我國五年中期規(guī)劃的績效與理念

〔摘要〕 政府規(guī)劃是一項大規(guī)模的集體管理行動。規(guī)劃要取得成效，其決策、編制、審批、實施、評估等各個環(huán)節(jié)都需要政府機構(gòu)各個環(huán)節(jié)的配合。評價這項大規(guī)模集體行動的合理性和有效性是十分困難和復(fù)雜的認(rèn)知活動。但是復(fù)雜問題也有簡單處理辦法。因為但凡管理行動都有一個基本關(guān)系：目標(biāo)-手段關(guān)系。運用目標(biāo)值與實際值的績效比較方法分析發(fā)現(xiàn)，我國改革開放以來實施的七個五年規(guī)劃績效越來越好，“九五”規(guī)劃是一個分水嶺，前后期的規(guī)劃績效差別較大，但偏離系數(shù)也表明規(guī)劃績效還有待改進(jìn)，五年期規(guī)劃穩(wěn)重之中偏于保守。比較中國規(guī)劃與日本國民收入倍增計劃，總體上，中國的規(guī)劃績效比日本的規(guī)劃績效要好得多，而與規(guī)劃績效提高相關(guān)聯(lián)的是規(guī)劃理念。編制“十三五”規(guī)劃時提出了五大理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，這五大發(fā)展理念既是對過去規(guī)劃中一些傳統(tǒng)理念的繼承，同時也包含著對傳統(tǒng)理念的突破和超越。五大理念集于一體發(fā)展而成一個系統(tǒng)化的邏輯概念體系，構(gòu)成針對新常態(tài)下中國未來發(fā)展新要求和新特點的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方針，并且形成了一個開放式的發(fā)展范式。

〔關(guān)鍵詞〕 中期規(guī)劃；規(guī)劃績效；規(guī)劃理念；規(guī)劃體系；規(guī)劃體制；規(guī)劃功能；“十三五”規(guī)劃

〔中圖分類號〕F211 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）01-0009-06

一、問題的提出

自1952年開始實行五年一期的計劃管理以來，到2016年正式實施最新一期五年規(guī)劃，我國已經(jīng)編制和實施了13個五年中期規(guī)劃。這種連續(xù)編制和實施中期規(guī)劃、時間長達(dá)半個世紀(jì)以上的國家發(fā)展現(xiàn)象，世間罕見，而且期間跨越了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種對立的運行機制并延續(xù)至今，更是讓一部分人感覺匪夷所思。更為重要的是，這種周期性規(guī)劃管理將一個世界經(jīng)濟弱國帶入世界經(jīng)濟第二大國，也屬世間罕見，迄今只有前蘇聯(lián)等少數(shù)國家有此先例。然這些國家在短暫成功之后卻又失敗，唯有中國堅持到了今天。

近年來，中國規(guī)劃管理成功現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)各方關(guān)注。2013年《開放時代》第6期組織多位國內(nèi)外專家專門討論中國的規(guī)劃現(xiàn)象，形成了三種不同的觀點。一種是對中國規(guī)劃成功持充分肯定立場，認(rèn)為中國當(dāng)前采用的規(guī)劃體系并非傳統(tǒng)計劃工具，而是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。五年計劃已從單純的經(jīng)濟計劃轉(zhuǎn)型為公共事務(wù)治理規(guī)劃，涵蓋了經(jīng)濟社會運行的主要領(lǐng)域，并認(rèn)為這種機制更加適應(yīng)以社會主義市場經(jīng)濟體制為核心的經(jīng)濟社會運行模式?！?〕另一種觀點認(rèn)為，規(guī)劃在中國遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個政策文本或一個封閉的政策過程，是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程。通過規(guī)劃機制能夠引導(dǎo)或干預(yù)經(jīng)濟主體的活動，塑造或制約各級政府的行為。規(guī)劃依附行政層級體系運行，但決定其效率的是黨的干部考核制度，這個特點使得中國與其他東亞開發(fā)型國家有了本質(zhì)區(qū)別?！?〕與肯定性意見相反的觀點則認(rèn)為，要想理解規(guī)劃的過程，就必須明確它的目標(biāo)、手段，以及參與其中的政府機構(gòu)，即這些規(guī)劃是否提高了中國整體經(jīng)濟的靈活性和高度？是否有助于其走向理想的發(fā)展道路？〔3〕同時也對中國規(guī)劃管理本身起到的作用提出了各種質(zhì)疑。

