消除貧困流動人口治理盲區(qū)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。在2020年全面解決農村絕對貧困之際，為中國城市化以及城市建設作出重要貢獻的兩億多流動人口卻由于種種原因，生活情況不容樂觀。大多數流動人口一方面難以融入城市，另一方面又難以體面地回到農村。一些貧困的流動人口漂泊于城市與鄉(xiāng)村之間，收入不穩(wěn)定、生活處境窘迫，社會關系網絡內縮、公共事務參與少。他們的生存與發(fā)展面臨諸多體制上的障礙，在全面建成小康社會的進程中，該群體的問題應引起社會各界高度重視。

流動人口數量龐大，流動原因多樣化

自改革開放以來，我國流動人口規(guī)模龐大且增長快速，在世界人口遷移流動史上實屬罕見。國家統(tǒng)計局數據顯示，2017年我國農民工總量為2.86億人。國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2018》顯示，2015年我國流動人口總量為2.47億人，近年來流動人口總量略有下降，但基本維持在2.44億人左右。這意味著每六個中國人中就有一個處于流動當中。毋庸置疑，以農民工為主體的大規(guī)模人口流動為我國經濟社會發(fā)展，包括城市經濟增長、基礎設施建設以及社會生活服務等作出了歷史性的重要貢獻：一方面為城市化提供所需要的人口數量集聚、驅動經濟發(fā)展方式和城市社會結構的改變，另一方面為經濟增長提供源源不斷的勞動力供給并貢獻了巨大的人口紅利。

《中國流動人口發(fā)展報告2018》發(fā)布：流動人口規(guī)模進入調整期

流動人口結構復雜，流動原因多樣化。在空間上，大多數流動人口的流向是從農村流動到大中小各類城市，總體上先在東部集中爾后逐步擴散到中西部，省外流動占比約四成，省內流動占比約六成。在結構上，老一代流動人口逐步返鄉(xiāng)回流，結束流動人口身份而在農村或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀生。1980年及以后的新生代流動人口已經替代老一代流動人口成為主體。新生代流動人口的受教育水平和權利意識普遍高于老一代流動人口。此外，鄉(xiāng)—城、城—城間的65歲以上老年流動人口規(guī)模與占比快速增加，流動人口年齡中位數在2015年達到31歲并呈逐年小幅提高趨勢。少數民族人口流動規(guī)模與占比、兒童流動規(guī)模與占比均持續(xù)增長。新時期人口流動原因呈現多樣性，從20世紀80年代以務工經商為主的生存型流動逐漸轉向以隨遷家屬為主的社會型流動、以務工經商為主的生存型流動、以學習培訓為主的發(fā)展型流動相結合，輔以改善住房、婚姻遷移、拆遷搬家、生活宜居等多樣化的人口流動形態(tài)。流動人口的整體性訴求不再是簡單的經濟邏輯的生存訴求，更傾向于追求美好生活的發(fā)展訴求。

流動人口的貧困性質復雜，致貧原因多元

眾所周知，自20世紀80年代中期政府大規(guī)模開展扶貧工作以來，扶貧工作的重點一直在農村。2014年伊始實施的精準扶貧戰(zhàn)略主要以“一達標、兩不愁、三保障”為目標和“五個一批”“六個精準”為抓手，輔以人財物等全方位的扶貧資源投入，以徹底解決農村貧困人口的絕對貧困問題，并取得顯著成效。城市扶貧工作側重以最低生活保障解決城市貧困人口的絕對貧困問題。但是，介于城鄉(xiāng)二元社會結構之間的龐大的流動人口群體中不乏貧困者，此即貧困流動人口。

貧困流動人口的貧困性質非常復雜。貧困流動人口的貧困既有溫飽不足的絕對貧困，也有收入低下的相對貧困;既有在農村被識別為建檔立卡貧困戶的家庭成員，也有生活水平低于城市最低生活標準而沒有被納入城市最低生活保障的農村戶籍人員。在多維度貧困視角下，貧困流動人口普遍存在收入不穩(wěn)定、職業(yè)回報率低、缺乏資產積累、受教育水平低、子女教育缺乏保障、個人技能提升和職業(yè)發(fā)展缺乏制度安排、家庭住房安全缺乏保障、傷病缺乏醫(yī)療保障等問題，他們在大中小城市還面臨不同程度的社會排斥等問題。貧困流動人口的空間流動性與代際傳遞性同時存在，一方面貧困流動人口兼具農村貧困人口與城市貧困人口的共性，也即內隱在貧困流動人口身上的貧困因子具有從農村空間轉移到城市空間的屬性;另一方面貧困流動人口將貧困傳遞給子代的概率較大，容易出現較為嚴重的貧困流動人口階層固化，令其很難通過遷移流動實現政治經濟社會地位的根本改變。調查研究表明，農村精英占比不大，大量農民工的收入只是略高于現有農村貧困線，其貧困脆弱性極強，一旦遇到突如其來的災害，比如患重大疾病或者失業(yè)，很容易就落入貧困陷阱。以生命周期視角來看，流動人口中的老人和兒童，由于缺乏勞動能力和相應的社會保障，其貧困在一定意義上分布更廣、貧困程度更深。

