鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下河南基層治理轉(zhuǎn)型研究

焦石文 段鵬超

【摘要】在國(guó)家治理體系中，基層治理相對(duì)滯后，在黨中央提出并實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，這一問題日益凸顯。河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省和人口大省，基層治理任務(wù)更為艱巨。河南省廣大鄉(xiāng)村的基本情況是地域面積大、農(nóng)業(yè)人口多、區(qū)域發(fā)展不平衡。鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題是發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)不足、城鄉(xiāng)融合中的不均衡不平衡依然存在、公共服務(wù)及社會(huì)保障還不夠完善等。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用;加強(qiáng)法治建設(shè)，把法治思維貫徹到鄉(xiāng)村治理中;整合多種社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與的治理格局;加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革進(jìn)程，打造共建共治共享治理體系。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;河南省;基層治理;治理體系

黨的十八屆三中全會(huì)以來，社會(huì)治理成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)治理在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位更加凸顯。黨中央出臺(tái)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，更是將實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到前所未有的高度。在國(guó)家治理體系中，基層治理相對(duì)滯后，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出并實(shí)施后，這一問題更加凸顯。按照中央補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的要求，加強(qiáng)基層治理建設(shè)將成為今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省和人口大省，基層治理任務(wù)更為艱巨，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化需要付出更多努力。

一、河南省鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)與現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與農(nóng)產(chǎn)品加工能力優(yōu)勢(shì)明顯，但經(jīng)營(yíng)方式與整體質(zhì)量相對(duì)較弱

中原地區(qū)地勢(shì)平坦，灌溉方便，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期始終占據(jù)核心地位。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，河南作為國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)，連續(xù)多年產(chǎn)量位居全國(guó)前列，以全國(guó)1/16的土地生產(chǎn)了1/10的糧食。此外，油量、肉類、水果、蛋奶等產(chǎn)量也遙遙領(lǐng)先。農(nóng)產(chǎn)品深加工方面，河南省有馳名全國(guó)乃至世界的火腿腸、水餃、湯圓、方便面等大型企業(yè)，糧食與肉類加工能力在全國(guó)排在首位。但另一方面，河南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的不足和短板也很明顯。如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式仍顯落后，小而散的經(jīng)營(yíng)方式始終未根本扭轉(zhuǎn)，組織化程度相對(duì)較低等。農(nóng)產(chǎn)品深加工精加工方面，雖然已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)第一序列，與中西部地區(qū)相比優(yōu)勢(shì)明顯，但產(chǎn)業(yè)鏈不完善、精深加工能力不足等情況依然是很大的制約因素。

（二）農(nóng)村改革穩(wěn)步推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，但改革尚未取得大的突破

作為農(nóng)業(yè)大省，河南農(nóng)村改革推進(jìn)速度和力度也比較大。2019年，河南省被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準(zhǔn)為全國(guó)12個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整省試點(diǎn)之一，要求到2020年10月底完成試點(diǎn)任務(wù)。得益于省內(nèi)前幾批試點(diǎn)單位如濟(jì)源市、長(zhǎng)垣市、欒川縣等的探索經(jīng)驗(yàn)，目前河南各地農(nóng)村土地、宅基地及集體用地確權(quán)頒證穩(wěn)步推進(jìn)，金融改革推行也比較順利。此外，一些創(chuàng)新性舉措也收到了不錯(cuò)反響，如蘭考、盧氏等地試行的普惠金融與金融扶貧模式在全國(guó)產(chǎn)生一定影響。但是，由于農(nóng)村區(qū)域面積大、農(nóng)業(yè)人口多，河南農(nóng)村改革雖取得一定成績(jī)，但還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。與發(fā)達(dá)省份及其他農(nóng)業(yè)大省相比，河南省在農(nóng)村改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還未取得突破，改革的力度和深度還需加強(qiáng)。

（三）農(nóng)民收入增速較快，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，但持續(xù)增收動(dòng)力有待提升

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)融合程度越來越深，城鄉(xiāng)收入差距在不斷縮小。此外，中央對(duì)農(nóng)村的政策傾斜與扶植力度越來越大，各項(xiàng)惠農(nóng)政策也在加快落實(shí)，農(nóng)民增收渠道不斷拓寬。全國(guó)各地農(nóng)村的社會(huì)保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐步健全，大大提升了農(nóng)村居民的幸福感和獲得感。尤其是隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入收官階段，貧困地區(qū)與貧困人群收入同比增速更大。但是，由于戶均土地遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，河南省農(nóng)村家庭收入中農(nóng)業(yè)收入占比不到30%。因此，農(nóng)村居民收入受外部經(jīng)濟(jì)影響較大，近幾年增收的壓力非常突出，甚至出現(xiàn)過低于GDP增速的情況，持續(xù)增收動(dòng)力不足問題日益凸顯。鄉(xiāng)村振興是全面的振興，提升河南省農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力將是基層治理的重點(diǎn)。

二、當(dāng)前河南鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

（一）發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)不足

鄉(xiāng)村的根本性發(fā)展，僅靠外部動(dòng)力是不夠的。在國(guó)家層面，近年來的支持政策均得到落實(shí)，為鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來說，發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力所起的作用更為根本。近些年鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)踐表明，盡管政府的投入力度在加大，但其內(nèi)生動(dòng)力卻相對(duì)不足，這種情況在貧困地區(qū)更為突出。習(xí)近平總書記指出：“沒有內(nèi)在動(dòng)力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意‘飛，也不能從根本上解決問題?！蹦壳班l(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足主要表現(xiàn)在資本、產(chǎn)業(yè)和人才三個(gè)方面。資本方面，受政策影響，城市資本向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移涉及的程序較為復(fù)雜，而自有資本回流到鄉(xiāng)村的占比較小。產(chǎn)業(yè)方面，進(jìn)步雖然比較明顯，但整體質(zhì)量仍有待提高，主要還是以中低端加工為主，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。人才方面，有生力量流出多而流入少，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的最大短板。

