社會組織與政府的關(guān)系建構(gòu)邏輯

張靖婕

摘 要：隨著社會轉(zhuǎn)型帶動政府職能轉(zhuǎn)變，單一的政府決策趨于多元，不斷完善的各項(xiàng)制度構(gòu)建起一個(gè)能承載更多民主化聲音的社會，我國的社會組織開始不斷深入發(fā)展。文章以“自然之友”為例通過三個(gè)階段性事件梳理組織與政府的關(guān)系，通過兩個(gè)主體的互動分析其關(guān)系的建構(gòu)邏輯。

關(guān)鍵詞：社會組織;自然之友;社會政策

一、背景

我國在很長一段時(shí)間都實(shí)行著政府的統(tǒng)一管理，對于公共服務(wù)的安排也一直交由事業(yè)單位管理。社會利益推崇一體化，民主發(fā)展十分緩慢?！翱傮w性社會”對于社會組織建立的門檻也很高，幾乎沒有一個(gè)完全非政府性的社會組織，直到1998年最終出臺關(guān)于社會團(tuán)體的管理體制，對于社會團(tuán)體第一次有了明確的定義，并制定規(guī)范的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

為了使社會組織更好地完成非政治化參與，我國不斷推動社會管理制度創(chuàng)新，建立更成熟的管理格局，將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會組織的各項(xiàng)發(fā)育中，通過加大對其的扶持來不斷促進(jìn)社會組織整體方向、目標(biāo)的發(fā)展，運(yùn)用簡政放權(quán)、降低門檻、減少稅收等方式滿足社會組織發(fā)展的需求，以此加速我國的民主化、現(xiàn)代化發(fā)展。尤其在十八大召開之后我國大力發(fā)展“社會治理”，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會能動調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。持續(xù)加強(qiáng)對其的建設(shè)，完善監(jiān)督管理工作，給予社會組織更大的自主性。這些突破使社會組織能夠順利開展新的活動，公眾參與程度不斷提高，國家正在從“統(tǒng)治型社會”向“服務(wù)型社會”深入發(fā)展。

二、社會組織的發(fā)展進(jìn)程

大眾社會理論的代表人物威廉·康豪瑟強(qiáng)調(diào)社會中層組織的作用，認(rèn)為社會中層組織填補(bǔ)政府和民眾間的空白，減少了沖突的發(fā)生，組織的多樣性推動民眾利益和認(rèn)同感的多樣化，并成為政府的合作行動者。

（一）初期發(fā)展

1994年3月31日“自然之友”成功注冊，它是中國最早成立的全國性民間環(huán)保組織，主要工作領(lǐng)域集中在法律與政策倡導(dǎo)、公眾參與、環(huán)境教育三個(gè)方面，經(jīng)過20余年的發(fā)展，會員人數(shù)已超過20000人?！白匀恢选边@一組織起初是由梁從誡等人在帶頭準(zhǔn)備發(fā)展成專門的環(huán)保類社會組織。1993年幾位發(fā)起人以“綠色環(huán)境文化協(xié)會”名義向國家環(huán)保局提出注冊申請?jiān)饩?，最終以在中國文化書院下建立綠色文化書院籌備組的名義向國家文化部申請注冊成功。

（二）中期發(fā)展——以保護(hù)藏羚羊?yàn)槔?/p>

為了將“自然之友”建立成真正獨(dú)立于政府的社會組織，它以“常規(guī)性公眾動員，政府說服”的方式解決環(huán)境相關(guān)問題，1995年，組織發(fā)出關(guān)于保護(hù)滇西北原始森林的呼吁書并送達(dá)當(dāng)時(shí)的副總理，首次參與到具體的環(huán)保活動。隨后通過多方合作爭取與政府的對話機(jī)會。但由于當(dāng)時(shí)政府中心地位穩(wěn)固，對組織信任度不足，許多對策上報(bào)后并未得到明確回復(fù)。成員們也不斷尋找參與政府決策的契機(jī)。

