落實全面禁止秸稈焚燒制度的法律思考
——以實質(zhì)正義理念為視角

吳曉斌，胡士強

(華僑大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362000)

落實全面禁止秸稈焚燒制度的法律思考
——以實質(zhì)正義理念為視角

吳曉斌，胡士強

(華僑大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362000)

本文從經(jīng)濟法的社會本位理念出發(fā)，探討當(dāng)前全面禁止秸稈焚燒面臨的實施困境，并提出關(guān)注重點地區(qū)、轉(zhuǎn)換扶持思維以及關(guān)切實質(zhì)正義等措施，保障全面禁止秸稈焚燒制度的順利落實。

秸稈焚燒；實施困境；實質(zhì)正義

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及我國能源結(jié)構(gòu)的改變，原本作為能源原料和牲畜飼料的秸稈已無用武之地，而如何解決農(nóng)作物收割之后剩余的秸稈已成為農(nóng)民和社會共同關(guān)注的問題。部分農(nóng)民選擇最為簡單的方式，即對秸稈“一燒了之”，但秸稈焚燒導(dǎo)致環(huán)境污染。多省份禁止秸稈焚燒并推動秸稈的綜合利用、“綠色”處理，但基于大量農(nóng)民頂風(fēng)作案而遭遇諸多障礙而處于停滯不前的境況。本文預(yù)期從經(jīng)濟法的實質(zhì)正義理念出發(fā)，分析我國多省份全面禁止秸稈焚燒面臨的困境，并提出相應(yīng)的解決方案。

一、實質(zhì)正義理念的內(nèi)涵

形式主義法律的機械性忽視了在法律適用過程中主體之間的差異性，雖突出對形式正義的保護卻對某些實質(zhì)正義進行破壞。因此，“實質(zhì)正義”已逐漸引起各界重視。當(dāng)代美國批判主義法學(xué)的代表人物昂格爾對形式正義與實質(zhì)正義進行區(qū)分:“當(dāng)把一致地適用普遍的規(guī)則看作是正義的基石時或當(dāng)確認(rèn)有效性被認(rèn)為是獨立于相互沖突的價值觀的選擇原則時, 這種正義的理想就是形式的?！?dāng)它支配著分配性決定或交易的實際結(jié)果時, 這種理想就是實質(zhì)性?！盵1]筆者認(rèn)為，實質(zhì)正義是指：其一，權(quán)利義務(wù)的分配應(yīng)與不同的主體相結(jié)合，并且不同主體之間應(yīng)有所區(qū)分。其二，在公平正義的基礎(chǔ)之上，政策應(yīng)向弱者傾斜，強者擔(dān)負(fù)更多責(zé)任。最后，所有政策均應(yīng)在法律的范圍之內(nèi)落實而非隨心所欲。

關(guān)于如何實現(xiàn)“實質(zhì)正義理念”，國家依靠國家強制力保障其實現(xiàn)占據(jù)至關(guān)重要的地位。因此，國家保障“實質(zhì)正義理念”的實現(xiàn)，便要充分發(fā)揮立法機關(guān)的作用, 將實質(zhì)正義的理念和主張上升為國家意志后以法律形式公諸于世。當(dāng)然，立法機關(guān)先以實質(zhì)正義為原則配置社會各群體的權(quán)利與義務(wù)，而司法機關(guān)和行政機關(guān)也為實現(xiàn)實質(zhì)正義而各司其職。在實質(zhì)正義理念下，對于秸稈焚燒的問題，如何合理分配政府、農(nóng)民的責(zé)任與義務(wù)，已成當(dāng)務(wù)之急。

二、禁止秸稈焚燒的實施概況

我國多省均出臺多項措施以禁止秸稈焚燒，如定期發(fā)布《秸稈焚燒遙感監(jiān)測日報》、《秸稈露天焚燒情況的通報》；對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管不力的進行問責(zé)等。然而，根據(jù)環(huán)保部2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，部分省份“由于秸稈綜合利用工作尚不到位，火點數(shù)比2014年同期有所上升?！敝曰ㄙM大力氣治理秸稈焚燒，卻沒有得到預(yù)想的效果，其原因仍應(yīng)當(dāng)從“全面禁止秸稈焚燒”的實施困境中找尋。

