民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力研究

摘 要：從民主政治建設(shè)的角度來(lái)講，因?yàn)橐恍┮蛩氐挠绊懨褡宓貐^(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理的參與度是不高的，盡管民族地區(qū)的民族文化當(dāng)中傳承了村民自治的基因，這種基因與現(xiàn)在講的自治是不一樣的，與民主政治建設(shè)更是南轅北轍，因此本文首先從民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)進(jìn)行分析，探討了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的自治基因，點(diǎn)出了其與民主政治的區(qū)別，進(jìn)一步采取文獻(xiàn)法、綜合分析法等方法探索了村民參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)因，從政府的角度研究了村民參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，并提出了激發(fā)民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的建議措施。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū);鄉(xiāng)村治理;村民參與;內(nèi)生動(dòng)力

根據(jù)黨的十九大報(bào)告，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。民族地區(qū)鄉(xiāng)村在治理方面一直存在地方自治的傳統(tǒng)，但這種傳統(tǒng)與當(dāng)前的民主政治建設(shè)完全不同。具體而言村民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，鄉(xiāng)村自治是一種基層群眾自治的主要形式，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，這是賦權(quán)于民的表現(xiàn)。從政府的角度來(lái)說(shuō)村民自治表現(xiàn)了辦事為民和人民參與的原則。不過(guò)從民主政治的角度來(lái)講，鄉(xiāng)村治理要體現(xiàn)民主，就必須要村民的參與。從社會(huì)治理的角度來(lái)說(shuō)健全鄉(xiāng)村治理體系，引導(dǎo)村民廣泛參與鄉(xiāng)村自治也是民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的應(yīng)有之意，當(dāng)然也是村民實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的重要途徑。對(duì)于民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，因?yàn)槠浔旧淼胤阶灾蔚膫鹘y(tǒng)與民主政治建設(shè)不同，所以如何激發(fā)民族地區(qū)村民的內(nèi)生動(dòng)力，使其參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，成為當(dāng)前建設(shè)完善鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵。

一、村民自治

從民主政治的角度來(lái)講，公民參與是民主的希望。鄉(xiāng)村公民參與鄉(xiāng)村治理對(duì)公共行政具有重要性，在鄉(xiāng)村治理上就是村民自治，自治一般是自我治理，是公民自己管理自己，自己處理自己的事物，并且獨(dú)立對(duì)其行為負(fù)責(zé)。這里涉及到權(quán)力，權(quán)力是個(gè)人、群體或組織通過(guò)各種手段以獲取他人服從的能力，村民要具備自我管理治理的權(quán)力，這是鄉(xiāng)村自治的前提，當(dāng)國(guó)家的權(quán)力逐步退出，政府就會(huì)成為鄉(xiāng)村自治的守夜人，給村民社會(huì)留下一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)

（一）少數(shù)民族與漢族鄉(xiāng)村治理的區(qū)別

從古至今，民族地區(qū)都有自治的傳統(tǒng)，古代為了解決邊疆民族的治理問(wèn)題，封建王朝基本上都會(huì)對(duì)這些地區(qū)實(shí)施地方自治，中央王朝敕封民族地區(qū)首領(lǐng)，賦予其合法權(quán)力，對(duì)自己民族內(nèi)部事務(wù)實(shí)行自決。新中國(guó)成立到現(xiàn)在實(shí)行的也是民族區(qū)域自治制度?？梢?jiàn)民族地區(qū)歷來(lái)就有地方自治的傳統(tǒng)，但這種自治傳統(tǒng)與本文所研究的鄉(xiāng)村自治不同，具體而言一般民族地區(qū)的村寨通常會(huì)依照風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、老人權(quán)威等自我處理村寨事物，表現(xiàn)為習(xí)慣法治理、長(zhǎng)老治理和頭人治理等鄉(xiāng)村治理形式。這種形式與漢民族的鄉(xiāng)村自治明顯不一樣，因?yàn)闈h民族的傳統(tǒng)是郡縣制，是中央賦予地方一定的治權(quán)，鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)和自治權(quán)的二元特征，表現(xiàn)為地主士紳對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治，是非常明顯的組織化自治形式?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村治理形式與此相似，但更加的民主化、平等化，每一個(gè)鄉(xiāng)村公民都可以參與到鄉(xiāng)村治理中，意味著每一個(gè)人都有自治權(quán)，但這個(gè)自治權(quán)必須要在相應(yīng)的制度和管理體制控制下行使。