毫無疑問，政府規(guī)劃在當(dāng)前中國特色的市場經(jīng)濟中客觀存在并發(fā)揮著作用。一些人據(jù)此認(rèn)為，中國實行的還是計劃經(jīng)濟。這種說法是不符合事實的。如果站在客觀立場上，改革前后的國民經(jīng)濟運行機制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。首先，中國政府規(guī)劃管理的運行機制和管理制度發(fā)生了變化，對此已有學(xué)者做了專門的研究?！?〕其次，規(guī)劃的具體方式和方法也發(fā)生了許多實質(zhì)性變化，而不僅僅是提法的改變，比如計劃改稱規(guī)劃。然而改革之后的政府規(guī)劃作用究竟是積極的還是消極的，關(guān)鍵在于其規(guī)劃績效。如果變化之后規(guī)劃績效沒有得到改進(jìn)，則這種變化的合理性和有效性值得懷疑。

政府規(guī)劃如同其他政府行為一樣，是一項大規(guī)模的集體管理行動。規(guī)劃要取得成效，從決策、編制、審批、實施、評估等各個環(huán)節(jié)都需要政府機構(gòu)、社會組織及個人等方面的廣泛配合。因此實際上評價這項大規(guī)模集體行動的合理性和有效性是十分困難和復(fù)雜的認(rèn)知活動。正如人們已經(jīng)看到的，成功的規(guī)劃管理是一個系統(tǒng)性的體系活動，同時也需要外界條件的具備和相關(guān)因素的配合。因此要完整地評價規(guī)劃績效幾乎需要將所有的規(guī)劃環(huán)節(jié)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃因素和規(guī)劃條件納入分析評價框架中，這是一項巨大的分析評價工程。但是復(fù)雜問題也有簡單處理辦法。因為但凡管理行動都有一個基本關(guān)系：目標(biāo)-手段關(guān)系。任何一項管理行動都是調(diào)動一切資源沖著目標(biāo)而來的，盡量采用各種手段達(dá)到目標(biāo)便是管理的核心任務(wù)。手段以及運作機制都是為實現(xiàn)目標(biāo)提出和使用的；在特定情況下，為達(dá)到目標(biāo)可以不擇手段，盡管這會引發(fā)對手段使用的價值判斷，但是目標(biāo)的達(dá)成無疑是最核心和最現(xiàn)實的需求。按照此邏輯，我們可以簡化對政府規(guī)劃的績效評價，將政府規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)狀況作為分析規(guī)劃績效的第一步工作。

進(jìn)行規(guī)劃績效評價首先需要界定規(guī)劃績效的內(nèi)涵與外延?？冃б辉~源自管理績效，一般包含兩層含義。其一，管理行為完成情況，其二，管理行為效率大小。筆者曾經(jīng)就政府管理績效做過分析?！?〕以政府規(guī)劃行為而言，如果是第一種績效，就是看政府規(guī)劃的完成情況，即規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)狀況。如果是第二種績效，就是看規(guī)劃的投入產(chǎn)出比率，即政府為完成規(guī)劃任務(wù)而投入的資源與目標(biāo)實現(xiàn)之間的匹配是否經(jīng)濟合理。分析第一種績效比較簡單，可以直接將規(guī)劃目標(biāo)值與實際完成值進(jìn)行比對，從實際值與目標(biāo)值的偏離程度確認(rèn)規(guī)劃的有效性。分析第二種績效，在政府信息不完全公開條件下有極大難度，因為無法精確地知道政府究竟為實現(xiàn)規(guī)劃任務(wù)投入了多少人力、物力和財力，而且即使確認(rèn)了這些資源，由于規(guī)劃實施涉及社會及市場的配合程度，依然難以斷定其中政府的付出究竟產(chǎn)生了多大作用。因而本文主要討論第一種績效，將第二種績效討論留給感興趣的研究者去研究。