1. 政策扶持制度落實不到位，條件嚴(yán)苛。譬如某省份為了鼓勵企業(yè)對秸稈進行征收利用，便對以秸稈發(fā)電的企業(yè)進行補貼。然而，接受該項政策支持的發(fā)電企業(yè)必須滿足以下兩個條件，一是不得違規(guī)在農(nóng)林生物質(zhì)燃料中摻燒煤炭等化石能源，二是企業(yè)當(dāng)年農(nóng)作物秸稈收購量占其燃料總收購量的比例不低于三成。在現(xiàn)實社會如此大規(guī)模運用化石能源的情況下，該省訂立的補貼條件未免有些苛刻。

2. 農(nóng)民深陷“燒與不燒”的兩難境地。秸稈被粉碎后還到田里，卻無人收取。由于沒有腐熟劑，鋪在田里又超過10厘米厚，如不及時處理便會誤了農(nóng)時，于是許多秸稈便堆砌于附近的道路與河溝。但是，部分省市為了環(huán)境保護，還嚴(yán)禁在道路、河湖、溝渠兩邊隨意堆放，嚴(yán)禁隨意丟棄，堵塞道路和溝渠。農(nóng)民只能一燒了之。

3. 政策忽視地域的特殊性。雖然收割機的推廣使得較為空曠的土地可以將秸桿粉碎還田，但一些地形崎嶇的地域根本無法使用該種收割機。有些田塊小收割機下不去，只能用手割。勞動力緊缺的地域，如果加上挑揀秸稈、運輸秸稈的時間，秸桿回收費時費力影響下一季莊稼播種；如果遇到下雨天，秸稈淋濕便無人收購，因此農(nóng)民對秸桿回收態(tài)度冷淡。

三、全面禁止秸稈焚燒的立法疏忽

(一)民事權(quán)益保護不足

秸稈作為農(nóng)民耕作的農(nóng)作物，根據(jù)《物權(quán)法》第64條的規(guī)定，農(nóng)民理當(dāng)對秸稈享有所有權(quán)。禁止農(nóng)民焚燒秸稈，侵犯了農(nóng)民對物的所有權(quán)或者使用權(quán)等方面的權(quán)益。有觀點認(rèn)為，農(nóng)民焚燒秸稈危害環(huán)境，政府自然要對其所有權(quán)或者使用權(quán)進行限制，難道說禁止企業(yè)排污，侵害的也是企業(yè)的所有權(quán)或者使用權(quán)嗎？其實此兩種行為有所不同。

首先，兩者在使用的性質(zhì)上有區(qū)別。農(nóng)民焚燒秸稈，一來是為了解決秸稈的占地問題，以便盡快清理秸稈，及時播種；二來，雖然焚燒秸稈在一定程度上會破壞土壤結(jié)構(gòu)，但是農(nóng)民卻認(rèn)為，焚燒秸稈可方便種植、增加肥效、減少蟲害。其實，焚燒秸稈是農(nóng)民對自己秸稈的利用、幫助自己農(nóng)作，是有利用價值的。而企業(yè)排放的廢水、廢氣和廢渣在對自然環(huán)境造成嚴(yán)重污染的同時，也給人們的生存空間以及生命造成了嚴(yán)重威脅，并不具備任何使用的價值。

其次，兩者在占有的性質(zhì)上有區(qū)別。農(nóng)民有對農(nóng)用土地有使用、占有的權(quán)利，自然對焚燒后的秸稈也有占有權(quán)，其把秸稈粉末撒于農(nóng)用土地之中的行為，除了是對秸桿的利用之外，還具有占有的性質(zhì)。而企業(yè)排污是將危害環(huán)境的有毒氣體、毒物以及病菌排到河流、道路以及居民住宅，企業(yè)本身并沒有對這些污染物享有占有，而是一種廢棄。