（二）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的根——文化

民族地區(qū)歷來(lái)居于經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)，日常生產(chǎn)和生活需要彼此的幫助，因此民族地區(qū)的社會(huì)單元一般都是族群而不是家庭，村民會(huì)按照族群來(lái)組成村寨，并在共同生活生產(chǎn)中形成共同的文化基因，這種文化基因是維系民族的基礎(chǔ)，也是村寨地域內(nèi)形成穩(wěn)定共同體的根源。依托文化，民族地區(qū)村寨形成了一種帶有互助、內(nèi)聚等屬性的自治文化，族民之間互相幫助，共同處理內(nèi)部事務(wù)，所以民族地區(qū)的鄉(xiāng)村自治通常都是因文化而自治的。

村民自治是一種村民共同行動(dòng)，依賴(lài)于一定的資源占有和利用，從資源的角度來(lái)說(shuō)，自治資源包括物質(zhì)、人力和文化，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村自治通常比較突出文化資源，民族地區(qū)通常都是西南山區(qū)、西北高原或北部草原，地理位置上比較偏，自然條件不理想，歷來(lái)都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，可供自治的物質(zhì)資源都比較少，但是民族地區(qū)的歷史傳承一直以來(lái)都很少斷絕，因而形成了非常深厚的民俗文化，其中就蘊(yùn)含了非常豐富的自治基因，比如族規(guī)、習(xí)慣法、宗教信仰等，所以民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理必須要建立在共同文化認(rèn)同基礎(chǔ)上。

（三）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的治權(quán)

民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理治權(quán)大多數(shù)情況下并不是合法的，通常都是一種非正式的治權(quán)。在新中國(guó)成立以前，民族地區(qū)采取的地方自治，但是中央政府賦予地方的治權(quán)并不在村寨。村寨中的治權(quán)往往是通過(guò)長(zhǎng)老制、頭人制等組織形式實(shí)現(xiàn)村寨自決和自治。村寨當(dāng)中的長(zhǎng)老、頭人憑借自身的權(quán)威和資格自動(dòng)獲得治權(quán)，代表族民處理村寨事務(wù)。這種治權(quán)產(chǎn)生于村寨內(nèi)部，沒(méi)有地方首領(lǐng)的授權(quán)，并不正式。新中國(guó)成立后，這種非正式的自治權(quán)依然活躍在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)上，特別是那些比較偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族農(nóng)村，族長(zhǎng)依然是裁決村寨內(nèi)大小事務(wù)的主體，比如云南文山、西雙版納等地村寨，村干部要解決一些事情首先需要詢(xún)問(wèn)村寨中的族長(zhǎng)。

（四）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式

目前在民族地區(qū)鄉(xiāng)村絕大部分形成了村民委員會(huì)+村民小組的治理模式，其中村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種自治組織，是鄉(xiāng)村治理的一個(gè)層次。按照這種治理模式基本上已經(jīng)形成制度化的管理，但是因?yàn)槊褡宓貐^(qū)村民自治的傳統(tǒng)，很多鄉(xiāng)村村民委員會(huì)所出臺(tái)的制度大多是擺設(shè)，村民之間出現(xiàn)糾紛基本還是按照村民小組自己制定的規(guī)約來(lái)進(jìn)行處理。例如民族地區(qū)鄉(xiāng)村李某結(jié)婚后，其妻子與其父母不和，經(jīng)常吵架，李父首先找的不是村民委員會(huì)而是村民小組，結(jié)果村民小組的調(diào)解失敗。隨后李父想要尋求村委會(huì)幫助，希望村民小組將自家的情況上報(bào)給村民委員會(huì)調(diào)解，然而村民小組組長(zhǎng)卻并沒(méi)有將李父的訴求上報(bào)給村民委員會(huì)，因?yàn)樵撔〗M組長(zhǎng)與李家有姻親關(guān)系，組長(zhǎng)擔(dān)心將李家的糾紛上報(bào)后會(huì)影響自己的前程，而村民委員會(huì)也沒(méi)有主動(dòng)去幫助李家父子解決問(wèn)題。李某父子尋求外力幫助無(wú)果后自行商議分家，家庭矛盾一直沒(méi)有解決。這里實(shí)際揭示的是民族地區(qū)農(nóng)村還是有部分民眾對(duì)地方民主政治建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，民主法治觀念不強(qiáng)，參與的熱情不高，受民族風(fēng)俗習(xí)慣影響，鄉(xiāng)村居民并不能很好地進(jìn)行利益表達(dá)，甚至只關(guān)注本族群暫時(shí)利益或眼前利益，影響參與熱情。一些情況嚴(yán)重的，鄉(xiāng)村民眾參與基層民主自治積極性低，在村兩委選舉中持無(wú)所謂態(tài)度，民族內(nèi)部的“選舉”形式會(huì)代替國(guó)家法定程序，而法定程序往往演變成少數(shù)人欺壓多數(shù)人的工具。