1995年，“自然之友”通過活動結(jié)識由玉樹州治多縣西部工作委員會組建的武裝反偷獵隊(duì)伍“野牦牛隊(duì)”并與之聯(lián)合開展藏羚羊保護(hù)工作。此時(shí)國內(nèi)并無官方機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行管理，通過前期爭取輿論響應(yīng)，“自然之友”安排藏羚羊保護(hù)隊(duì)隊(duì)長扎西多杰來匯報(bào)情況，中央政府高度重視并于當(dāng)年發(fā)布《中國藏羚羊保護(hù)現(xiàn)狀白皮書》，對藏羚羊獵殺問題開始制度關(guān)注?！白匀恢选痹谑状闻c政府進(jìn)行互動中成功“破冰”。但由于政府部門與民間隊(duì)伍存在重疊，野牦牛隊(duì)于2000年底徹底解散，“自然之友”提出保留該隊(duì)伍的議題也戛然而止。

此次事件是社會組織與政府的首次對話，組織雖在其中發(fā)揮影響但話語權(quán)最終被官方掌握，其原因首先在于社會組織的決策不成熟。由于對相關(guān)法法規(guī)及政策運(yùn)用不擅，未有對提議形成強(qiáng)有力的法律支持。同時(shí)報(bào)道中的言辭運(yùn)用失當(dāng)，加劇了野牦牛隊(duì)與政府之間的矛盾，直接影響了社會組織與政府的有效溝通。另一方面，非營利組織的生存發(fā)展空間依然有限，相關(guān)政策缺失使整個(gè)推動過程十分艱難。民間組織在沖擊與政府固有關(guān)系的方式上仍需探索。

（三）如今發(fā)展——以福建南平生態(tài)破壞案為例

在多元主體治理的社會架構(gòu)下，政府從以往的封閉式向一種相對開放的形式過渡，逐漸重視社會組織的決策建議能力。“自然之友”通過“反對怒江建立梯級水壩”等案例在政策方面的倡導(dǎo)工作不斷深入。在環(huán)境治理方面，新的《環(huán)境保護(hù)法》修訂中增加了對“公益訴訟”、“社會環(huán)境監(jiān)督”等規(guī)定，打通民間組織參與法律修訂的渠道，社會組織的政治參與度不斷提高。

2008年，福建南平非法采礦案件一經(jīng)曝光，“自然之友”成員在新《環(huán)保法》施行的首日正式起訴并得到立案，這一案例成為了新法實(shí)施后我國第一例環(huán)境民事公益訴訟案，具有里程碑式的意義。最后經(jīng)法院審理判被告人支付修復(fù)費(fèi)用110余萬元。這樣的結(jié)果既是社會組織參與政府決策的一次成功嘗試，也是對政府中心化結(jié)構(gòu)的消解。

該事件的解決是對民間組織參與重大社會事件的支持，是對“自然之友”等社會組織的高度肯定，他們與政府已步入了一個(gè)更加平衡、緊密的互動關(guān)系中。國家對環(huán)境公益訴訟主體的擴(kuò)大為社會組織參與維權(quán)運(yùn)動提供了道路，使“自然之友”等環(huán)保組織具有極大的自主性。非政府部門作為另一種行為主與政府形成優(yōu)勢互補(bǔ)，使社會組織配合政府進(jìn)行良性決策，使自上而下的管理系統(tǒng)得到充分調(diào)動，二者的關(guān)系不斷走向協(xié)作。

三、從摩擦到和解——社會組織與政府的關(guān)系變化原因

（一）社會背景

張玉磊認(rèn)為公民社會的發(fā)育以及公民權(quán)利意識的覺醒共同推動著我國整體社會空間的擴(kuò)大，在十八大召開后我國提出要形成政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治的社會組織，強(qiáng)調(diào)社會組織與政府進(jìn)行共治和協(xié)作?！白匀恢选弊鳛榄h(huán)保類社會組織，其壯大離不開社會力量的支持。環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的過程中也逐漸受到人們的重視。