(二)權(quán)利義務(wù)分配不合理

實質(zhì)正義，最核心的就是結(jié)合主體的身份, 以公平合理為基礎(chǔ), 給予弱者更多權(quán)利?！吨腥A人民共和國消費者權(quán)益保護法》(以下簡稱《消法》)保護的一般是以生活需要為目的而購買商品或者服務(wù)的消費者。但卻對農(nóng)民購買生產(chǎn)資料作出了例外規(guī)定，認(rèn)為其也屬于《消法》保護的范疇，原因便在于農(nóng)民處于弱勢地位。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為在禁止農(nóng)民秸稈焚燒的同時，也應(yīng)合理考量農(nóng)民訴求。

第一，農(nóng)民處于弱勢地位。農(nóng)民在各種資源爭奪方面顯然缺乏相應(yīng)的競爭力，再加上大部分的農(nóng)民法律知識水平較低，無法在許多歧視性的領(lǐng)域參與各種社會活動。因此，在治理秸稈焚燒的過程，應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的弱勢地位。第二，禁止秸稈焚燒，應(yīng)重視農(nóng)民權(quán)利。通過法定程序立法，要求處于弱勢群體的農(nóng)民承擔(dān)為了社會公益而額外支出的金錢、時間成本，這并不公平。政府應(yīng)考慮“一刀切”對于某些地區(qū)是否合理，重視農(nóng)民權(quán)利的保護。

四、全面禁止秸稈焚燒的法律制度完善

(一)考察特殊地域、關(guān)注重點地區(qū)

1. 重點扶持復(fù)雜地域。有些地區(qū)地貌類型多樣，一律禁止農(nóng)民焚燒秸稈、又不允許農(nóng)民把秸稈放在道路兩側(cè)，還希望農(nóng)民能及時播種是不現(xiàn)實的。因此，對于地貌相對復(fù)雜，秸稈不易運輸或者運輸成本太高、時間長的地區(qū)，應(yīng)該重點扶持，幫助其解決秸稈問題。這就需要政府對復(fù)雜地區(qū)進行劃分，加強實地調(diào)查、實地取證，實事求是，因地制宜地對不同地區(qū)作出不同的規(guī)定，確保農(nóng)民的利益得到實現(xiàn)。當(dāng)然，劃定區(qū)域的時候，也應(yīng)考慮周邊的道路情況、河流污染、學(xué)校等建筑物以及是否容易引發(fā)火災(zāi)等問題。

2. 重點關(guān)注生態(tài)紅線地區(qū)。2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，要求國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線?？紤]生態(tài)承載力，在評估區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域生態(tài)承載力范圍，如環(huán)境要素的污染物容量，自然資源的最高消耗等，將人類活動約束在該范圍內(nèi)，保證區(qū)域生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。[2]各省可以根據(jù)該項政策，通過設(shè)定生態(tài)保護紅線空間范圍劃定的指標(biāo)體系、研究生態(tài)保護紅線劃定的技術(shù)路線，保證紅線劃定結(jié)果與區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)，對生態(tài)保護紅線內(nèi)部進行監(jiān)督與管理。這部分地區(qū)也應(yīng)成為重點監(jiān)管對象。

(二)考慮物權(quán)問題、轉(zhuǎn)換扶持思維

如果考慮到農(nóng)民對秸稈的物權(quán)中的使用和占有，政府僅僅是補貼、扶持相關(guān)農(nóng)機企業(yè)、秸稈發(fā)電廠是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府應(yīng)當(dāng)提供一個真正對農(nóng)民來說是可代替的選擇。即使政府從公共利益的角度出發(fā)，也應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)變政策思維，更多地考慮農(nóng)民的利益所在。

