日本農(nóng)地問(wèn)題與農(nóng)地制度改革*

楊秀玉，劉平方

（新疆農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所，烏魯木齊　830000）

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日本農(nóng)地問(wèn)題與農(nóng)地制度改革*

楊秀玉，劉平方

（新疆農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所，烏魯木齊830000）

摘要日本農(nóng)地制度是依據(jù)1952年《農(nóng)地法》的制定演變而來(lái)，《農(nóng)地法》的頒布實(shí)施誕生了戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)的零細(xì)規(guī)模、分散分布的私有權(quán)保護(hù)的“自耕農(nóng)民”農(nóng)地制度。為了緩解因農(nóng)地利用限制方面影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的障礙，1970年起日本相繼實(shí)施了多次相關(guān)促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”的租地經(jīng)營(yíng)政策與“農(nóng)地連片化”制度政策的農(nóng)地改革，解除了限制農(nóng)地租借行為的相關(guān)內(nèi)容，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。相關(guān)農(nóng)地改革政策取得一定成果的同時(shí)，也出現(xiàn)了農(nóng)地所有者對(duì)于農(nóng)地被轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大利益期待，大量耕作放棄地的出現(xiàn)而影響農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)地被無(wú)秩序利用等其它農(nóng)地問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)日本1952年以來(lái)實(shí)施的相關(guān)農(nóng)地法律改革內(nèi)容的整理與剖析，從日本農(nóng)地問(wèn)題所在、日本農(nóng)地制度改革相關(guān)內(nèi)容、影響農(nóng)地集中的其它問(wèn)題、農(nóng)地利用秩序改革理念等4個(gè)方面分析闡述了日本農(nóng)地問(wèn)題與農(nóng)地制度改革的相關(guān)內(nèi)容，指出了農(nóng)地所有者對(duì)于農(nóng)地被轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大利益期待、大量耕作放棄地的發(fā)生、不在村農(nóng)地所有者增加等3個(gè)方面存在的問(wèn)題影響了農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，從健全土地利用計(jì)劃審核機(jī)制、解決農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員的利益相反立場(chǎng)、統(tǒng)一農(nóng)地管理與運(yùn)行組織等3個(gè)側(cè)面提示了日本農(nóng)地利用秩序改革理念與方向。

關(guān)鍵詞日本農(nóng)地問(wèn)題農(nóng)地制度改革

1　日本農(nóng)地問(wèn)題所在

1952年《農(nóng)地法》的頒布實(shí)施為代表的農(nóng)地改革誕生了戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)的“自耕農(nóng)民”的農(nóng)地制度，即日本都府縣農(nóng)村村落形成了大體上同等的1hm2左右經(jīng)營(yíng)面積的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，“自耕農(nóng)民”成為承擔(dān)日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承擔(dān)主體［1-2］。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與農(nóng)業(yè)用地大量從第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)，作為食料供應(yīng)方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何適應(yīng)迅速變化的日本國(guó)民飲食生活需要成為日本農(nóng)業(yè)的主要問(wèn)題，為此，1961年日本出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)基本法》以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整［3］。從推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的《農(nóng)業(yè)基本法》實(shí)施至今已經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)，日本農(nóng)業(yè)也出現(xiàn)了伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同適應(yīng)形式，其中都府縣土地利用型農(nóng)業(yè) （水田農(nóng)業(yè)）規(guī)模擴(kuò)大遲緩就是其中適應(yīng)形式之一，即都府縣土地利用型農(nóng)業(yè) （水田農(nóng)業(yè)）經(jīng)營(yíng)規(guī)模每戶不足1hm2的經(jīng)營(yíng)面積［4］。為了緩解因農(nóng)地利用限制方面影響經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的障礙，日本從1970年開(kāi)始相繼實(shí)施了多次相關(guān)促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”的租地經(jīng)營(yíng)政策與“農(nóng)地連片化”制度政策的農(nóng)地改革［5］。從農(nóng)地改革結(jié)果來(lái)看，經(jīng)過(guò)一系列相關(guān)農(nóng)地制度改革，作為承租方的租地經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶從經(jīng)營(yíng)面積來(lái)看雖然取得了一定的面積，但實(shí)際上是所租到的農(nóng)地大部分距離較遠(yuǎn)或被分散在多個(gè)地塊，農(nóng)地集中停滯、集中的農(nóng)地不連片等問(wèn)題依然是影響日本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的關(guān)鍵問(wèn)題。從承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承擔(dān)主體角度審視日本農(nóng)地問(wèn)題主要可以概括為3個(gè)方面，①促進(jìn)農(nóng)地出租方與承租方可以形成出租與承租關(guān)系成立的潛在利益是否存在，②農(nóng)地所有者對(duì)于農(nóng)地被轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大利益期待是否影響其農(nóng)地出租，③農(nóng)地制度本身是否合理完善。

