PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資分析

楊利德

摘要：本文圍繞PPP 模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資展開分析，在簡(jiǎn)要闡述PPP 模式基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析了PPP 模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步探討了行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

關(guān)鍵詞：PPP 模式;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);項(xiàng)目融資

近些年來(lái)，PPP 模式作為一種新型融資模式廣泛應(yīng)用在項(xiàng)目融資中，極大推動(dòng)了項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展。尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資中的應(yīng)用，以合作運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利用共享方式，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展，一方面可以緩解政府資金壓力，促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提高;另一方面有利于充分利用社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，不可否認(rèn)的是PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的實(shí)踐運(yùn)用，在融資方面存在一系列風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP 模式推廣應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資中，需合理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，予以行之有效風(fēng)險(xiǎn)防控措施，推動(dòng)PPP 模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用發(fā)展。

一、PPP 模式基本內(nèi)容概述

所謂“PPP 模式”，指的是以基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，政府與社會(huì)資本構(gòu)建的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系模式。這種模式最大特征有：合作運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利用共享等。一般模式社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等一系列工作，投資回報(bào)主要以消費(fèi)者付費(fèi)服務(wù)以及特定環(huán)境下政府付費(fèi)為主;政府部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，具體涉及基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量等，以此保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目利益最大化。PPP模式具體涉及現(xiàn)代融資模式、創(chuàng)新項(xiàng)目管理，核心目的是分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府在利用社會(huì)資本的同時(shí)，會(huì)讓出一些傳統(tǒng)模式下政府權(quán)益，例如：經(jīng)營(yíng)權(quán)等，一方面可以充分利用社會(huì)資本，減少政府資金壓力;另一方面可以將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)接到社會(huì)資本方[1]。如此一來(lái)，政府與社會(huì)資本方兩者之間形成了“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”一種長(zhǎng)期具有法律效應(yīng)的共同關(guān)系，并且政府身份由基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提供者身份轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，極大促進(jìn)了社會(huì)資本的良性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而有助于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)與服務(wù)整體水平的提高。另外，PPP模式的推行，讓社會(huì)資本進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域中，一方面增加了社會(huì)資本方的業(yè)務(wù)渠道;另一方面增強(qiáng)了社會(huì)公眾公共服務(wù)意識(shí)及社會(huì)認(rèn)同感[2]。

二、PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）項(xiàng)目融資渠道單一

近些年來(lái)，PPP模式在我國(guó)項(xiàng)目建設(shè)中廣泛應(yīng)用，為更多地吸引社會(huì)資本，我國(guó)政府部門在此期間，為有效拓展PPP融資渠道，立足于我國(guó)基本國(guó)情，推出了債券融資模式、創(chuàng)新型股權(quán)融資模式等多種融資渠道[3]。但是現(xiàn)實(shí)情況是項(xiàng)目融資主要以銀行貸款為主，上述項(xiàng)目融資渠道占比較少。同時(shí)，銀行貸款除了作為項(xiàng)目融資主要渠道之外，還集中體現(xiàn)在銀行貸款數(shù)額巨大，外加當(dāng)前項(xiàng)目融資環(huán)境中，缺乏完善PPP融資制度體系和健全的信用環(huán)境，致使項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在銀行等金融機(jī)構(gòu)身上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中難以吸進(jìn)社會(huì)資本，致使基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域整體品質(zhì)的提高受到一系列負(fù)面影響，最終影響到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展[4]。

（二）缺乏良好的信用環(huán)境

基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整體發(fā)展環(huán)境而言，長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)主要以政府為主導(dǎo)，具有壟斷特征。近些年來(lái)，PPP模式雖推廣應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，但是實(shí)踐中，由于信用環(huán)境尚未完善，致使大量社會(huì)資本難以進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施中，更為嚴(yán)重的是部分地區(qū)，存在政策性文件嚴(yán)管社會(huì)資本準(zhǔn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，借助政策等手段，強(qiáng)勢(shì)干預(yù)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。另外，PPP 融資模式下，公私合營(yíng)項(xiàng)目本應(yīng)在吸進(jìn)社會(huì)資本后，由社會(huì)資本方承擔(dān)部分傳統(tǒng)模式下政府權(quán)益，但是實(shí)踐操作中，政府出現(xiàn)不放權(quán)行為，致使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全過(guò)程中的一系列操作，例如：施工、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)管理等，本由社會(huì)資本方的相關(guān)部門負(fù)責(zé)，但是實(shí)踐中完全受制于政府部門，致使社會(huì)資本方合法、正當(dāng)權(quán)益難以保障，不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)控制難度大