二、評價方法和指標(biāo)

就規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)狀況而言，可以用實現(xiàn)值與目標(biāo)值的比較說明。一般而言，由于規(guī)劃期的不確定性因素很多，實際值不大可能百分之百地符合目標(biāo)值，總會在一定程度上偏離。但是，利用實現(xiàn)值與目標(biāo)值的偏離程度依然具有判斷規(guī)劃績效的合理性。因為：其一，從政府規(guī)劃的主觀原因角度看，實際值過度偏離目標(biāo)值，包括大大超過或低于目標(biāo)值，均意味著規(guī)劃之初的預(yù)測、決策和實施存在著一系列不夠嚴(yán)謹(jǐn)縝密之處，且偏離程度越大，表明政府規(guī)劃績效越不理想。其二，從政府規(guī)劃的客觀原因角度看，因為不可抗拒的外部因素導(dǎo)致實際值偏離目標(biāo)值，會在一定程度上減輕政府規(guī)劃績效不佳的道德風(fēng)險。但是真正有效的規(guī)劃管理應(yīng)該包含對突發(fā)事件和萬一情況發(fā)生的預(yù)估以及對突發(fā)事件的應(yīng)對機制在內(nèi)。尤其是在中長期規(guī)劃管理工作中，需要增加對規(guī)劃的中期評估和階段性調(diào)整，以及對規(guī)劃之初的目標(biāo)值加以動態(tài)修訂等內(nèi)容。以日本20世紀(jì)60年代的國民收入倍增計劃成功案例為證，規(guī)劃之初設(shè)定經(jīng)濟增長率前三年的目標(biāo)值為9%，10年平均增速為72%。但在這10年中日本政府更換了三屆，國民收入倍增規(guī)劃也并非一成不變地被動實施，而是連續(xù)修改動態(tài)調(diào)整，新計劃取代舊計劃，十年規(guī)劃成為“滾動計劃”，最終使經(jīng)濟增長率的實際值達(dá)到116%。〔6〕因此，實際值與目標(biāo)值的偏離程度也包含著政府規(guī)劃任務(wù)的自我調(diào)整和自我評價。

還有一點需要指出，政府規(guī)劃目標(biāo)值是一個指標(biāo)集合體。各個單項目標(biāo)的指標(biāo)之間形成關(guān)聯(lián)和依存關(guān)系，政府追求的目標(biāo)也是多目標(biāo)值的整體實現(xiàn)。因此一個單獨的規(guī)劃目標(biāo)值與實際值的偏離并不能完整地表現(xiàn)出規(guī)劃績效，只有將眾多單項規(guī)劃目標(biāo)值與實際值的偏離程度進(jìn)行綜合考慮，并在確認(rèn)這些目標(biāo)值與實際值的總體偏離程度之后，才能最終確認(rèn)規(guī)劃的績效?？傊?，中長期規(guī)劃績效一定是一個綜合績效。

基于以上討論，下面給出確定規(guī)劃績效的基本方法：

（一）規(guī)劃期初目標(biāo)值與規(guī)劃期末實際值的偏離程度（A）

設(shè)：目標(biāo)值=G，實際值=S，偏離程度=A，i=各規(guī)劃期目標(biāo)值。公式為：

Ai=（Si-Gi）/Gi

該公式的經(jīng)濟含義在于：以0為軸，實際值偏離目標(biāo)值的結(jié)果數(shù)據(jù)可能分布于兩端。其中，A=0即為完成規(guī)劃目標(biāo)，A<0即為未達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)，A>0即為超額完成規(guī)劃目標(biāo)。正如前面討論過的，我們不能設(shè)定超額完成規(guī)劃越多越好，或完不成規(guī)劃目標(biāo)越少越壞。因為，無論大幅度超額完成規(guī)劃目標(biāo)值還是大幅度完不成規(guī)劃目標(biāo)值，均會暴露以下三個嚴(yán)重問題：其一，規(guī)劃目標(biāo)值選擇過于保守，或者過于激進(jìn)；其二，對于規(guī)劃實施的未來條件嚴(yán)重低估，或者嚴(yán)重高估；其三，單一規(guī)劃目標(biāo)值的超額完成或完不成，將會引發(fā)與此相關(guān)聯(lián)的其他目標(biāo)值及其任務(wù)關(guān)系嚴(yán)重緊張乃至對立。因此，恰當(dāng)而合理的要求是A值盡量趨向于0，而不是相反。