三、村民參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力分析

在村民自治方面國(guó)內(nèi)外學(xué)者都提出了很多值得借鑒的意見(jiàn)，一些學(xué)者通過(guò)定量分析的方法提出了影響民眾參與自治的因素。包括社會(huì)資本，如民族之間的信任關(guān)系、社團(tuán)資格等;政治因素，如政治精英、法律制度、參與機(jī)會(huì)和渠道等;個(gè)體因素，如民眾的心理傾向和人口統(tǒng)計(jì)學(xué)變量;經(jīng)濟(jì)因素主要是鄉(xiāng)村所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;工作自主性，如民眾是否經(jīng)常參與工作決策或提出工作建議等;自治實(shí)際控制感，主要是自治促進(jìn)或阻礙因素的感知程度以及產(chǎn)生的自治傾向性;自治認(rèn)知?jiǎng)t是民眾對(duì)自治行為基本內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解。

綜合分析這些因素，其中影響最大的實(shí)際上是自治實(shí)際控制感，自治實(shí)際控制感越強(qiáng)，自治參與度越高。社會(huì)資本的影響力則稍弱與自治實(shí)際控制感，社會(huì)資本存量越高，民眾之間相互信任合作就越多，自治參與的可能性就越大。心理傾向方面的影響力進(jìn)一步弱化，一般那些心理傾向上表現(xiàn)熱情外向，具有同情心、責(zé)任感以及開(kāi)拓精神的民眾有很大概率參與自治。而從民族地區(qū)鄉(xiāng)村自治來(lái)說(shuō)，通常村民參與自治的態(tài)度不強(qiáng)，這是歷史遺留問(wèn)題，也表現(xiàn)為政府在鄉(xiāng)村治理上的無(wú)力，簡(jiǎn)而言之就是村兩委沒(méi)有建立起法律賦予的法理上的權(quán)威。這里一方面是村民委員會(huì)組織法落實(shí)不到位，村委會(huì)的選舉可能被人為操控，進(jìn)而被村里的“政治精英”所把持，實(shí)際上就是把村民委員會(huì)異化為習(xí)慣法治理、長(zhǎng)老治理和頭人治理等。當(dāng)然值得高興的是，當(dāng)前一些民族地區(qū)選舉中一大批有文化、懂技術(shù)、熱心為群眾服務(wù)的村民在選舉中當(dāng)選，這是很好的現(xiàn)象，當(dāng)然也不能否認(rèn)，一些地區(qū)村民不珍惜自己的權(quán)利。

四、激發(fā)民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的措施

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村干部群眾民主法治理念，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主以及依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)，推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村自治的民主政治建設(shè)?；鶎狱h組織要深化黨和國(guó)家民族理論、宗教政策宣傳教育工作，保證民主選舉、決策、管理和監(jiān)督落到實(shí)處，最大限度保證民族地區(qū)鄉(xiāng)村村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）落實(shí)民族選舉、決策、管理和監(jiān)督

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理基本都是自治，由于歷史遺留問(wèn)題，民族地區(qū)鄉(xiāng)村自治是存在一些問(wèn)題的，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)在多元治理背景下，政府扮演的角色是自治組織的培育者，政府需要給自治組織發(fā)展讓渡空間并且為其自治創(chuàng)造條件，所以一般都要求政府還權(quán)于民，政府回歸職能本位，有序從干預(yù)鄉(xiāng)村發(fā)展的職能中退出，為鄉(xiāng)村自治釋放空間，通過(guò)改革管理體制，劃分政府和鄉(xiāng)村自治的職責(zé)，理順政府和鄉(xiāng)村自治的關(guān)系，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治組織的發(fā)展，并通過(guò)創(chuàng)新形式來(lái)引導(dǎo)民眾參與自治，這里主要就是要實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

為了促進(jìn)村民參與鄉(xiāng)村治理，政府必須要轉(zhuǎn)變行政管理方式，要將為民做主轉(zhuǎn)為讓民做主。注意此處的讓民做主并不是民族地區(qū)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的自治方式。從目前的狀況看政府引導(dǎo)民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理，最關(guān)鍵的問(wèn)題是要解決村民治權(quán)。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)就在于落實(shí)好民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