1. 轉(zhuǎn)補貼為補償。補償是指抵銷損耗，一般如果有所損失，都應(yīng)該做出全額賠償。補貼是指是指政府向個人或者企業(yè)提供的財政捐助以及對價格或收入的支持，一般補貼只在于小部分的扶持，而不是全額。補貼只是對農(nóng)民處理秸稈的一部分費用中補貼一部分，直接對農(nóng)民補貼的市縣少之又少，更多的是補貼農(nóng)機、發(fā)電廠。如果要農(nóng)民執(zhí)行環(huán)保政策，還要其自費，政府便只能起到“堵”的作用，一家家地監(jiān)管，這將會消耗巨大的人力物力財力，而且還會屢禁不止。如果承擔(dān)農(nóng)民處理秸稈的費用全部或者大部分費用，那么就會真正給農(nóng)民提供了可代替的選擇，秸稈焚燒的情況自然會大大減少。例如安徽省財政廳2015年預(yù)撥獎補資金6.61億元，對農(nóng)作物綜合利用實施以獎代補，并首次對秸稈發(fā)電進行補貼。在利益得到平衡的情況下，農(nóng)戶積極配合做好秸稈粉碎還田、離田清運等工作，逐步實現(xiàn)從“不敢燒”到“不愿燒”的轉(zhuǎn)變。[3]把資金落實到位，讓農(nóng)民打從心里支持、同意禁止焚燒秸稈，才能使全面禁止秸稈焚燒制度順利實施。

2. 協(xié)調(diào)公共利益與物權(quán)制度。秸稈焚燒因?qū)Νh(huán)境不利而要予以禁止，即為了公共利益侵犯農(nóng)民對秸稈的使用權(quán)，便要思索如何令公共利益與個人的物質(zhì)利益達到協(xié)調(diào)?！段餀?quán)法》第4條闡明了國家、集體、個人財產(chǎn)不受侵犯，《物權(quán)法》第7條也明確：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益?！边@就充分體現(xiàn)了物權(quán)的社會化趨勢。如果把第4條解釋為權(quán)利保護條款，旨在強調(diào)物權(quán)的神圣地位，第7條則可解釋為禁止權(quán)利濫用條款，旨在反映物權(quán)的社會化要求，預(yù)防與消除私人物權(quán)極端膨脹導(dǎo)致的負(fù)面社會效果。[4]138但何為公共利益其實很難界定。政府可能認(rèn)為禁止秸稈焚燒是公共利益的要求，而當(dāng)?shù)鼐用裼锌赡苷J(rèn)為焚燒秸稈會給土地減少蟲害，給群眾帶來便利，不會侵占農(nóng)田。因此對邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民來說焚燒秸稈就是公共利益。如此一來，公共利益是哪些人、哪些利益集團的私人利益的總和，就很難定性和定量。[4]139因此，如果各省想要立法禁止秸稈焚燒，就必須明確界定公共利益，而不是單純地追求完成行政命令。并且，如果是為了公共利益而要求農(nóng)民禁止秸稈焚燒，還應(yīng)當(dāng)參照補償制度，緩解農(nóng)民的經(jīng)濟壓力。

(三)關(guān)切實質(zhì)正義、保護農(nóng)民利益

全面禁止秸稈焚燒，是環(huán)境保護的需要，但也急需農(nóng)民的配合。如果想要落實禁止秸稈焚燒的政策，就應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)民的協(xié)助來解決這個問題。

1. “疏”主“堵”輔，利益傾斜。在秸稈焚燒問題上，全社會所要達到的目標(biāo)可以分為兩個層次，基本目標(biāo)應(yīng)該是在嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，農(nóng)戶不焚燒秸稈; 而理想目標(biāo)則是在政府不監(jiān)管的情況下，農(nóng)戶仍然選擇不焚燒秸稈。[5]要做到第二層次，就要在可承受的范圍內(nèi)讓農(nóng)民自身的利益受到政策傾斜的保護。第一，做到“疏”主“堵”輔。“堵”和“疏”的根本都在于資金，只是用處不同?！岸隆敝饕旁趯r(nóng)民焚燒秸稈的監(jiān)控上；“疏”主要放在對農(nóng)民的補償以及秸稈綜合利用的補貼?！笆琛辈攀且龑?dǎo)農(nóng)民走向主動禁燒之道。第二，政府各行政部門之間應(yīng)主動溝通，協(xié)調(diào)好水利、農(nóng)業(yè)、畜牧、環(huán)保和消防等行政工作，同時還應(yīng)與各種植大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社和秸稈收購企業(yè)及時溝通與合作，以保證農(nóng)戶在勞動力缺乏和勞動力機會成本越來越高的情況下，能有充足的時間完成從作物收割到下茬作物播種的各項準(zhǔn)備工作。[6]114