（二）規(guī)劃目標(biāo)值與實際值的離散程度（B）

通過求解偏離程度A的標(biāo)準(zhǔn)差，直接可得離散程度值B。設(shè)：Ai=各指標(biāo)偏離程度，A=各指標(biāo)的偏離程度平均值，j=各個規(guī)劃期的指標(biāo)數(shù)量。公式為：

B=n∑nj=1（Ai-A）2/n-1

其經(jīng)濟含義是：在五年期中，各規(guī)劃目標(biāo)值/實際值偏差程度的平均分布離散情況。值越小，說明總體上偏離差距越??；值越大，說明總體上偏離差距越大。通過這個數(shù)據(jù)可以看到規(guī)劃期指標(biāo)體系中各項指標(biāo)完成的總體情況。

（三）偏離系數(shù)（R）

將各個規(guī)劃期的標(biāo)準(zhǔn)差值與偏離平均值相比可得偏離系數(shù)。由于我們假設(shè)目標(biāo)值與實際值的差距值A(chǔ)越小以致趨近于0，代表規(guī)劃績效越有效，按照通常的離散系數(shù)計算方法即R=B/A，會因A=0而致R無解，也意味著會出現(xiàn)偏離程度越小離散系數(shù)越大的可能。為避免此種情況，將公式顛倒成：R=A/B，可以得到合理的解釋。通過計算偏離系數(shù)，能夠從總體上綜合顯示規(guī)劃目標(biāo)值與實際值的偏離狀況。

評價規(guī)劃績效所使用的指標(biāo)是改革開放以來已經(jīng)完成的七個五年規(guī)劃的計劃目標(biāo)值和統(tǒng)計指標(biāo)。沒有選擇改革開放前各五年規(guī)劃做分析，是因為之前的指標(biāo)信息披露不充分，并且各個規(guī)劃由于受到客觀環(huán)境變化的沖擊沒有得以正常實施，尤其是1960-1970年代期間的規(guī)劃。比如“二五”規(guī)劃受到“大躍進(jìn)”運動的影響；“三五”規(guī)劃受到國民經(jīng)濟調(diào)整的影響；“四五”規(guī)劃和“五五”規(guī)劃受到“文革”運動的嚴(yán)重干擾等。除“一五”規(guī)劃外，各個規(guī)劃都沒有按部就班地實施，只有從“六五”規(guī)劃開始，中國規(guī)劃管理才得以步入正常軌道，其規(guī)劃管理的規(guī)范性和公開性不斷強化。比起“六五”規(guī)劃之前的其他五年規(guī)劃各期，其后各個時期的規(guī)劃信息公開披露程度顯著提高。特別是從進(jìn)入21世紀(jì)之后的“十五”規(guī)劃期開始，正式公布的五年規(guī)劃文本都附上了五年規(guī)劃的主要指標(biāo)，這就為評估規(guī)劃有效性帶來了權(quán)威依據(jù)。而在此之前，從“六五”規(guī)劃到“九五”規(guī)劃，由于規(guī)劃指標(biāo)沒有全面公開披露，只能從相關(guān)年份的“兩會”政府工作報告、國家規(guī)劃部門的規(guī)劃完成報告和國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計公報等公開文件中尋找相關(guān)指標(biāo)的蛛絲馬跡，這在一定程度上也影響了對此四個五年規(guī)劃期績效的完整評價。