民主選舉是村民直接參與村民委員會(huì)成員的民主選舉，參與主體是村民，選舉那些受認(rèn)可的候選對(duì)象為村委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理。這里涉及村民選舉投票權(quán)和被選舉權(quán)。

民主決策即村民通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議等形式直接參與本村關(guān)乎村民切身利益的公共事務(wù)的討論和決定。

民主管理就是要?jiǎng)訂T和依靠村民共同參與本村公共事務(wù)管理制度的制定，如村規(guī)民約，制度制定出來(lái)要通過(guò)村民的討論并廣泛征求意見(jiàn)后在村民代表會(huì)議上表決。

民主監(jiān)督是村民享有對(duì)村委會(huì)和村干部村務(wù)管理工作的監(jiān)督權(quán)。

因此為了促進(jìn)民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理，必須要建立一套村民代表與村民的聯(lián)系制度，保證村民代表有所為的激勵(lì)制度以及村民代表考核制度，使村民代表真正起到利益表達(dá)和溝通協(xié)調(diào)的作用，保證村民參與村級(jí)事務(wù)治理的持續(xù)性和有效性。要構(gòu)建通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議讓村民就村內(nèi)管理事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)的途徑，村民會(huì)議要自己定義村民自治章程，尤其要注意的是，這里的村民自治章程必須要克服民族地區(qū)以往長(zhǎng)期存在的習(xí)慣法的影響，制定的章程要廣泛宣傳，并落實(shí)到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中。同時(shí)必須要健全村級(jí)監(jiān)督機(jī)制，要以法律、法規(guī)為依據(jù)，完善村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、村委會(huì)定期報(bào)告工作等民族監(jiān)督的具體制度。

（三）培育村民參與鄉(xiāng)村自治的態(tài)度

要正向激勵(lì)村民參與鄉(xiāng)村治理，村民直接參與自治活動(dòng)所獲得的經(jīng)驗(yàn)，直接反映村民從事實(shí)際政治活動(dòng)的能力，所以要正向激勵(lì)村民積極自治的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)村民參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)后，政府有關(guān)部門(mén)對(duì)其予以積極的反饋，讓村民覺(jué)得自己的意見(jiàn)是有效用的，當(dāng)不斷成功的經(jīng)驗(yàn)積累起來(lái)，村民政治參與的效能感會(huì)不斷提升。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，夯實(shí)村民參與鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)動(dòng)力，離開(kāi)經(jīng)濟(jì)講政治是空談，離開(kāi)政治講經(jīng)濟(jì)則沒(méi)有方向。村民參與鄉(xiāng)村治理最大的影響因素是實(shí)際控制感，而實(shí)際控制感主要表現(xiàn)在外在的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和工作等因素的共同作用。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，鄉(xiāng)村居民一直為生計(jì)而奔波，就會(huì)擠壓村民參與鄉(xiāng)村治理的時(shí)間空間，所以要以發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，增強(qiáng)民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理的傾向性。政府要做的是將宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的實(shí)惠轉(zhuǎn)換為村民自治的物質(zhì)資源，賦予村民自治組織更多的經(jīng)濟(jì)資源，當(dāng)公共事務(wù)涉及村民公共利益越多，村民對(duì)鄉(xiāng)村的依賴(lài)程度越高，村民參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力就越強(qiáng)。

最關(guān)鍵的還是要挖掘民族地區(qū)傳統(tǒng)自治資源，激發(fā)其自治活力，并且實(shí)現(xiàn)與村民委員會(huì)自治的良性對(duì)接，就是要考慮民族自治傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，比如貴州凱里苗族侗族的鼓樓議事會(huì)就是把傳統(tǒng)治理要素挖掘出來(lái)，并使其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極的作用，這里關(guān)鍵就是挖掘了民族文化中的自治基因，用文化來(lái)維系鄉(xiāng)村治理。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理有著不同于漢族鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)形式，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理更突出一種傳統(tǒng)自治的形式，但是這種自治與當(dāng)前民主政治建設(shè)有非常大沖突，民主政治建設(shè)要求讓人民當(dāng)家做主，即讓村民在村集體中自己管理自己。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村自治實(shí)際上并不是這種自治形式，民主政治建設(shè)的程度不高，村民參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力不強(qiáng)。按照當(dāng)前黨和國(guó)家的相關(guān)政策，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理，必須要讓村民參與進(jìn)來(lái)，對(duì)于政府而言，就應(yīng)當(dāng)積極探索影響民族地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的因素，采取必要措施引領(lǐng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村村民積極參與鄉(xiāng)村治理。

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作者簡(jiǎn)介：王艷（1989- ），女，四川平昌人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院2018級(jí)碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理。