2. 加強溝通，共謀信任。政府與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時，加強溝通、緩解對立情緒至關(guān)重要。站在農(nóng)民立場上考慮，照顧農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利開展，謀求農(nóng)民的信任和支持；用正常農(nóng)田與秸稈焚燒的農(nóng)田進行收成及蟲害程度對比試驗，用科學(xué)的方法和數(shù)據(jù)說明秸稈焚燒對農(nóng)民損害；在基于公平公正、利益兼顧、尊重農(nóng)民勞動及維護生態(tài)平衡等基本道德價值理念上制定秸稈治理政策。[6]114在農(nóng)戶參與、政府引導(dǎo)、企業(yè)運行之下，建立完善的秸稈秸稈回收規(guī)劃、給予秸稈相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收、資金和政策支持，推廣技術(shù)、提高綜合利用率，降低農(nóng)民成本，加快土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，提高秸稈資源的附加值，讓農(nóng)業(yè)本身獲得更高的經(jīng)濟效益同時又良好實現(xiàn)社會效益和環(huán)境效益。

五、結(jié)語

保護環(huán)境，人人有責(zé)，特別是政府應(yīng)起到主要作用。農(nóng)民比大多數(shù)的階級群體享受的利益更少、收入更低，我們不能享受著科技帶來的便利而破壞著環(huán)境，卻要求農(nóng)民承擔(dān)更多責(zé)任、限制其更多的權(quán)利。整個環(huán)境的保護，需要全體公民的共同努力。全面禁止秸稈焚燒是我國保護環(huán)境的大背景下作出的無奈之舉，落實相關(guān)制度需要政府與農(nóng)民的互相配合。秸稈禁燒必須建立長效機制，從產(chǎn)業(yè)政策、綜合規(guī)劃、經(jīng)濟支持等方面予以協(xié)調(diào), 在一定區(qū)域內(nèi)集中產(chǎn)生秸稈綜合利用的規(guī)模效益并予以推廣，從而落實全面禁止秸稈焚燒制度。

[1][美] R.M.昂格爾. 現(xiàn)代社會中的法律[M]. 吳玉章, 周漢華，譯. 南京：譯林出版社, 2001.

[2]蔣大林,曹曉峰,匡鴻海,等.生態(tài)保護紅線及其劃定關(guān)鍵問題淺析[J].資源科學(xué),2015,(9):1758.

[3]關(guān)于2015年秸稈焚燒污染防控情況的通報(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函﹝2016﹞680號)[EB/OL].http://www.hbepb.gov.cn/zwgk/hbzwxxgk/zcwj/hbbwj/201605/t20160509_850 26.html.[2016-06-13]

[4]徐海燕.公共利益與拆遷補償：從重慶最牛“釘子戶”案看《物權(quán)法》第42條的解釋[J].法學(xué)評論,2007,(4).

[5]盛錦.基于政府、農(nóng)戶、企業(yè)三方合作博弈的秸稈焚燒管理問題研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2015,(4):51.

[6]吳宏偉,朱竹清,劉詠梅.秸稈焚燒的治理困境及其經(jīng)濟學(xué)分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2014,(11).

Legal Thinking on Implementing the Policy of Prohibition of Straw Burning — From the Perspective of the Idea of Substantial Justice

WU Xiao-bin, HU Shi-qiang

(School of Law, Huaqiao University, Quanzhou Fujian 362000,China)

Many provinces try to prohibit straw burning and promote the comprehensive utilization of straw with many policies, but it is still difficult to curb the burning of straw. Based on the social standard principle of the economic law, this paper probes into the current difficulties in the total prohibition of straw burning, and puts forward some measures, such as focusing on key areas, changing the idea of support, and concern for substantial justice, so as to ensure the successful implementation of the straw burning policy.

straw burning;implementation dilemma;substantial justice

D92

A

1674-344X(2017)7-0042-04

2017-05-26

吳曉斌(1992-) ，男，福建泉州人，碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法、環(huán)境法。

責(zé)任編輯：陶 暉

胡士強(1991-) ，男，福建泉州人，碩士研究生，研究方向為民法研究。