總之，在動態(tài)貧困和多維貧困視角下，流動人口的貧困以社會身份的雙重性和生活方式的流動性相互嵌套形成的相對貧困為主，具有社會排斥、代際傳遞、脆弱性等主要特點。動態(tài)來看，流動人口貧困問題是社會轉型期必然出現的現象且將長期存在。靜態(tài)來看，造成流動人口多維度貧困的原因是多因素的，包括個體自身素質和技能不足以應對城市生產生活方式，長期存在的城鄉(xiāng)二元隔離帶來的制度性屏障和社會保障制度不完善，宏觀經濟不利和國際政治經濟局勢動蕩所帶來的負面影響等。

貧困流動人口識別難，其社會資本萎縮，相應的貧困治理處于盲區(qū)

精準識別貧困流動人口比較困難。一是缺乏界定貧困流動人口的標準。流動人口的本質特征是其流動性，其經濟收入與生活消費相對不穩(wěn)定，加上戶籍制度對貧困流動人口的諸多限制和有關部門與基層社區(qū)對流動人口管理的規(guī)范性弱，流動人口的貧困治理問題實際上尚未納入議事日程。二是缺乏系統(tǒng)識別貧困流動人口的指標體系和基礎數據。流動人口的貧困不同于農村人口的貧困，不能簡單照搬現行農村貧困標準及其指標體系。流動人口的貧困也不同于城市人口的貧困，很難參考城市最低生活標準及管理辦法?，F有關于流動人口的基礎性信息主要來自統(tǒng)計局、公安部門以及衛(wèi)生與健康委員會等，指標和數據很難支持對流動人口的貧困監(jiān)測。

貧困流動人口的社會資本萎縮，社會支持弱化。一是貧困流動人口面對城鄉(xiāng)社會生活方式差異出現茫然失措的狀態(tài)。農村社會是一個祖祖輩輩勞作和生活于此的鄉(xiāng)土社會，是一個有著千絲萬縷聯(lián)系的熟人社會，農民對此駕輕就熟。城市與農村存在諸多不同，貧困流動人口對非農生產方式帶來生活方式以及社會交往方式變化的敏感性不高，流動過程中的社會關系依舊以血緣和親緣為主，而職業(yè)的不穩(wěn)定性使其難以有效維持業(yè)緣關系，在居住地的選擇上傾向于同鄉(xiāng)化和自我邊緣化，甚至形成“貧民窟”。凡此種種使得貧困流動人口的社會關系既疏離于農村老家，又脫嵌于城市社區(qū)，呈現出弱關系很弱、強關系不強、社會資本萎縮的態(tài)勢，也就是“回不去的鄉(xiāng)村，融不進的城市”表象。最終導致貧困流動人口對城市的認同度與親和度不高，在城市社區(qū)活動參與度很低。二是城市社區(qū)以及用工單位為貧困流動人口提供的社會資源嚴重不足。一方面城市社會建設缺乏體制性的安排，個體所具有的單位人與社會人的屬性在城市社區(qū)缺乏有效銜接的落腳點，而城市本身患有德國社會學家、哲學家齊美爾所說的“冷漠、淺薄、理智”等城市病，這種城市病不僅影響城市居民，也影響流動人口，致使處于弱勢地位的貧困流動人口難以從城市獲得社會資源。另一方面，處于社會轉型期的城市基層社區(qū)缺乏有效的平臺和相應的資源為貧困流動人口提供社會支持，缺乏有針對性地組織和動員貧困流動人口積極參與社區(qū)公共事務的舉措。在此問題上，我們不能簡單地將其歸咎于貧困流動人口沒有意愿參與城市社區(qū)活動。

貧困流動人口的貧困治理處于盲區(qū)。首先政府層面缺乏治理貧困流動人口的制度性安排和政策措施。目前尚無專項扶貧政策和資源投入對貧困流動人口提供支持和幫扶。其次是現有針對流動人口服務的政策措施缺乏公平性。一些城市實施的“積分落戶”看似放寬了戶籍政策對流動人口的限制，實則是強化了對貧困流動人口的社會排斥，更有甚者對貧困流動人口貼上“低端人口”的標簽，加劇其剝奪感，并帶來一定層面的社會沖突與抗爭。最后是流動人口的社會保障政策缺乏系統(tǒng)性，碎片化嚴重。相關社會政策在實施條件、執(zhí)行標準、報銷流程等方面存在較為顯著的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異。調研發(fā)現，流動人口離開農村后，基本醫(yī)療保障、兒童義務教育等諸多社會保障功能在流入地難以順利實現銜接，碎片化的政策措施導致社會保障的可及性差，不同程度降低了貧困流動人口對社會資源的獲得感?？傊毨Я鲃尤丝诘呢毨е卫碓谖覈簇毨Чぷ髦猩刑幱诿^(qū)。

