政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人需求表達(dá)機制研究
——基于S市SJ區(qū)城鄉(xiāng)接合部空巢老人的調(diào)查

季 璐,俞欣悅,劉紅光

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210095)

一、問題的提出

政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式是當(dāng)前我國地方政府提供養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。滿足困難老年人群體日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，是政府購買養(yǎng)老服務(wù)主要的政策目標(biāo)之一。當(dāng)前，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實踐中，服務(wù)對象老年人需求表達(dá)卻面臨著諸多問題，影響了政府購買養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，嚴(yán)重影響了政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式的有效性。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人的需求表達(dá)面臨的障礙有哪些，是什么原因?qū)е碌?，如何?gòu)建老年人的需求表達(dá)機制，這些都是完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式迫切需要解決的問題。從當(dāng)前的研究看，對于政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人的需求表達(dá)的研究還很少，從兩者的關(guān)系的角度進(jìn)行專門的研究幾乎沒有。

空巢老人是60周歲以上，生活在空巢家庭的老年人群體,一般是指沒有與子女(子輩或?qū)O輩)共同居住的老人(通常是獨居或者僅與配偶同住)。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集聚了大量被征地農(nóng)民身份的空巢老人，土地保障和家庭保障的弱化，使社會不得不承擔(dān)起對這部分老人的保障責(zé)任。由于城鄉(xiāng)接合部地處農(nóng)村和城市的接壤處，政府各部門的利益關(guān)系糾纏不清，導(dǎo)致管理相對混亂。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)空巢老人是最為弱勢的老年群體之一，這部分空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)面臨的問題具有典型性。S市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在全國走在前列，政府以服務(wù)券形式為困難老人和有特殊貢獻(xiàn)老人購買養(yǎng)老服務(wù)是S市的一大特色。SJ區(qū)隸屬于S市，其城中心是S市城區(qū)周邊最大的衛(wèi)星城市。根據(jù)民政部門公布的數(shù)據(jù)，截至2017年，全區(qū)60周歲以上老年人口數(shù)達(dá)17.9萬，占戶籍人口總數(shù)28.23%，并以每年1%左右的增幅攀升。近年來，由于工業(yè)用地的擴(kuò)增以及城區(qū)周邊農(nóng)業(yè)觀光旅游帶的建設(shè)，區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)接合部的規(guī)模也迅速擴(kuò)大，以失地農(nóng)民、農(nóng)村回遷戶、老城回遷戶為代表的城鄉(xiāng)接合部空巢老人群體數(shù)量也大幅增加。SJ區(qū)作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式”兩項試點的地區(qū)，承繼著S市先進(jìn)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)理念和政策設(shè)計，正著力打造著“幸福養(yǎng)老服務(wù)”的品牌。我們通過訪談相關(guān)主體，即正在接受購買服務(wù)的空巢老人、服務(wù)組織工作人員、相關(guān)政府部門工作人員和第三方評估機構(gòu)工作人員，了解該地城鄉(xiāng)接合部空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)供需匹配情況以及空巢老人在政府購買養(yǎng)老服務(wù)各階段的需求表達(dá)情況?；赟J區(qū)城鄉(xiāng)接合部的案例研究，本文嘗試探討政府購買養(yǎng)老服務(wù)中空巢老人需求表達(dá)面臨的主要問題及成因，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的影響，并構(gòu)建空巢老人需求表達(dá)的機制。

二、研究述評

需求表達(dá)指國家和社會中某一類利益群體通過某種方式和途徑將他們的需求反映給執(zhí)政黨和政府的行為。[1]表達(dá)的方式和途徑有自上而下和自下而上之分，常見的自上而下表達(dá)有民意測評、需求調(diào)查等，而自下而上則包括上訪、信訪、意見投訴等。對于需求表達(dá)機制的概念有“制度派”和“要素派”兩類定義方式，制度派認(rèn)為需求表達(dá)機制就是通過制度設(shè)計，讓有需求的人能夠通過有效且合法的制度內(nèi)渠道向一定的組織或機構(gòu)主張其利益需求。而要素派則認(rèn)為需求表達(dá)機制由表達(dá)主體、客體、方式渠道、表達(dá)內(nèi)容構(gòu)成，并指出需求表達(dá)機制的運行過程就是表達(dá)者與權(quán)力主體互動的過程。[2]本研究認(rèn)為，需求表達(dá)機制既包括制度化的表達(dá)渠道，也包括主客體互動過程。需求表達(dá)機制是表達(dá)主體為維護(hù)自身合法利益，通過一定方式渠道向表達(dá)客體提出需求內(nèi)容，并得到客體回應(yīng)的過程。

