淺談財政預算績效管理

翁靚 王琦

摘 要：近年來，預算績效、績效財政的理念不斷深入基層，這既是合理配置地方財政資金的需要，也是降低地方財政風險、提高資金效率、接受社會監(jiān)督的迫切要求。本文從績效目標管理、績效過程管理、績效評價、績效結果監(jiān)督及反饋四個方面，分析了新洲區(qū)在預算績效管理上存在的問題，并分析了造成地方預算績效管理問題的原因，在此基礎上，提出了加強財政預算績效管理的建議。

關鍵詞：新洲區(qū) ;財政預算 ;績效管理

十六屆三中全會上，我國首次提出“建立預算績效評價體系”的宏觀要求，《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）在2009年基礎上進行了修訂，從操作層面對預算績效管理進行了指導，2011年召開了第一次政府績效管理會議，會上明確了政府績效管理和預算績效管理兩大績效管理體系，同年財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》。2016年湖北財政廳發(fā)布《湖北省財政支出績效評價指標體系框架》，十九大報告從全面管理的視角進一步為新時代“全面的預算制度、全面的績效管理”指明了方向。近年來，財政經(jīng)歷了預算精細化管理、政府投資項目績效管理、新政府會計制度改革等綜合性的改革，地方財政作為財政資金分配的基層單位，預算績效管理已經(jīng)成為地方財政項目支出管理的必然命題。

一、預算績效管理的內(nèi)涵

預算績效是財政資金提供的有效公共服務與公共支出之比，這些資金主要通過預算編制來進行安排和調(diào)配。傳統(tǒng)的預算績效是采用“基數(shù)法”來編制部門預算，主要從預算總量和投入上進行控制，著眼于預算資金使用的合規(guī)性問題，采用部門內(nèi)產(chǎn)出指標衡量預算的績效，而現(xiàn)代預算績效則是建立在零基預算的基礎上，強調(diào)投入產(chǎn)出的激勵機制，以及區(qū)別于部門產(chǎn)出的社會、經(jīng)濟的綜合效益。完整的預算績效管理內(nèi)涵包括績效目標管理、績效過程管理、績效評價、績效結果監(jiān)督及反饋四個方面?？冃繕斯芾硎侵骶€;績效過程管理主要包括立項情況、項目管理情況、預算執(zhí)行情況等;績效評價主要踐行“誰撥款，誰問效，誰用款，誰負責”，旨在提高財政資金的使用效率，屬于績效管理的核心;績效結果監(jiān)督及反饋主要關注項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并以此作為調(diào)整預算和項目間競爭性資金分配的依據(jù)。

二、新洲區(qū)預算績效管理存在的現(xiàn)實問題

新洲區(qū)地處武漢市東北方向，屬于四大遠城區(qū)之一，收入主要來源為土地出讓收入及建筑業(yè)、電廠收入等。2018年全口徑財政收入68.34億元，地方一般預算收入42.49億元，區(qū)本級民生支出76.59億元。近年來，新洲區(qū)財政收入連年上升，項目投入也穩(wěn)步提高，隨著預算績效管理的初步實施，對部門項目申報也提出了新要求，在限制盲目上項目、項目無績效等問題上有所改善，但仍然存在著一些問題。

1.績效目標管理上存在的問題

雖然預算編制系統(tǒng)設置了投入指標（項目立項、資金落實）、過程指標（項目管理、財務管理）、產(chǎn)出指標（數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、效果指標（社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性影響、公眾滿意度）等績效目標為必填項，但部門上報的績效目標表僅僅只有模糊的完成比例，難以從質(zhì)量、產(chǎn)出和社會效益方面對其進行衡量打分。同時，全區(qū)57個區(qū)直部門涉及的項目內(nèi)容和目標各有特色和針對性，難以科學統(tǒng)一、客觀公正審核項目的必需性和必要性。

2.績效過程管理上存在的問題

缺乏績效管理辦法和預算資金管理辦法，績效管理意識淡薄。對是否立項、項目規(guī)模的把控上存在較大的隨意性。調(diào)整預算金額較大也時有發(fā)生，對項目施工方管理不善，導致其拖欠農(nóng)民工工資仍有發(fā)生。項目財務管理上，仍然存在支出超范圍、多個項目捆綁打包，項目立項程序不到位，施工管理、驗收及移交手續(xù)不及時，項目結算無明細測算依據(jù)等不合規(guī)問題。

3.績效評價存在的問題

預算績效評價是預算部門和財政部門根據(jù)設定的績效目標，按照統(tǒng)一的評價指標、評價標準和評價方法，對政府公共支出進行的客觀、公正評議。結合新洲區(qū)具體實際，績效評價的方式上大多采用事后評價，較少采用事前、事中評價。目前，新洲區(qū)財政局預算科兼掛“預算績效管理科”牌子，具體工作由原班人馬落實，無專人專職管理。預算績效管理工作開展進度較慢，對區(qū)預算資金績效管理領導機構所下達的績效管理目標和任務執(zhí)行力度不夠，個別工作人員還存在抵觸排斥情緒?，F(xiàn)行的評價模式由部門自評、財政重點再評、委托第三方評價三種方式組成，由于缺乏專門的評價隊伍，我區(qū)主要采用第三方評的外包模式，第三方機構采用“專家打分法”并結合《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》中財政項目績效評價結果級別評定相關要求，設置優(yōu)秀（90分以上）、良好（80―90分）、中等（60―80分）、差（60分以下）四個檔次。對不同項目設置權重并打分，具有一定的主觀性，此外績效評價結果需要部門預算單位確認，2017―2018年新洲區(qū)項目預算績效管理一般均在“良”的檔次，對來年預算編制指導性意義不大。

