)逐漸形成一定的人口集聚時(shí)，小鎮(zhèn)的社會(huì)功能就必須提升，并將成為小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，對(duì)更多的公共服務(wù)與私人服務(wù)的訴求將成為小鎮(zhèn)面臨的新的動(dòng)力。

四、政策的優(yōu)化：特色小鎮(zhèn)的治理合流

一般而言，城市研究往往包括城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市治理三個(gè)維度。在城市規(guī)劃與城市建設(shè)中，既面臨著人口、產(chǎn)業(yè)的制度設(shè)計(jì)，也面臨著國家本位、市場本位的路徑選擇。在城市化進(jìn)程中，城市、小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)的定義的模糊性，既導(dǎo)致了不同層級(jí)政府城市化政策的碎片化，也混淆了城市化進(jìn)程面臨的共同議題，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)的非連續(xù)性，并深刻影響著城市化的路徑選擇。因此我們認(rèn)為，在城市化政策的優(yōu)化中，一體化的城市治理有可能消解城市化進(jìn)程中的路徑?jīng)_突，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)城市化進(jìn)程中的空間彌合。

首先，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中的地理空間融合。中國的城市化進(jìn)程面臨著地理學(xué)意義上的城鄉(xiāng)分離，但是在上個(gè)世紀(jì)80年代以后，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，從而瓦解了中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的地理空間布局?！霸谥袊瑪?shù)百萬的人們正從他們長期居住的地方拆遷轉(zhuǎn)移出去……在資本和國家的指令下，城鄉(xiāng)間曾經(jīng)存在的清晰劃分會(huì)逐步消退，成為一種地理發(fā)展不均衡的相互滲透空間?！薄?7〕

地理空間的混合模糊了城市與鄉(xiāng)村的邊界，也模糊了城市發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性。上個(gè)世紀(jì)80年代以來實(shí)行的“市管理縣”體制賦予了城市政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，也賦予了城市發(fā)展的優(yōu)先地位。應(yīng)該看到的是，上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)施的這一城市優(yōu)先發(fā)展政策并沒有消弭恩格斯所強(qiáng)調(diào)的城鄉(xiāng)對(duì)立，正相反，由于中國農(nóng)村的依附性生產(chǎn)，城市的繁榮加速了農(nóng)村的凋敝，大量資本、技術(shù)、人口涌向城市，城市也通過邊界蔓延的方式吞噬農(nóng)村的土地。

但是特色小鎮(zhèn)的空間分布不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間的零散分布，也有別于城市的空間分割。根據(jù)規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)多分布在城市邊緣區(qū)域，甚至深入鄉(xiāng)村，由于土地使用面積的剛性約束以及對(duì)特色小鎮(zhèn)的風(fēng)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的要求，這些不足3平方公里的小鎮(zhèn)通過在鄉(xiāng)村中植入城市地理要素，從而疏解城市鄉(xiāng)村的空間隔離。對(duì)于城市來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合可以系統(tǒng)析出城市經(jīng)濟(jì)要素，降低產(chǎn)業(yè)在大城市內(nèi)部運(yùn)作的空間成本。

其次，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的社會(huì)空間融合。前文已經(jīng)分析過，城市化意味著農(nóng)業(yè)人口的進(jìn)入城市，意味著空間與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集聚與轉(zhuǎn)型，也意味著城鄉(xiāng)關(guān)系的持續(xù)調(diào)整；但是經(jīng)濟(jì)空間的關(guān)注無法取代城市本身的人口聚集以及由人口聚集帶來的公共生活的改變，有學(xué)者鮮明指出：“經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從根本上都只能從手段的意義上來理解，都必須服務(wù)于改進(jìn)提升人（首先是作為小鎮(zhèn)主人的居民）的生活、人本身的發(fā)展這一根本目的。”〔18〕

在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，空間的不平等既包括城市的不平等，也包括區(qū)域的不平等?！俺鞘胁黄降鹊囊粋€(gè)最基本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是城市—農(nóng)村工資差距。由于城市工資一般高于農(nóng)村，城鎮(zhèn)化在城市與農(nóng)村以及不同規(guī)模的城市之間的工資和收入上導(dǎo)致了空間不平等?！薄?9〕經(jīng)濟(jì)的不平等背后是社會(huì)政治的不平等，因此在一定程度上，城市發(fā)展就是克服社會(huì)不平等的過程。與古典時(shí)期城市空間的差異不同，今天的城市社會(huì)的空間差異既體現(xiàn)為權(quán)力的空間分布差異，也體現(xiàn)為空間的居住甚至生活的隔離，體現(xiàn)為不同生活空間對(duì)于城市資源占有的差異。而特色小鎮(zhèn)居于城市的邊緣地帶，可以遠(yuǎn)離權(quán)力的中心，有可能通過構(gòu)建開放的空間來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的融合。