推進“兩不愁、三保障”扶貧目標覆蓋貧困流動人口

國家治理體系和治理能力現代化是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現，貧困治理體系和治理能力現代化是其中應有之義。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，將貧困流動人口納入貧困治理體系，消除貧困治理中的盲區(qū)，提高貧困治理能力現代化水平對于全面建成小康社會具有十分重要的意義。在現行扶貧標準下，農村精準扶貧中的“兩不愁、三保障”對于解決農村絕對貧困問題發(fā)揮了具有決定意義的目標引領作用。推進“兩不愁、三保障”扶貧目標覆蓋貧困流動家庭，可以在一定程度上解決貧困流動人口的絕對貧困問題。

對于大多數流動人口而言，“不愁穿”不是特別突出的問題，只是穿得好與不好的差別。調研發(fā)現，尚有一些貧困流動人口未穩(wěn)定解決“不愁吃”的問題，不時陷入生活窘境。首先，政府可以在貧困流動人口常住的社區(qū)，以提供“食物券”的方式，為一時陷入生活困境的貧困流動人口提供臨時的食物救濟，以保障其基本生存需要。事實上，為貧困流動人口提供“食物券”在許多發(fā)達國家是通用的救濟式扶貧措施。美國自1939年實施“食物券”計劃，到1964年國會通過而成為永久性法案，目前已經發(fā)展為“營養(yǎng)補充援助計劃”，惠及成千上萬的城市低收入人群。其次，可借鑒國際社會廣泛推行的“有條件的現金轉移支付”做法，將貧困流動人口納入城市最低生活保障工作范圍?？梢詫⒔邮芙逃图寄芘嘤?、改善健康和生活習慣、參與社區(qū)事務和努力工作等作為受助者獲得最低生活現金補貼的前提條件，促進其收入水平有質量地提高。相對于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)最低生活保障的做法，“有條件的現金轉移支付”可以實現若干溢出的扶貧效益，一是促進貧困流動家庭積累人力資本和社會資本，二是刺激貧困流動家庭進行生產性投資以積累資產，三是通過促進資產積累增強貧困流動家庭抗風險能力，四是降低貧困流動家庭的福利依賴?！坝袟l件的現金轉移支付”可降低城鄉(xiāng)最低生活保障制度障礙造成的社會排斥，提高流動人口的市民化水平及其對城市的融入度。

在住房安全、義務教育、基本醫(yī)療等“三保障”方面，貧困流動人口不同程度地存在一些短板。比如“住房安全保障”，其在農村體現為房屋結構和質量的不安全，政府通過“危房改造”或“異地搬遷”給予幫扶。對于貧困流動人口而言卻是“居無定所”的生存型煩惱，一是沒有足夠的收入在城市里購買房屋，二是沒有政策保障可在城市租住廉租房。從現行的城市住房保障體系來看，經濟適用房、住房公積金、住房補貼、廉租房等與農民工無關。從長遠來看，這個問題涉及到流動人口，尤其是農民工在城市是否應該享有以及如何享有城市住房保障的問題。難點在于如何合理地平衡農村流動人口在城市和在農村兩頭的權益，包括城市戶籍的若干福利和農村戶籍中宅基地、承包地以及各種與土地有關的補貼等。短期內，政府可以適度深化有關扶貧政策，通過“異地搬遷”與城市廉租房或者經濟適用房掛鉤，緩解部分貧困流動人口及其家庭的“住房安全保障”問題。再比如“保障義務教育”，在農村的問題主要表現為適齡兒童輟學或不上學，政府通過“控輟保學”等多種措施給予保障。對于貧困流動人口而言，問題表現為隨遷適齡兒童難以在城市進入公辦學校接受義務教育，家庭又沒有多余的收入支付私立學校費用使子女接受良好教育，更糟糕的是一些貧困流動家庭需要勞動力分擔家庭生計而使其子女輟學。長此以往，貧困流動人口子女教育缺失將導致嚴重的貧困代際傳遞。因此，政府應在流動人口常住地實施“控輟保學”全覆蓋，重點保障貧困流動家庭隨遷適齡兒童接受“義務教育”。一是政府可適度加大城鄉(xiāng)開放和區(qū)域間開放力度，逐步放開戶籍制度對義務教育普及的屏障，降低其產生的社會排斥。二是適度調整財政預算、擴大公共服務投入，在義務教育上保障適齡兒童受教育的公平權利、實現義務教育資源與服務均等化。三是可借鑒高等教育中劃撥“生均費”的做法，測算適齡兒童義務教育各階段所需要的生均資源投入，以“生均費”的方式劃撥到學校。更進一步的做法是適度提高貧困流動家庭適齡兒童的“生均投入”，以激勵城市里的學校接受貧困流動兒童入學，努力阻斷貧困代際傳遞。精準扶貧、鄉(xiāng)村振興與城市化、現代化等戰(zhàn)略的有效銜接需要通盤考慮、深入研究，以促進國家治理體系現代化各要素的有機聯(lián)系。