近年來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于弱勢群體需求表達(dá)機制的研究日漸豐富，研究對象有農(nóng)民、農(nóng)民工、城市低收入群體等。關(guān)于弱勢群體需求表達(dá)的特點，李怡婷等提出制度內(nèi)的表達(dá)渠道存在不暢通問題，弱勢群體可能更偏向于選擇非制度化的表達(dá)渠道。[3]學(xué)者們認(rèn)為弱勢群體的需求表達(dá)存在著非組織化，缺乏表達(dá)意識和表達(dá)能力等問題，并認(rèn)為政府的缺位是導(dǎo)致需求表達(dá)不充分的主要原因。如姚望認(rèn)為農(nóng)民工等弱勢群體間的信任缺失，這使得他們的表達(dá)行為較為原子化和分散化，從而難以實現(xiàn)訴求。[4]趙海東認(rèn)為弱勢群體總體缺乏表達(dá)意識，且許多人文化水平較低，這使得他們的表達(dá)效率也比較低。[5]龐超認(rèn)為政府有工作越位或缺位等問題，沒有履行好完善表達(dá)機制的責(zé)任。[6]吳群芳關(guān)注政府的力量，認(rèn)為政府要承擔(dān)營造良好表達(dá)環(huán)境，監(jiān)督表達(dá)過程和回應(yīng)弱勢群體表達(dá)內(nèi)容的責(zé)任。[7]

共同生產(chǎn)理論為政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人的需求表達(dá)提供了理論基礎(chǔ)。老年人的需求表達(dá)也是老年人共同生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的一種方式，而不應(yīng)該局限于向老年人直接提供養(yǎng)老服務(wù)。這種公民與公共服務(wù)供給者共同參與公共服務(wù)生產(chǎn)的現(xiàn)象被稱為“共同生產(chǎn)”[8]。公共服務(wù)合作生產(chǎn)是指公共服務(wù)的使用者參與到公共服務(wù)決策、供給、評估等環(huán)節(jié)之中，由此，形成政府、非營利組織、志愿者、公民等之間相互協(xié)作的合法化關(guān)系。[9]在居家養(yǎng)老服務(wù)中，老年居民本身也是重要的服務(wù)生產(chǎn)者。[10]老齡化的背景下，老年人的需求表達(dá)問題也是國外學(xué)者關(guān)注的熱點。Robert A. Cummins認(rèn)為老年人的需求表達(dá)是政治參與的一種，也是積極老齡化的重要內(nèi)容，對老年人的自尊實現(xiàn)和生活質(zhì)量改善有著顯著影響。[11]對于老年人需求表達(dá)的影響因素，Thom File和Sarah Crissey認(rèn)為老年人的需求表達(dá)與文化水平有強關(guān)聯(lián)性，文化水平越高，需求表達(dá)參與度也越高。[12]阿爾蒙德等指出受教育水平比職業(yè)、性別、收入等變量更能決定老人的需求表達(dá)參與度。[13]國內(nèi)也有部分學(xué)者關(guān)注到政府購買服務(wù)中服務(wù)對象的需求表達(dá)問題。政府購買服務(wù)應(yīng)強調(diào)需求導(dǎo)向，即購買何種項目要根據(jù)公眾需求確定。在購買服務(wù)體系下，需求導(dǎo)向是一切工作的出發(fā)點，需求滿足是一切工作的落腳點。[1]政府購買養(yǎng)老服務(wù)堅持需求導(dǎo)向的原則，應(yīng)做到老年人需要什么服務(wù)，就購買什么服務(wù)，這既是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是由老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的異質(zhì)性決定的。以需求為導(dǎo)向，要求老年人先“自下而上”地表達(dá)需求愿望，政府再“自上而下”予以提供。[14]從實踐情況看,老年人在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的需求表達(dá)存在動因阻礙因素，使得政府購買服務(wù)時各主體對老年人需求獲取不足，從而影響政府購買服務(wù)制度的良性運行。[15]