第三，特色小鎮(zhèn)治理中的政策工具融合。羅伯特·L.西蒙曾經(jīng)這樣反思公共政策：“針對(duì)每一個(gè)案例，讓我們都問三個(gè)問題：（1）這項(xiàng)政策構(gòu)成對(duì)自由的干預(yù)了嗎？（2）這項(xiàng)政策使用國家壓制了嗎？（3）這項(xiàng)政策合理嗎？”〔20〕這樣的反思同樣適用特色小鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)。我們認(rèn)為，相較于特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)滯后，更重要的問題是小鎮(zhèn)的治理。

在中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)體系中，城市往往是政治的堡壘，今天的中國城市經(jīng)過市場化的改造已經(jīng)日益擁有更多的經(jīng)濟(jì)屬性，但是從治理模式來看，城市治理依然屬于城鄉(xiāng)合治型。在這一模式中，居民或居城市，或在鄉(xiāng)村，在國家機(jī)器面前并無差異，工業(yè)政策多在城市實(shí)施，農(nóng)業(yè)政策則在鄉(xiāng)村進(jìn)行；但是在這一體系中，存在身份的巨大差異，城市居民購買農(nóng)村住宅、農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民則面臨諸如戶籍、土地等難以逾越的制度高墻?；谏矸莸牟顒e管理阻礙了城市化的進(jìn)程，也阻礙了城鄉(xiāng)融合的路徑。

城鄉(xiāng)治理的困境在于如何實(shí)現(xiàn)資源配置的正義性，但是在今天的城市治理研究中，資源的分配恰恰是一個(gè)普遍性的難題，哈維深刻地指出：“對(duì)城市共享資源的思維方式已經(jīng)陷入到一組非常狹隘的假定中，這些假定很大程度上源于英國中世紀(jì)末期出現(xiàn)的圈地運(yùn)動(dòng)。所以，常常在私人財(cái)產(chǎn)和專制性的國家干預(yù)之間采用非此即彼的思維方式?！薄?1〕在中國，在城市化的促進(jìn)措施中，也遭遇類似的問題。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等確權(quán)政策的實(shí)施，一些城市的吸引力開始下降，城市化與逆城市化在許多地區(qū)并存，這些變化就呼喚著政策工具的多維變化。我們認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)的推出可以在政策工具上有效克服哈維提及的思維定勢，特色小鎮(zhèn)面臨的一個(gè)課題就是在不改變土地屬性、身份屬性的前提下，如何推進(jìn)城鄉(xiāng)資源的有效共享，實(shí)現(xiàn)邊緣性城市的治理合流。

結(jié)論

“城市在其完整的意義上便是一個(gè)地理網(wǎng)狀物，一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織體，一個(gè)制度的過程物，一個(gè)社會(huì)戰(zhàn)斗的舞臺(tái)，以及一個(gè)集合統(tǒng)一體的美學(xué)象征物。”〔22〕無論以什么名義，任何小鎮(zhèn)的出現(xiàn)都可能伴隨著上述特征的結(jié)合。由于城市附著了人口與公共生活，因此任何城市化的政策創(chuàng)新都必須關(guān)注人的因素，“城市化促使人們相信，存在著一種可經(jīng)確認(rèn)的城市文化和一種特定的城市生活（或感受）的方式，與之相伴，一些關(guān)于這種城市主義的普遍的認(rèn)知與價(jià)值判斷開始出現(xiàn)?！薄?3〕正是在這樣的意義上，特色小鎮(zhèn)不能僅僅進(jìn)行非產(chǎn)業(yè)區(qū)、非行政區(qū)排他性設(shè)定，因?yàn)椋魏稳丝诘募垠w都一定成為社會(huì)區(qū)域，一定會(huì)形成公共生活，而這些，才是城市化的真正目的。同時(shí)，從政府間關(guān)系和政策科學(xué)的角度，中國的城市化進(jìn)程還存在一個(gè)國家目標(biāo)與地方實(shí)踐的差異。地方主義強(qiáng)調(diào)公共政策的特殊性，而國家主義重視目標(biāo)的普遍性。在中國區(qū)域差異較大，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不一的條件下，城市化一定不是行政主導(dǎo)下的整齊劃一的全國層面的城市設(shè)計(jì)，而是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口導(dǎo)入和文化傳承的功能融合下多元的城鄉(xiāng)發(fā)展；總體上看，已經(jīng)起步的特色小鎮(zhèn)政策不但應(yīng)該納入國家城市化的總體戰(zhàn)略，也應(yīng)該體現(xiàn)地方政策創(chuàng)新的積極成果，在城鄉(xiāng)治理合流中實(shí)現(xiàn)公共政策的優(yōu)化。

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（責(zé)任編輯：周中舉）