4.績效結果監(jiān)督及反饋存在的問題

《2018年新洲區(qū)本級財政決算人大報告其他說明》關于預算績效的管理情況表述是：“2018年，我區(qū)57家區(qū)直預算單位完成部門整體績效評價或重點項目績效評價自評工作，自評面達100%。在此基礎上，聘請中介機構，對區(qū)行政審批局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)衛(wèi)生健康局等8家預算單位進行整體支出績效評價，涉及資金3.57億元，對禁養(yǎng)限養(yǎng)畜禽漁退養(yǎng)項目、土地整理及土地增減掛鉤項目、創(chuàng)建省級林業(yè)生態(tài)示范區(qū)項目等11個項目進行績效評價，涉及資金3.99億元。”對預算績效管理的完成情況究竟如何，并沒有闡述，僅靠財政部門，也難以進行統(tǒng)一的分析，缺乏有效的監(jiān)督和反饋機制，為下一年度預算安排提供參考依據(jù)的作用發(fā)揮有限。

三、地方財政預算績效管理薄弱的原因分析

一是缺乏相關績效預算法的支撐。目前，我國出臺了較多的預算績效管理的指導性文件，多是一些辦法、意見、指導，尚未上升到法律層面。

二是績效評價指標設計難。預算績效評價作為績效管理承上啟下的重要環(huán)節(jié)，對績效管理的效果至關重要。但由于預算支出項目涉及科學、教育、經(jīng)濟建設、社會保障等各個方面，情況各有不同，難以設計一套具有普遍適用性而又能量化的評價指標。

三是基層部門預算績效管理人才短板，推動難。缺乏既懂部門預算又懂項目管理的人才隊伍，部門預算單位績效意識淡薄或者不愿配合、缺乏重視，使得績效管理工作無法有力展開。

四是預算績效管理的責任主體模糊，實施難。沒有明確的文件壓實預算績效管理的責任主體，有的部分省市出臺了相關文件，也只是停留在書面上，較難實施。甚至部分單位不配合、不重視，導致預算績效管理陷入困境。

五是預算績效評價結果應用難。部門單位進行了績效評價，但僅僅作為一種安全防范措施或者流程檔案資料，沒有利用評價結果的有效機制，導致了資源的更大浪費。

四、加強預算績效管理的建議

一是完善相關制度。首先，建立預算績效管理法。從法律層面，對預算績效的實施推廣提供法律依據(jù)和有效保障;其次，要建立預算績效管理的實施細則?？冃ж熑尾块T填報基礎信息的同時，負有日常監(jiān)督管理責任，并有義務按照績效管理的核算要求和實施細則建立責任清單;最后，建立評價結果公示制度。預算單位參與評價機制，知悉評價內(nèi)容、指標、時間和方法，將績效評價的結果進行公開并納入政府信息公開內(nèi)容范疇。

二是加大培訓，強化績效人才隊伍。開展系統(tǒng)性培訓，并采用考試交流等多種方式，測試培訓效果;鼓勵后備人才探索預算績效管理的再造流程;在新洲區(qū)全區(qū)預算部門加強宣傳引導，制作宣傳專版，提高績效管理意識，營造政治氛圍;建立獎勵機制，對創(chuàng)新性試驗和典型做法進行剖析，并落實獎勵政策，強化為民理財?shù)睦砟睢?/p>

三是建立上傳下達的溝通機制。各預算部門績效管理小組要深入項目一線，記錄問題和困難，思考預算績效管理的閉環(huán)如何形成;財政部門加強延伸性學習和探究，對各預算部門進行指導和引領，制作節(jié)點，規(guī)范流程，定期溝通和不定期交流相結合，及時發(fā)現(xiàn)問題，總結經(jīng)驗，在對比中找差距、抓落實，形成良好的溝通運行機制。

四是強化財務方面內(nèi)部控制建設，相關崗位和人員各負其責。內(nèi)控建設對預算績效管理具有重要輔助作用。財務部門加強發(fā)票的形式和實質(zhì)審核，嚴格履行財務手續(xù)。項目管理部門要確保財政資金使用安全有效，堅決杜絕擠占、挪用項目資金，對預算績效管理奠定內(nèi)部控制基礎。

五是優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+預算績效管理”信息化手段。預算績效管理涉及點多、面廣、時間跨越長，需要有一個完善的信息化管理系統(tǒng)才能實現(xiàn)規(guī)范化、可持續(xù)化的管理。構建數(shù)字服務平臺，強化預算績效管理，將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術植入預算績效管理的控制流程和各部位、各環(huán)節(jié)，為預算績效管理的推廣提供技術支撐。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）