總體而言，我國規(guī)劃體系是一個嚴(yán)密的體系，其中按照時間區(qū)分還有年度計劃做支撐，按理應(yīng)該將年度計劃實施情況列入評估范圍，但是本文做評估不涉及年度計劃有如下考慮：首先，年度計劃的中長期功能不夠充分。通常我國五年一期的規(guī)劃依賴于年度計劃的落實，尤其在計劃經(jīng)濟時期特別重視年度計劃的編制與落實，但是轉(zhuǎn)向?qū)嵤┥鐣髁x市場經(jīng)濟體制以后，由于微觀層面的活動決策權(quán)逐步交給市場主體，計劃的資源分配功能大大壓縮，這就使得中期規(guī)劃功能上升，年度計劃功能的意義逐步降低。一般而言，五年規(guī)劃已經(jīng)明確了的任務(wù)，到了年度計劃只是督促和落實的問題。其次，年度計劃改變重大決策的幾率很小。因為前有五年規(guī)劃預(yù)先做了規(guī)定，后有一年一度年末中共中央經(jīng)濟工作會議確定來年經(jīng)濟工作基調(diào)，所以年度計劃實際上變成了一個短期調(diào)控工具，與財政政策和貨幣政策等調(diào)控工具的功能差不多。最后，年度計劃所產(chǎn)生的規(guī)劃效應(yīng)在一年時間內(nèi)很難見效，往往需要一年之后才能顯效。因此將短期計劃目標(biāo)值與短期實際完成值做比較缺乏足夠的有效可比性。

三、分析結(jié)論

經(jīng)過相關(guān)數(shù)據(jù)計算的結(jié)果見圖表1。（基礎(chǔ)數(shù)據(jù)附表，略。）

根據(jù)計算結(jié)果以及圖形所示，有如下結(jié)論：

第一，我國改革開放以來實施的七個五年規(guī)劃績效越來越好。目標(biāo)/實際偏離程度，從“六五”規(guī)劃期（07899）降低到“十二五”規(guī)劃期（00535），偏離程度呈現(xiàn)下降趨勢；目標(biāo)/實際離散程度，從“六五”規(guī)劃期（06188）下降到“十二五”規(guī)劃期（01848），離散程度也是明顯得到改善的；偏離系數(shù)從12765降低到02896。這基本上證明了我國規(guī)劃管理績效越來越好，規(guī)劃管理越來越成效顯著。

第二，“九五”規(guī)劃是一個分水嶺。將七個規(guī)劃期分開分析，“九五”規(guī)劃期之前規(guī)劃目標(biāo)/實際偏離和離散程度總體處于較高水平；“九五”規(guī)劃期之后，規(guī)劃目標(biāo)/實際偏離和離散程度總體處于較低水平，這說明前后期的規(guī)劃績效差別較大。“九五”規(guī)劃期是我國自1992年正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的第一個規(guī)劃期，是按照社會主義市場經(jīng)濟要求和規(guī)律編制的第一個中期規(guī)劃。按照市場經(jīng)濟下政府規(guī)劃的若干特性，政府規(guī)劃是戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性和預(yù)測性的。此前此后，我國對政府規(guī)劃體系和規(guī)劃體制做了一系列改革，這些改革取得了相應(yīng)的成效，結(jié)果是，市場體制的推行并沒有降低規(guī)劃功能，反而提升了規(guī)劃功能，使規(guī)劃績效越來越好。“九五”規(guī)劃提出實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變的任務(wù)，即經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變和增長方式的轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，經(jīng)濟體制之一的規(guī)劃體制轉(zhuǎn)變是有效的，也是成功的。

第三，偏離系數(shù)表明規(guī)劃的績效尚有待改進(jìn)。偏離系數(shù)從“六五”規(guī)劃期的高點（12765）跌落到“十二五”規(guī)劃期的較低點（02896）是一個進(jìn)步，但是期間有反復(fù)，而且“十五”規(guī)劃和“十一五”規(guī)劃的偏離系數(shù)與“八五”規(guī)劃接近。這提示我們規(guī)劃績效的穩(wěn)定性還不扎實，存在反彈。持續(xù)改進(jìn)中期規(guī)劃工作任重道遠(yuǎn)。