伴隨PPP模式推廣應(yīng)用在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，為了更好地發(fā)揮PPP模式應(yīng)用價(jià)值，我國(guó)政府圍繞PPP模式應(yīng)用，構(gòu)建了PPP制度框架初步完善了PPP模式的制度體系。然而，由于PPP模式推廣應(yīng)用時(shí)間短，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于PPP項(xiàng)目總量發(fā)展水平，致使PPP項(xiàng)目融資面臨巨大來(lái)源于制度方面的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是項(xiàng)目盈利前景預(yù)測(cè)機(jī)制方面，顯然存在巨大缺陷，致使項(xiàng)目融資過(guò)程中，缺乏合理的項(xiàng)目評(píng)估、預(yù)測(cè)等，增加了PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率。

三、PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防控措施分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參與主體積極性的提高

政府需充分利用PPP模式，調(diào)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中主體的參與積極性。唯有如此，才能將項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃中。首先，重視政策等有效舉措，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才提供保障，意味著實(shí)踐中，還需要予以政策等有效良策，引進(jìn)具備先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。如此一來(lái)，一方面可以在社會(huì)資本方參與下，緩解政府資金壓力;另一方面在大量高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才的參與下，有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體工程質(zhì)量。其次，重視社會(huì)資本方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參與度的提高。唯有如此，才能讓政府與社會(huì)資本方群策群力，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整體管理水平。同時(shí)，政府與社會(huì)資本方通力合作，可保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目保持永久技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為高質(zhì)高效建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供技術(shù)保障。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資體系

融資體系的完善，具體言之，主要涉及兩方面的內(nèi)容。一是完善信用環(huán)境。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式中的信用環(huán)境問(wèn)題，政府相關(guān)部門需圍繞信用環(huán)境問(wèn)題，加快完善信用監(jiān)管機(jī)制，并重視社會(huì)資本方信用管理，以此在社會(huì)范圍內(nèi)，營(yíng)造一個(gè)良好的信用環(huán)境。同時(shí)，政府部門需鼓勵(lì)信用高的社會(huì)資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，如此整體提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理效能。二是拓展融資渠道。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP融資主要以銀行貸款為主要問(wèn)題，政府相關(guān)部門需積極拓展項(xiàng)目融資渠道，減少銀行貸款比重，逐漸增加其他渠道融資渠道，充分挖掘項(xiàng)目市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入，最大化PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。

（三）增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范能力

PPP 模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府在選擇合作伙伴時(shí)，需擇優(yōu)選擇，重點(diǎn)考慮社會(huì)資本方的管理資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)信譽(yù)等，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資順利達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)，PPP模式下，政府需重新定位自身的角色，始終認(rèn)識(shí)PPP模式不僅是一種融資平臺(tái)，也是一種平等的合作關(guān)系，不能完全以行政命令方式，強(qiáng)加干預(yù)項(xiàng)目管理，需重視與項(xiàng)目參與方的有效交流，充分發(fā)揮社會(huì)資本方在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的作用，具體涉及技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)等。同時(shí)，派駐專業(yè)管理人員，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理工作中，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程操作進(jìn)行有效監(jiān)管。另外，政府需正確處理好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施期間牽涉的環(huán)境保護(hù)因素、行政因素、金融因素等;同時(shí)明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參與方的管理權(quán)責(zé)，優(yōu)化管理流程，完善制度，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。唯有如此，才能不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防控能力，進(jìn)而為PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行夯實(shí)基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，PPP模式在現(xiàn)代項(xiàng)目領(lǐng)域中推廣應(yīng)用，具有諸多應(yīng)用價(jià)值。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的推廣應(yīng)用，融資存在一系列風(fēng)險(xiǎn)，不利于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。因此，相關(guān)人員及部門需做好PPP融資風(fēng)險(xiǎn)的分析與預(yù)判，予以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參與主體積極性、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資體系、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范能力等良策，確保PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。

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