三、S市SJ區(qū)城鄉(xiāng)接合部的調(diào)研情況

1.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的基本情況

S市于2000年就提出了“居家養(yǎng)老服務(wù)”的概念，并率先開始由政府出資為特殊困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，即特殊困難老年人以政府發(fā)放“居家養(yǎng)老服務(wù)券”的形式到街道一級基層政府組織處“購買”服務(wù)。目前，隨著S市養(yǎng)老服務(wù)體系的日漸完善，養(yǎng)老服務(wù)券的使用范圍已經(jīng)大大拓展，目前包括四種養(yǎng)老服務(wù)，即居家上門服務(wù)、社區(qū)日托服務(wù)、社區(qū)全托服務(wù)、養(yǎng)老院照護(hù)服務(wù)。從服務(wù)對象看，主要是針對S市各年齡段的低收入的失能或其他有特殊貢獻(xiàn)的老人；從資金來源看，養(yǎng)老服務(wù)補貼來自市區(qū)財政。直接將量化了的養(yǎng)老服務(wù)券發(fā)到老年人手中，讓老年人拿著養(yǎng)老服務(wù)券自主選擇養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)消費。政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策是S市社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，是保障困難老年人基本生活的重要舉措。實物化的養(yǎng)老服務(wù)券讓老年人切實地感受到了實惠，同時也促進(jìn)了S市居家養(yǎng)老服務(wù)的消費。

2018年，S市長期護(hù)理保險試點工作從局部試點走向全面鋪開。試行長期護(hù)理保險制度之前，民政系統(tǒng)已有居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對象中約40%是高齡老人、經(jīng)濟(jì)困難老人，由政府購買服務(wù)，屬于基本的社會救助層面。而在試行長期護(hù)理保險制度之后，規(guī)定將居家養(yǎng)老服務(wù)對象中經(jīng)評估達(dá)到相應(yīng)照護(hù)等級老年人的“強制平移”，財政部門相應(yīng)縮減了補貼支出。[16]為不斷提高保障水平，并為做好養(yǎng)老服務(wù)補貼政策與本市長期護(hù)理保險試點的銜接，養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過多次調(diào)整。最新規(guī)定如下：

購買服務(wù)的對象：本市戶籍，且老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估等級、經(jīng)濟(jì)困難程度符合相關(guān)條件的老年人，具體補貼標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1S市養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)

照護(hù)等級補貼對象補貼標(biāo)準(zhǔn)特殊規(guī)定一級第1類:最低生活保障家庭的老年人;第2類:低收入家庭的老年人第3類:年滿80周歲且本人月收入低于上年度城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金的老年人每人每月960元每人每月768元每人每月480元第2、3類對象中,無子女的老年人或年滿90周歲的老年人,再增加第1類對象標(biāo)準(zhǔn)的20%。二級至四級第1類:最低生活保障家庭的老年人第2類:低收入家庭的老年人每人每月896元每人每月補貼640元無五級至六級第1類:最低生活保障家庭的老年人第2類:低收入家庭的老年人每人每月640元每人每月補貼384元無

資料來源：根據(jù)S市《關(guān)于調(diào)整本市養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》整理。

2.購買養(yǎng)老服務(wù)中空巢老人供需匹配情況

通過訪談?wù){(diào)查S市SJ區(qū)城鄉(xiāng)接合部的空巢老人，我們了解到政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)供需匹配的情況：