我國在1992年參加聯(lián)合國會議時(shí)提出社會發(fā)展可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)聯(lián)系到一起，此后不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。近年來《環(huán)境保護(hù)法》等法律的頒布與修訂通過收集各地區(qū)民眾的意見，開放環(huán)境倡導(dǎo)社會組織共同參與制定，其內(nèi)容也更具全面性。隨著社會的進(jìn)步，公民的素質(zhì)不斷提高，公眾對于社會參與、民主建設(shè)的認(rèn)識不斷加深，促使社會組織吸收更多人才不斷擴(kuò)大規(guī)模，與政府形成更加科學(xué)合理的對話模式。

（二）政府原因

在傳統(tǒng)社會中，政府一直扮演治理社會沖突的角色。但是社會中間力量的缺失所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性斷裂、“維穩(wěn)”體制性壓力都影響著政府治理的效果。在社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化的進(jìn)程中，政府積極調(diào)動社會主體參與治理以彌補(bǔ)其在公共沖突治理中的不足，緩解政府的壓力并提高治理效果。社會組織在一些特定事務(wù)中與政府達(dá)成深刻的一致性并促進(jìn)長期合作共贏的關(guān)系。因此政府職能的轉(zhuǎn)變對于二者更深層的關(guān)系建構(gòu)有著關(guān)鍵的作用。

當(dāng)前全球處于后工業(yè)時(shí)代，單一集權(quán)的政府主導(dǎo)模式已不適應(yīng)社會問題的治理，“有限政府”的組織形式在不斷推進(jìn)建立，社會組織參與政府議題的制度空間不斷擴(kuò)大。政府在不斷改組建設(shè)，完善體制，創(chuàng)建合理的社會組織準(zhǔn)入機(jī)制，使其得以在良好的土壤下發(fā)育，二者能夠在日后協(xié)調(diào)的環(huán)境下開展政策討論與經(jīng)驗(yàn)交流，雙方的關(guān)系不斷穩(wěn)定深化。

（三）組織自身原因

齊麗海認(rèn)為社會組織處于國家政府與人民群眾之間，組織的利益表達(dá)和聚合功能以及信息傳達(dá)與協(xié)商功能能夠充當(dāng)社會中的“安全閥”化解了公民與政府之間的矛盾?！白匀恢选弊鳛樯鐣M織中的一員自建立以來一直積極尋求與政府合作的機(jī)會，在發(fā)出第一份呼吁書之后，組織一直積極尋找著力點(diǎn)：為了節(jié)能減排，“自然之友”等六家組織發(fā)起“26度空調(diào)”活動，受到北京市政府的高度重視，不斷跟進(jìn);為了減輕霧霾，“自然之友”率先收集公眾對霧霾問題的意見提交相關(guān)機(jī)構(gòu)并由北京法制辦關(guān)注討論。在組織積極的態(tài)度下，不斷創(chuàng)造與政府的合作機(jī)會，成為政府之下合理的決策團(tuán)隊(duì)。

在二十年來的運(yùn)作中，“自然之友”始終堅(jiān)持與政府協(xié)作發(fā)展并不斷探索內(nèi)部工作機(jī)制與戰(zhàn)略管理。其溝通能力和協(xié)調(diào)能力能一定程度回應(yīng)公共決策的相關(guān)內(nèi)容，在組織的政治參與中發(fā)揮有效的功能，為環(huán)保事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)論與建議

在過去的發(fā)展中，組織與政府作為兩個(gè)不同的聲音從最初對立的關(guān)系逐漸緩和，以社會組織倡議呼吁的方式完成了關(guān)系的初步建立。在雙方不斷磨合的過程中，政府不斷擴(kuò)大與民間交流的渠道，從制度層面建成與社會組織相對平衡的合作關(guān)系，平穩(wěn)發(fā)展。如今，社會組織正在拓展更為科學(xué)的內(nèi)在功能，政府的治理角色不斷適應(yīng)需要、調(diào)整定位，隨著社會組織運(yùn)作空間的提升以及政府治理實(shí)踐的發(fā)展，雙方關(guān)系將不斷向靈活化、合理化、常態(tài)化發(fā)展。

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