第四，五年期規(guī)劃穩(wěn)重之中偏于保守。所有的計算數(shù)據(jù)均為正值，沒有出現(xiàn)負(fù)值，說明各個時期的規(guī)劃目標(biāo)總體上是超額完成的。盡管也有個別指標(biāo)沒有完成，甚或不排除有個別數(shù)據(jù)虛報完成情況，但是總體計算是完成了的。正如前面指出的，大幅度的超額完成任務(wù)未必是越多越好。這實際上說明政府規(guī)劃偏向保守，進(jìn)取和冒險精神稍微欠缺。當(dāng)然與激進(jìn)或冒進(jìn)的政府規(guī)劃相比，偏保守偏穩(wěn)重的政府規(guī)劃可能更為可取。這對于經(jīng)不起折騰的社會經(jīng)濟發(fā)展而言是一件好事。

如果將我國規(guī)劃績效與日本在20世紀(jì)60年代的國民收入倍增規(guī)劃績效做一對比，會加深對我國規(guī)劃績效的認(rèn)識。眾所周知，日本在20世紀(jì)60年代取得了令世人矚目的經(jīng)濟增長，而這個經(jīng)濟奇跡的推手就是國民收入倍增計劃。推行這個計劃的結(jié)果是10年間經(jīng)濟年均增長率達(dá)到116%，人均國民生產(chǎn)總值年均增長104%，規(guī)劃任務(wù)大大超額完成?！?〕但根據(jù)數(shù)據(jù)顯示（見表1），我國規(guī)劃績效在有些方面要好于日本。就偏離程度看，中國七個五年規(guī)劃的平均數(shù)為03662，低于日本倍增計劃的04906。進(jìn)一步而言，中國在“十五”到“十二五”期間真正實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長，但這個時期的偏離程度卻大大低于日本經(jīng)濟高速增長時期；在偏離系數(shù)方面，日本的偏離系數(shù)高出中國1倍多。這些均反映出中國的中期規(guī)劃績效比日本的中長期規(guī)劃績效要好得多。當(dāng)然就離散程度看，中國七個五年規(guī)劃平均數(shù)為05751，高于日本倍增計劃的03866，似乎不是很好，原因可能是可查的日本數(shù)據(jù)比中國的數(shù)據(jù)少進(jìn)而影響了計算結(jié)果。但仔細(xì)分析，中國“七五”和“八五”兩個時期的離散程度過高可能也影響了計算結(jié)果。如果仍然以中國高速增長的“十五”至“十二五”數(shù)據(jù)與日本10年國民收入倍增計劃數(shù)據(jù)相比，中國績效數(shù)據(jù)明顯要低很多。概而言之，中國中期規(guī)劃績效比經(jīng)典的發(fā)達(dá)國家規(guī)劃績效要好許多。

四、規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變

熟悉傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的人都知道，制定政府規(guī)劃一般要依循若干個基本原則或要求，這些原則和要求有的表述為速度、比例、結(jié)構(gòu)、效益相結(jié)合，有的表述為統(tǒng)籌兼顧、瞻前顧后、留有余地、重點與一般相結(jié)合。當(dāng)時并沒有一種理念的說法（李震中，1983）〔8〕，但是長期貫徹這些基本原則和要求，自然而然地形成了一種持之以恒的規(guī)劃觀念。這套規(guī)劃觀念因為有理論的支撐，因而上升為有理論依據(jù)的觀念。所謂理念，簡單而言，就是有一套理論為依據(jù)的基本觀念。

從“十一五”規(guī)劃開始，我國規(guī)劃工作開始有了一個新的提法，就是以科學(xué)發(fā)展觀作為規(guī)劃工作的總體理念。通常，科學(xué)發(fā)展觀用三句話表述：以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，無疑將國家規(guī)劃視野提高了，規(guī)劃工作不再拘泥于具體的速度、比例、效益等技術(shù)層面的考慮，而是站在戰(zhàn)略高度謀劃未來發(fā)展。但是這三句話較為籠統(tǒng)且會產(chǎn)生一定歧義，所以作為清晰的發(fā)展規(guī)劃理念尚需進(jìn)一步概括提煉。