有效推進“兩不愁、三保障”扶貧目標覆蓋貧困流動人口，一個重要的前提是對流動人口的貧困識別?？梢栽诂F有的全國流動人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和流動人口登記管理信息系統(tǒng)等平臺基礎上，借鑒全國精準扶貧建檔立卡系統(tǒng)及精準識別工作機制，補充多維度貧困監(jiān)測指標，擴展形成國家城鄉(xiāng)貧困人口建檔立卡信息平臺。具體工作中可采取流動人口自愿申報、所在社區(qū)負責核查，確定貧困流動家庭及其成員，統(tǒng)籌協(xié)調相關部門落實幫扶政策。

為貧困流動人口提供小微金融服務和技能培訓

進入新時期，流動人口的結構性轉變決定了貧困流動人口社會訴求的轉型，其重要特征之一是由傳統(tǒng)的“生存型”訴求轉為現代的“發(fā)展型”訴求。貧困流動人口“發(fā)展型”訴求是其對美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分矛盾的具體體現。政府、市場與社會應給予積極回應，充分調動貧困流動人口發(fā)展的內生動力，配置資源助力貧困流動人口脫貧致富奔小康。

貧困流動人口最主要的困難是就業(yè)不穩(wěn)定。當前全球經濟局勢非常嚴峻，國內勞動力成本居高不下可能導致制造業(yè)轉移到用工成本較低的東南亞等區(qū)域，2020新冠病毒全球蔓延帶來的巨大沖擊，無疑會加劇貧困流動人口的就業(yè)困難。故此，一方面國家在宏觀上應規(guī)劃產業(yè)布局，不斷提升制造業(yè)水平，發(fā)展高端服務業(yè)，最大限度吸納流動勞動力就業(yè);另一方面可總結推廣我國“以工代賑”的成功經驗，借鑒國外“以工作換福利”的做法，在基礎設施建設、社區(qū)公共服務等方面為貧困流動人口創(chuàng)造工作機會，增加其就業(yè)收入，抵御貧困脆弱性帶給他們的風險。

近年來一些城市探索建立的社區(qū)發(fā)展基金對于幫助貧困流動人口自我就業(yè)發(fā)揮了積極作用。但是，現有的社區(qū)發(fā)展基金規(guī)模小、服務面窄，可在此基礎上總結中和農信在國內部分貧困鄉(xiāng)村實施了二十余年的小額信貸扶貧經驗和模式，結合普惠金融將其推廣到城市社區(qū)，為有創(chuàng)業(yè)意愿的貧困流動人口提供小微金融服務，同時動員行業(yè)協(xié)會、工會、共青團、婦聯(lián)以及基層社區(qū)通過靈活管用的方式開展技能培訓，在培養(yǎng)貧困流動人口的經營管理能力的同時通過整合多要素幫助其實現發(fā)展愿望。

社會力量是為貧困流動人口提供社會服務的新興力量，在幫助貧困流動人口轉變思想觀念、樹立脫貧信心、拓寬致富路徑、提升脫貧能力等方面能夠發(fā)揮積極作用?？赏ㄟ^政府購買服務的方式，委托社會組織和專業(yè)社會工作者為貧困流動人口開展社會服務，充分發(fā)揮專業(yè)社工提供精神關愛、關系調試、能力提升以及鏈接資源、拓展社會支持的功能，幫助貧困流動人口重建社會資本。貧困治理需要利益相關者的共同參與，基層社區(qū)應積極搭建貧困流動人口能夠參與社區(qū)公共事務和社會活動的平臺，主動設置貧困流動人口參與的項目，提高全體社會成員的參與感、獲得感和幸福感，真正依照中國特色社會主義制度治理一切工作和活動，增進全體社會成員的福祉，走向共同富裕。

【注：本文系國家社科基金重大專項“相對貧困的標準、識別與治理機制研究”（項目編號：20ZDA074）的成果】

【參考文獻】

①國家衛(wèi)生健康委員會編：《中國流動人口發(fā)展報告2018》，北京：中國人口出版社，2018年。

②王卓：《彝族深度貧困解析：從地理空間轉向社會空間》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第14期。

③王卓：《扶貧資金政府管理的公有地悲劇》，《農村經濟》，2007年第7期。

責編/周小梨? ? 美編/楊玲玲