在服務(wù)內(nèi)容方面，主要有身體照護(hù)、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂、教育培訓(xùn)等需求，如今購買服務(wù)的內(nèi)容已基本覆蓋上述需求，但醫(yī)療保健和精神慰藉供給不足?？粘怖先酥谢几哐獕?、心臟病等慢性疾病的較多，對醫(yī)療資源的需求一向較大，然而，目前養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式還未在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)實現(xiàn)全覆蓋，一些社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)點醫(yī)療設(shè)施不足，導(dǎo)致老年人有突發(fā)急癥得不到迅速救護(hù)的隱憂。由于子女不在身邊、失去工作等原因，受訪空巢老人普遍存在精神慰藉需求，據(jù)受訪者反映，精神慰藉需求項目存在形式主義問題,嚴(yán)重?fù)p害了空巢老人利益，許多空巢老人提出要加強監(jiān)管。具體來看，空巢老人們希望制定更嚴(yán)格的服務(wù)人員考核機制，并希望將機構(gòu)項目考核與市場準(zhǔn)入聯(lián)系起來。與城市相比，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目偏單一,養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施也相對落后，這與城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大量存在的空巢老人現(xiàn)象相違背。

在服務(wù)形式方面，現(xiàn)有的購買服務(wù)在居家養(yǎng)老方面設(shè)有各類民生服務(wù)站上門協(xié)助老年人居家生活，在社區(qū)養(yǎng)老方面設(shè)有各類老年人活動中心、日間照護(hù)所供老年人選擇。因此，受訪空巢老人表示在服務(wù)形式方面的需求滿足度較高。

由于民政系統(tǒng)的居家養(yǎng)老服務(wù)與長期護(hù)理保險服務(wù)項目內(nèi)容上存在一定差異，部分救助群體在“平移”到長護(hù)險服務(wù)系統(tǒng)后，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大幅度減少，尤其是對臨床護(hù)理需求不強烈的低照護(hù)等級失能老人的落差更為明顯。[16]在統(tǒng)一身體照護(hù)需求評估制度實行后，各類項目以需求評估等級為參與的門檻。而據(jù)受訪空巢老人反映，他們認(rèn)為有些服務(wù)項目本可以推廣到低評估等級老年人卻設(shè)定了高門檻，希望能降低這些項目的參與條件。

3.政府購買養(yǎng)老服務(wù)中空巢老人需求表達(dá)情況分析

(1)決策階段

根據(jù)受訪的城鄉(xiāng)接合部空巢老人反映，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的決策階段，老年人參與養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)較少，表達(dá)方式單一。這既有城鄉(xiāng)接合部管理混亂的原因，也有老年人自身表達(dá)意愿和表達(dá)能力不足的原因。

在本階段，老年人大多通過自上而下的需求調(diào)查形式。這里需求調(diào)查既有購買主體的調(diào)查，也有服務(wù)機構(gòu)的調(diào)查。購買主體調(diào)查由民政部門主導(dǎo)，調(diào)查主要在街道或鄉(xiāng)政府層面組織開展，收集部分目標(biāo)老年人需求信息，繼而交由第三方大數(shù)據(jù)機構(gòu)進(jìn)行信息分析和整合，最終的調(diào)查結(jié)果會上傳區(qū)級平臺以上的上級決策者。而服務(wù)機構(gòu)在投標(biāo)之前也會對老年人需求進(jìn)行小范圍調(diào)研，主要采取的是需求調(diào)查問卷等方式。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，基層政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委的管理事權(quán)有交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致它們對城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的管理積極性不高，所以在街道、基層政府層面展開養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查時，城鄉(xiāng)接合部老人往往不是首先考慮的調(diào)查對象。在此情況下，城鄉(xiāng)接合部老年人需求表達(dá)不充分，使得購買結(jié)果與城鄉(xiāng)接合部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的匹配度不高。