2　日本農(nóng)地制度改革內(nèi)容

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，從1970年起日本相繼實(shí)施了多次相關(guān)促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”與“農(nóng)地連片化”的農(nóng)地制度改革，解除了限制農(nóng)地租借行為的相關(guān)內(nèi)容，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。相關(guān)具體改革內(nèi)容如下。

2.1從“自耕農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向“借地經(jīng)營(yíng)”方向的改革

1970年《農(nóng)地法》的第一次改革，是對(duì)于1952年頒布實(shí)施《農(nóng)地法》的制度內(nèi)容進(jìn)行的第一次改革。主要改革內(nèi)容可以概括為將原《農(nóng)地法》的“自耕農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向“借地經(jīng)營(yíng)”方向的改革。改革后的《農(nóng)地法》第一條內(nèi)容為“此法律認(rèn)定農(nóng)地為耕種者自已所有最為合適，其目的是以促進(jìn)耕種者有效獲得農(nóng)地所有權(quán)、并且保護(hù)耕種者農(nóng)地所有權(quán)、及為提高農(nóng)地土地利用效率而調(diào)整農(nóng)地利用關(guān)系、獲取耕種者地位的安定化與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。”改正前的《農(nóng)地法》第一條內(nèi)容為“認(rèn)定農(nóng)地為耕種者自已所有最為合適”，比較改正前后的內(nèi)容可以看出改正前的內(nèi)容以保護(hù)“自耕農(nóng)民”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度為主要內(nèi)容，改正后的內(nèi)容以推進(jìn)“借地經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)方向?yàn)楹诵膬?nèi)容，即從“自耕農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向“借地經(jīng)營(yíng)”方向的改革。

向“借地經(jīng)營(yíng)”方向的改革內(nèi)容可以從改革后的具體條款中確認(rèn)其促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”的改革意向，如改革前有關(guān)農(nóng)地租借契約項(xiàng)目?jī)?nèi)容為“農(nóng)戶之間的農(nóng)地租借行為，出租方農(nóng)戶將農(nóng)地出租后、農(nóng)地是否還能收回是沒(méi)有保障的”；改正后《農(nóng)地法》中該項(xiàng)農(nóng)地租借契約項(xiàng)目，“租借期間在十年之內(nèi)的租借協(xié)議，農(nóng)戶之間依據(jù)合意簽訂租借協(xié)議與解除租借協(xié)議不再需要農(nóng)業(yè)委員會(huì)的許可”，即在改革之前是需要農(nóng)業(yè)委員會(huì)的許可、以保護(hù)租地農(nóng)戶合法權(quán)益為前提，改革之后的農(nóng)地租借內(nèi)容是以保護(hù)出租方農(nóng)戶合法權(quán)利為前提的，因?yàn)樽獾剞r(nóng)戶權(quán)利過(guò)于保護(hù)也會(huì)影響出租方農(nóng)戶的農(nóng)地出租行為，其結(jié)果也會(huì)影響到“農(nóng)地流動(dòng)化”的程度。

2.2開(kāi)展“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)

1975年修改了《農(nóng)振法》（農(nóng)業(yè)振興地域建設(shè)法律），開(kāi)始開(kāi)展“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)。1975年創(chuàng)設(shè)了“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)，使“農(nóng)地流動(dòng)化”制度邁入了新的臺(tái)階。具體內(nèi)容“為促進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)用區(qū)域內(nèi)的一定數(shù)量農(nóng)地以耕種或采草放牧為目的的租借權(quán)與使用權(quán)而進(jìn)行設(shè)定利用權(quán)的農(nóng)地，被設(shè)定利用權(quán)的農(nóng)地作為《農(nóng)地法》的特別批準(zhǔn)對(duì)象，享受權(quán)利轉(zhuǎn)移不需要批準(zhǔn)、不受《農(nóng)地法》規(guī)定的租地面積限制等的特殊待遇”。即在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)農(nóng)地權(quán)利所有農(nóng)戶的同意下，對(duì)一定區(qū)域的農(nóng)地集體設(shè)定其使用權(quán)，從而促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”。事先設(shè)定農(nóng)地利用權(quán)期限，對(duì)于事先設(shè)定的農(nóng)地利用權(quán)，到達(dá)期限后自動(dòng)結(jié)束，最長(zhǎng)期限為20年，實(shí)際上以5年或10年的短期限為最多。1980年制定了《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，進(jìn)一步完善與促進(jìn)了農(nóng)地利用權(quán)設(shè)定，強(qiáng)化了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的法律體系。1993年將該法改正為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》（農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化法）。