2015年10月在中共中央十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記就制定“十三五”規(guī)劃綱要的建議中首次提出規(guī)劃發(fā)展理念作了清晰解釋：“面對經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢新機遇和新矛盾新挑戰(zhàn)，謀劃‘十三五時期經(jīng)濟社會發(fā)展，必須確立新的發(fā)展理念，用新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展行動。古人說：理者，物之固然，事之所以然也。發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。為此，建議稿提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，并以這五大發(fā)展理念為主線對建議稿進(jìn)行謀篇布局。這五大發(fā)展理念是“十三五”乃至更長時期我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，也是改革開放30多年來我國發(fā)展經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，反映出我們黨對我國發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識?！贝撕蟛痪?，在當(dāng)年11月舉行的中共中央政治局學(xué)習(xí)政治經(jīng)濟學(xué)會議上，習(xí)近平總書記再一次將五大發(fā)展理念上升到理論成果的高度，將五大發(fā)展理念列入了當(dāng)代中國馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)重要理論成果之一，指出這些成果不僅有力指導(dǎo)了我國經(jīng)濟發(fā)展實踐，而且開拓了馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)新境界。

作為國家戰(zhàn)略層面的五大理念，如果單獨挑出來看其實早已產(chǎn)生，比如創(chuàng)新理念，在提出建立創(chuàng)新型國家時就已經(jīng)正式提出；協(xié)調(diào)理念，早在我國經(jīng)濟建設(shè)初期就以綜合平衡思想體現(xiàn)出來；綠色理念，源自國際社會1990年代流行開的可持續(xù)發(fā)展理念；開放理念，從上世紀(jì)80年代改革開放伊始就已經(jīng)樹立起來；共享理念提出的時間較晚，但是在鄧小平提出的先富與共富關(guān)系中已有所包含?？傊?，如果就五大理念中的每一個理念而言都并不陌生，早已有所提及，但是將這五個理念集合在一起，賦予如此高的理論地位，應(yīng)當(dāng)說另有深意。

首先，將五大理念集于一體發(fā)展而成一個系統(tǒng)化的邏輯概念體系，這個理念體系包含了對發(fā)展動力、發(fā)展?fàn)顟B(tài)、發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展視野、發(fā)展目的的說明。創(chuàng)新理念解決發(fā)展動力問題，提出用新的發(fā)展要素如“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”做動力促進(jìn)未來發(fā)展；協(xié)調(diào)理念追求和諧的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這種狀態(tài)環(huán)繞社會，而非單向的；綠色理念是首次用顏色概括發(fā)展質(zhì)量；開放理念是對發(fā)展視野的表達(dá)，在復(fù)雜世界中發(fā)展難以獨善其身，唯有開放才能獲得繼續(xù)發(fā)展的機會；共享理念表達(dá)了發(fā)展的目的?？傊l(fā)展的動力——創(chuàng)新，發(fā)展的狀態(tài)——協(xié)調(diào)，發(fā)展的質(zhì)量——綠色，發(fā)展的視野——開放，發(fā)展的目的——共享，五個理念合起來構(gòu)成一個系統(tǒng)化的理念體系。這是對以前發(fā)展規(guī)劃原則、發(fā)展要求等重大戰(zhàn)略思想和觀念的一次創(chuàng)新和突破。