在決策階段,空巢老人的需求表達(dá)存在著表達(dá)意愿和能力不足的問題。城鄉(xiāng)接合部空巢老人多由失地農(nóng)民、農(nóng)村回遷戶、老城區(qū)回遷戶構(gòu)成，受教育程度偏低，相對匱乏的法律意識、文化素養(yǎng)以及偏低的經(jīng)濟(jì)實力使得許多老年人沒有自下而上表達(dá)需求的意愿和能力。除需求調(diào)查以外，在政府購買服務(wù)決策階段，相關(guān)政府部門還設(shè)立了聽證制度、座談會等渠道以供老年人反映訴求，而在購買機制外也有政務(wù)信箱、政府信訪、自媒體網(wǎng)絡(luò)平臺等各類需求表達(dá)渠道。然而城鄉(xiāng)接合部空巢老人對這些渠道的利用程度比較低，導(dǎo)致其養(yǎng)老訴求無法精準(zhǔn)體現(xiàn)在購買決策中。一些老年人集體活動也是受訪空巢老人們表達(dá)養(yǎng)老需求的渠道，但僅局限于有一定文化水平和政治意識的老年人群體。此外，也有部分老人存有消極心態(tài)，認(rèn)為政府不會著力解決空巢老人的個人需求，從而抑制了他們的表達(dá)意愿。從訪談的情況看，空巢老人的組織化表達(dá)也很缺乏，也限制了老年人的表達(dá)能力。街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府都設(shè)有老年人協(xié)會，城鄉(xiāng)接合部各社區(qū)或村委會內(nèi)也有老年協(xié)會理事，這一機構(gòu)本來就有收集老年人意見、為老年人爭取權(quán)益的職能，且管轄范圍內(nèi)的全體老年人自然歸屬于該組織。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分空巢老人受訪者不清楚自己的老年人協(xié)會會員身份，認(rèn)為該組織存在的象征意義大于實際，更沒有通過該組織進(jìn)行過集體性的需求表達(dá)。此外，調(diào)研地城鄉(xiāng)接合部地區(qū)也沒有其他老年人權(quán)益相關(guān)組織，導(dǎo)致組織化表達(dá)缺乏。

現(xiàn)行決策機制制約需求表達(dá)。一方面，相關(guān)法律的缺失使得空巢老人表達(dá)需求時缺乏支持，也沒有相應(yīng)的程序規(guī)制使需求表達(dá)制度化、規(guī)范化，這往往導(dǎo)致表達(dá)的實際效果不佳。另一方面，決策機制以政府部門為主位，購買決策開放程度較低，這使得大部分老年人對購買決策認(rèn)知不足，僅了解大概的政策和情況，從而習(xí)慣于被動接受服務(wù)而非主動表達(dá)自己的個性化需求。當(dāng)?shù)卣徺I居家養(yǎng)老服務(wù)模式中政府仍然處于絕對主導(dǎo)的地位，購買決策以政府意志和決策智囊團(tuán)的意見為重。而在強勢政府主導(dǎo)的招投標(biāo)程序下，服務(wù)供應(yīng)商所設(shè)計的服務(wù)內(nèi)容也在很大程度上受政府意志影響?？粘怖先说男枨蟊磉_(dá)不充分，勢必會導(dǎo)致最終確定的服務(wù)購買清單、許可的服務(wù)機構(gòu)與空巢老人實際需求間存在偏差，從而影響購買結(jié)果的精準(zhǔn)度與科學(xué)性。

(2)實施階段

城鄉(xiāng)接合部老人在這一階段需求表達(dá)的參與度最高，但養(yǎng)老需求感知度不足。一方面，城鄉(xiāng)接合部空巢老人對于養(yǎng)老服務(wù)的要求并不高，另一方面，有些空巢老人需求感知遲緩，或礙于面子，或生性包容，他們并不會在正式的需求調(diào)查中表達(dá)出自我的真實需求，而需要服務(wù)機構(gòu)或服務(wù)人員在日積月累的陪伴中卸下這部分老人的心防，探尋其內(nèi)在需求。同時，因為老人們在接受服務(wù)時親身參與了服務(wù)過程，他們對服務(wù)內(nèi)容、方式有意見會直接向服務(wù)機構(gòu)或工作人員甚至各級政府反映。

在實施階段，空巢老人的需求表達(dá)還存在著服務(wù)機構(gòu)對需求表達(dá)的引導(dǎo)不足以及基層群眾自治組織脫離購買服務(wù)實施體系的問題。設(shè)立在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大多是在弱競爭性下獲得購買標(biāo)書的，因此他們在服務(wù)供給時合同導(dǎo)向的意味更濃，而在需求導(dǎo)向下的創(chuàng)新服務(wù)意識不高，所以并不追求和引導(dǎo)空巢老人們表達(dá)自己個性化和多變性的需求，甚至想方設(shè)法地要減少需求的多變性?；鶎尤罕娊M織是最貼近群眾生活、最了解群眾切實需求與民情民意的最基層組織機構(gòu)，然而政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實施體系卻沒有納入這類群眾自治組織，形成了老年人、政府、服務(wù)組織、評估機構(gòu)的封閉圈。據(jù)受訪城鄉(xiāng)接合部空巢老人反映，他們還是更為習(xí)慣“有問題向村、居委會反映”，而由于缺乏直接參與，村、居委會往往面臨需求傳達(dá)不暢等問題。