（二）城鄉(xiāng)融合中的不均衡不平衡依然存在

在改革開放第一階段，城市發(fā)展需要大量的資源和勞動(dòng)力，居民和鄉(xiāng)村力量向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移成為必然。在這一過程中，城鄉(xiāng)交融的不均衡不平衡越來越明顯。近年來，政策的轉(zhuǎn)變使這一狀況不斷緩解，但整體趨勢(shì)仍未根本改變。這其中，鄉(xiāng)村“空心化”是最突出的表現(xiàn)。對(duì)鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，學(xué)界有一定爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為情況相當(dāng)嚴(yán)重，甚至可能威脅到政策的有效實(shí)施;還有學(xué)者指出這僅是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，隨著政策的實(shí)施會(huì)逐步緩解，沒有必要太過夸張。就河南情況來看，在不同地區(qū)及同一地區(qū)的不同地方，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象的情況也不一樣，距離城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)的地區(qū)越嚴(yán)重。城鄉(xiāng)流動(dòng)的不均衡不平衡是一個(gè)大問題，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)此進(jìn)行理性思考和有效應(yīng)對(duì)。

（三）公共服務(wù)及社會(huì)保障還不夠完善

在近年來的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和扶持力度是空前的，河南也連續(xù)多年加大對(duì)鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施和村容村貌等的建設(shè)投入。再加上各單位的對(duì)口幫扶，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)根本改變打下了良好基礎(chǔ)。但城鄉(xiāng)差距不是短時(shí)間形成的，鄉(xiāng)村的發(fā)展落后表現(xiàn)在多個(gè)方面，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)全面改觀。在文化教育方面，國(guó)家普及九年義務(wù)教育多年后，許多鄉(xiāng)村中小學(xué)校規(guī)模越來越小甚至消失，這主要是由于年輕人的大量外流造成的。醫(yī)療衛(wèi)生方面，在政府持續(xù)加大投入背景下，這方面的變化是最大的，但基層醫(yī)療人才的短缺還是目前面臨的現(xiàn)實(shí)問題。社會(huì)保障方面，最突出的就是養(yǎng)老問題，這一問題在城市尚未解決，在鄉(xiāng)村則更為明顯。

三、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系的思路與對(duì)策

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是有效治理，而鄉(xiāng)村治理涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等諸多領(lǐng)域。治理的基礎(chǔ)是構(gòu)建合理有效的治理組織結(jié)構(gòu)，因此鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型首先要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理工作，落實(shí)中央“黨管農(nóng)村工作”的方針。通過構(gòu)建合理高效的組織架構(gòu)，讓黨的主張轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村群眾的自覺行動(dòng)，從而明確各類治理主體責(zé)任，不斷提升鄉(xiāng)村治理的整體性和協(xié)調(diào)性。

（二）加強(qiáng)法治建設(shè)，把法治思維貫徹到鄉(xiāng)村治理中

以法治建設(shè)為基礎(chǔ)，推動(dòng)法治、自治與德治的結(jié)合。法治建設(shè)是以法治思維培養(yǎng)為依托，提升鄉(xiāng)村治理能力水平，將權(quán)利和權(quán)力的思想通過多種途徑滲透到鄉(xiāng)村治理的具體運(yùn)行中。通過制度構(gòu)建、制度運(yùn)行來依法保障權(quán)利，依法行使權(quán)力，依法監(jiān)督和制約公權(quán)力，把法治思想和法治思維作為辦事情想問題的重要方法，從源頭上構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村秩序。以貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》為契機(jī)，規(guī)范村級(jí)組織工作事務(wù)，實(shí)行村級(jí)組織工作事務(wù)清單制，為村級(jí)組織減負(fù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）整合多種社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與的治理格局

農(nóng)村工作涉及到各方治理主體，不同治理主體之間存在不同的利益訴求，不同的利益之間需要協(xié)調(diào)。因此整合各方資源，構(gòu)建多元主體共同參與的治理格局就極為關(guān)鍵。其一，可以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的參與者。只有讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興及其治理的受益者、建設(shè)者和治理者，才能增強(qiáng)他們的獲得感、幸福感和安全感，鄉(xiāng)村振興及其治理現(xiàn)代化才能長(zhǎng)期可持續(xù)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。其二，要處理好市場(chǎng)資源配置作用和政府引導(dǎo)作用的關(guān)系，保障市場(chǎng)主體表達(dá)合理訴求的權(quán)利，充分協(xié)調(diào)利益之間可能存在的沖突。其三，有效發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的作用。信息技術(shù)所帶來的溝通高效、信息公開也有利于鄉(xiāng)村治理中的信息傳遞、交流及監(jiān)督等作用的實(shí)現(xiàn)。

（四）加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革進(jìn)程，打造共建共治共享治理體系

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是從宏觀上實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，打造共建共治共享治理體系的鄉(xiāng)村模式。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障是治理的組織基礎(chǔ)，法治建設(shè)可構(gòu)建起穩(wěn)定的制度保障和高效的治理方式，各方參與的多元治理格局可以保障治理中的問題得到更好的解決，鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)和傳統(tǒng)的德治方式可促進(jìn)制度實(shí)施與民俗間的有機(jī)融合。這些就是鄉(xiāng)村治理共建共治共享格局所涵蓋的不同方面。

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[3]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

【本文系河南省科技智庫(kù)調(diào)研課題“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下河南鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究”（HNKJZK-2019-52B）、新鄉(xiāng)市軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層治理轉(zhuǎn)型研究”的階段性成果】

（作者單位：新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院）