其次，五大理念是針對新常態(tài)下中國未來發(fā)展新要求和新特點所提出來的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方針。五大理念是因應(yīng)中國社會經(jīng)濟進(jìn)入一個不同于以往的狀態(tài)而提出的，這種狀態(tài)被解釋為新常態(tài)。在社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)中，發(fā)展的方式及內(nèi)容都發(fā)生了大的改變，因此新的發(fā)展理念體系應(yīng)運而生。強調(diào)創(chuàng)新做發(fā)展動力，是因為要素驅(qū)動、外需拉動等傳統(tǒng)動力已經(jīng)不足，只有依靠技術(shù)、體制、理論的原始創(chuàng)新、組合創(chuàng)新和引進(jìn)吸收再創(chuàng)新，推進(jìn)供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才能繼續(xù)保持和增強發(fā)展后勁；強調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的協(xié)調(diào)，是因為進(jìn)入新常態(tài)后社會經(jīng)濟關(guān)系越來越復(fù)雜，潛在壓力和沖突越來越大，發(fā)展不能繼續(xù)孤軍奮進(jìn)，非均衡增長，而必須保持各個方面比例關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡；強調(diào)綠色的發(fā)展質(zhì)量，是因為發(fā)展不能再繼續(xù)傷害自然生態(tài)，污染環(huán)境，走先污染后治理的老路，而必須走低碳、循環(huán)、環(huán)保、節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展之路；強調(diào)發(fā)展的開放視野，是尋求更高層次的對外開放和爭取國際社會中的中國話語權(quán)，如果說以前的開放多是依照國際社會已經(jīng)形成的游戲規(guī)則單邊推進(jìn)的，那么隨著中國經(jīng)濟成為世界上舉足輕重的力量，更高水平的開放和獲得重要的話語權(quán)是并行不悖的；強調(diào)共享的發(fā)展目的，既堅持了社會主義經(jīng)濟發(fā)展的基本目的要求又體現(xiàn)了先富之后追求共富的理想信念。歸根結(jié)底，社會主義制度下發(fā)展經(jīng)濟是為了更好地滿足人民群眾持續(xù)增長的物質(zhì)文化需求，讓人民群眾從國家發(fā)展和改革之中不斷體驗獲得感。所有這些，都是我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)之后所面臨的和需要做的事情。五大理念絕非空泛的理論說教，而是有實實在在的現(xiàn)場感和問題導(dǎo)向的。

再次，五大理念體系已經(jīng)形成一個開放式發(fā)展范式。一般而言，范式是指一個具有基本內(nèi)核的邏輯概念體系。發(fā)展范式也就是以發(fā)展為內(nèi)核的邏輯概念體系。所謂的開放式范式，就是這個范式在保存內(nèi)核概念基礎(chǔ)上不斷與時俱進(jìn)，拒絕自我封閉，采取海納百川的態(tài)度，不斷充實范式內(nèi)容。從這個角度理解，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)集團的發(fā)展理念體系是一個不斷發(fā)展、不斷升級的開放式發(fā)展范式。這個開放的發(fā)展范式遵循了認(rèn)識客觀事物的基本規(guī)律，體現(xiàn)了勇于探索與善于總結(jié)的實踐精神。改革開放之初，以鄧小平為首的黨中央提出了一個中心兩個基本點的路線，強調(diào)發(fā)展才是硬道理，兩手都需要硬的理念，這是解決為什么發(fā)展的問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，以胡錦濤為首的黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這是解決如何發(fā)展的問題?，F(xiàn)在，以習(xí)近平為首的黨中央提出五大理念，這是解決在新的發(fā)展階段（新常態(tài)）下如何繼續(xù)發(fā)展的問題。總結(jié)起來，后者理念既是對前者理念的繼承和呼應(yīng)，同時也包含了新的考慮和創(chuàng)見。這種由一代代領(lǐng)導(dǎo)人傳遞下去且不斷更新的發(fā)展范式，不是任何一個發(fā)展理論所能夠預(yù)設(shè)的，也不是任何一個頻繁的政黨輪替的政治體系都能夠產(chǎn)生的。中國的這個發(fā)展范式很難在世界范圍內(nèi)復(fù)制，但是卻可以在中國存在并長期發(fā)展下去。中國人民和中國社會將從中獲益。進(jìn)一步的，所謂中國特色的發(fā)展模式，其獨特性之一，就是這個發(fā)展范式的本身演化過程。

規(guī)劃理念從根本上解決了規(guī)劃績效問題。因為規(guī)劃編制必然是從規(guī)劃理念開始，并最終實現(xiàn)規(guī)劃理念。如果中國的政府規(guī)劃績效越來越好，那么這與規(guī)劃理念越來越先進(jìn)、越來越符合實際是分不開的。這也許正是規(guī)劃成功的關(guān)鍵所在。

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（責(zé)任編輯：張 琦）