(3)評估階段

SJ區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的評估工作主要交由第三方評估機構(gòu)例如律師事務(wù)所、專門研究機構(gòu)開展，評估內(nèi)容主要包括項目質(zhì)量、需求滿足情況和體系建設(shè)等方面。在此階段，城鄉(xiāng)接合部空巢老人可以通過參與滿意度調(diào)查、參加代表座談會、申述投訴等方式反饋自己的需求滿足情況和表達(dá)新需求，此外還設(shè)有服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部回訪和需求跟蹤、政府部門抽檢、巡訪、熱線和信箱等渠道供老年人表達(dá)新需求。

在評估階段，一方面，存在著城鄉(xiāng)接合部空巢老人需求表達(dá)不充分的問題。由于知識水平限制，大多數(shù)城鄉(xiāng)接合部空巢老人參與專業(yè)評估的能力受限，因此政府和評估機構(gòu)也往往會制度性地選擇具備更高素養(yǎng)的城市老年人參與評估過程，最終得出的需求滿意度反饋和新需求表達(dá)也不能完全代表城鄉(xiāng)接合部空巢老人的真實想法。另一方面，空巢老人需求表達(dá)不客觀的問題也很突出。據(jù)參與過評估過程的空巢老人反映，評估機構(gòu)來訪時全程由街道和服務(wù)機構(gòu)人員陪同，礙于面子，在涉及機構(gòu)、管理方式等方面的需求反饋無法做到客觀有效。

五、政府購買養(yǎng)老服務(wù)中老年人需求表達(dá)機制的構(gòu)建

1.完善養(yǎng)老服務(wù)的運行機制

應(yīng)該明晰各級政府權(quán)責(zé)分工。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)管理這一塊，可以根據(jù)各項養(yǎng)老服務(wù)項目的受益范圍以及事權(quán)性質(zhì)，合理劃分各政府的管理范圍和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使其在養(yǎng)老服務(wù)體系下發(fā)揮更積極的作用。應(yīng)該增強購買決策的開放度。各項政府購買養(yǎng)老服務(wù)都是先行試點，繼而迅速推廣，各級政府部門在開展服務(wù)設(shè)計和購買決策時，基于政績考慮更多地追求“指標(biāo)和數(shù)字”而非服務(wù)質(zhì)量，也并不重視老年人等利益相關(guān)者表達(dá)需求和參與決策，因此沒有向社會公布更多的購買細(xì)節(jié)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)機制的決策體系在政府部門、服務(wù)機構(gòu)、第三方機構(gòu)之間形成了一個封閉環(huán)，公眾和老年人都無法切實接觸服務(wù)項目的購買規(guī)劃。然而老年人作為服務(wù)的直接受益人，對服務(wù)供給方式、供給質(zhì)量、供給過程中的缺陷有著直觀而切身的感受，是服務(wù)項目和供給方式的“最佳決定者”。[17]因此，當(dāng)前亟須提高購買服務(wù)決策體系的開放性，讓老年人需求切實反映在項目購買結(jié)果上?？梢蕴剿鹘⒁惶踪徺I服務(wù)公共咨詢機制，以民主協(xié)商的方式吸納老年人需求表達(dá)，最終實現(xiàn)政府決策偏好與老年人養(yǎng)老服務(wù)需求偏好的無縫銜接。健全需求表達(dá)制度規(guī)范。制度建設(shè)是一切工作的先導(dǎo)，當(dāng)前城鄉(xiāng)接合部空巢老人需求表達(dá)效果不理想，很大程度上要歸因于制度規(guī)范的缺失。一方面，市政部門要制定配套的法規(guī)，充分保障購買服務(wù)各階段城鄉(xiāng)接合部空巢老人需求表達(dá)渠道暢通有效，并使其需求表達(dá)規(guī)范合理、有據(jù)可循。另一方面，要特別注意政府和服務(wù)機構(gòu)等表達(dá)客體的回應(yīng)性，落實問責(zé)機制，嚴(yán)肅處理表達(dá)客體不回應(yīng)、不作為現(xiàn)象，保障老年人需求表達(dá)的有效性。

2.服務(wù)機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念

提供服務(wù)的組織對于效益追求以及合同履行度的考量多于對老年人需求滿足情況的考量，社會組織沒有義務(wù)披露投招標(biāo)信息。在這樣的非需求導(dǎo)向服務(wù)觀念下，城鄉(xiāng)接合部空巢老人的多樣化需求表達(dá)不受重視，也會最終影響到服務(wù)供給效果和服務(wù)項目優(yōu)化。因此，轉(zhuǎn)變機構(gòu)的服務(wù)觀念勢在必行。一方面，可以加大第三方評估時對老年人需求滿足情況的考量，另一方面，也可以將老年人新需求調(diào)查和服務(wù)優(yōu)化寫入招標(biāo)合同，以強制手段規(guī)范服務(wù)機構(gòu)行為。

3.增強老年人的表達(dá)意識與能力

加強對老年人的宣傳引導(dǎo)，喚醒其表達(dá)需求的意識。目前，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)空巢老人大多文化水平低下，對自身在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的主體地位認(rèn)識不足，當(dāng)自身權(quán)益得不到滿足時，往往不具備主動表達(dá)的意識，因此必須設(shè)法強化其養(yǎng)老服務(wù)主體意識。一方面要做好法制宣傳，例如在街道、社區(qū)定期舉辦宣講會，在居民樓張貼宣傳字畫等，讓老年人明晰自己擁有哪些合法權(quán)益，從而樹立正確的權(quán)利觀念，增強其通過合法手段來維護(hù)自身合法權(quán)益的勇氣和信心。另一方面，也要注意培養(yǎng)尊老、敬老的社區(qū)文化氛圍，讓空巢老人肯定自身價值，從而增強其表達(dá)需求的積極性。提升收入水平，實現(xiàn)需求表達(dá)的愿望。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)空巢老人收入水平大多不高，僅能維持生活，難以為養(yǎng)老服務(wù)的需求表達(dá)提供物質(zhì)保障。具體來看，除了逐步完善養(yǎng)老保障制度，提高支付水平，還可以促進(jìn)低齡空巢老人“老有所為”，增加其獲取生活物質(zhì)資料的途徑，從而提高其需求表達(dá)的可能性。

4.提高老年人需求表達(dá)的組織化程度

應(yīng)該發(fā)展老年人權(quán)益維護(hù)組織。相較老年人群體分散化、個體化的表達(dá)，通過一個強有力的組織將老年人群體的所有需求統(tǒng)一向政府購買養(yǎng)老服務(wù)主體進(jìn)行表達(dá)的方式更能引起重視。例如被稱為美國最有影響力的老年組織的AARP曾在維護(hù)美國老年人養(yǎng)老服務(wù)訴求方面起過不可小覷的作用。[2]而在我國城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，許多地方空巢老人權(quán)益組織缺失，也有部分老年組織雖存在卻發(fā)揮不了實際作用?；诖?，一方面要對老年權(quán)益組織的創(chuàng)立和有效運轉(zhuǎn)提供資金和制度支持，創(chuàng)建有利于其發(fā)展的環(huán)境；另一方面，要對空巢老人群體加大此類組織功能的宣傳，鼓勵其加入組織。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的部分政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目脫離群眾自治組織的現(xiàn)象亟需扭轉(zhuǎn)。近年來許多省市開始實行網(wǎng)格化管理制度，培養(yǎng)出的大批具有專業(yè)能力的網(wǎng)格管理員，能夠具有深入發(fā)掘老年人潛在需求的能力。因此，將群眾自治組織納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)體系中，充分發(fā)揮其在城鄉(xiāng)接合部空巢老人需求表達(dá)機制中的作用具有重要意義并具有現(xiàn)實可行性。