開(kāi)展“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)制度及相關(guān)法律內(nèi)容的改正主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，①農(nóng)業(yè)委員會(huì)的雙重主體方面，農(nóng)業(yè)委員會(huì)是管理與運(yùn)用《農(nóng)地法》相關(guān)法律與政策內(nèi)容的事業(yè)主體，“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)的管理與運(yùn)行也由農(nóng)業(yè)委員會(huì)為事業(yè)主體，即農(nóng)業(yè)委員會(huì)是管理與運(yùn)用《農(nóng)地法》與“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)的雙重主體。②事業(yè)領(lǐng)域的擴(kuò)大方面，1975年《農(nóng)振法》的“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)是以農(nóng)業(yè)用區(qū)域內(nèi)的租借行為為事業(yè)對(duì)象的，1980年《農(nóng)地利用增進(jìn)法》的“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)不僅解除了農(nóng)業(yè)用區(qū)域的限制、事業(yè)對(duì)象也從租借行為到包括所有權(quán)轉(zhuǎn)移行為的全面覆蓋。③“農(nóng)地流動(dòng)化”的流向目標(biāo)逐漸明確化，1975年“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)創(chuàng)立之初是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大為政策目標(biāo)，但沒(méi)有明確“農(nóng)地流動(dòng)化”的流向目標(biāo)，1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》推進(jìn)以培育認(rèn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者為培育主體的“效率與安定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的育成”，“農(nóng)地流動(dòng)化”的流向目標(biāo)面向認(rèn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者成為支援其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的政策手段。

2.3“農(nóng)地交換分合”制度

日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模表現(xiàn)為農(nóng)地的零細(xì)規(guī)模外，分散分布也是其重要特征；即原本只有1hm2左右經(jīng)營(yíng)面積的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，又被分散在遠(yuǎn)近不同、好壞各異的多處地點(diǎn)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的利用與普及，零細(xì)規(guī)模與分散分布嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)施“農(nóng)地連片化”的農(nóng)地制度改革成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必要措施。

1949年“土地改良法”規(guī)定了相關(guān)“農(nóng)地交換分合”制度，即一定地域 （村落）的農(nóng)地，通過(guò)農(nóng)地權(quán)利的再設(shè)定使農(nóng)地形成團(tuán)場(chǎng)化的機(jī)制?！稗r(nóng)地交換分合”制度的實(shí)施主體為土地改良區(qū)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)協(xié)、農(nóng)地保有合理化法人、市街村等。具體實(shí)施作業(yè)為，①基于一定地域農(nóng)戶所有的農(nóng)地全部成為該事業(yè)調(diào)整對(duì)象的認(rèn)識(shí)，委任農(nóng)戶代表為該事業(yè)實(shí)施“農(nóng)地交換分合”計(jì)劃策劃的組織者，②“農(nóng)地交換分合”計(jì)劃要經(jīng)過(guò)與有“農(nóng)地交換分合”的農(nóng)戶間數(shù)度溝通與協(xié)議后才能形成，③依據(jù)被作成“農(nóng)地交換分合”計(jì)劃實(shí)施農(nóng)戶間農(nóng)地權(quán)利相互交換。該計(jì)劃實(shí)施的效率體現(xiàn)為一定地域參加“農(nóng)地交換分合”的農(nóng)戶數(shù)量與參加“農(nóng)地交換分合”的農(nóng)地?cái)?shù)量，盡可能多的農(nóng)戶與盡可能多的農(nóng)地參加是“農(nóng)地交換分合”制度存在的意義所在。

2.4“農(nóng)地交換處分”制度

依據(jù)土地改良事業(yè)的“農(nóng)地交換處分”制度也是促進(jìn)“農(nóng)地連片化農(nóng)地交換分”的一項(xiàng)制度措施。制度內(nèi)容表現(xiàn)為在進(jìn)行農(nóng)業(yè)區(qū)劃基礎(chǔ)建設(shè)之際，為對(duì)應(yīng)之前的保有農(nóng)地進(jìn)行區(qū)劃基礎(chǔ)建設(shè)的農(nóng)地而制定的換地手續(xù)的相關(guān)制度。即利用農(nóng)地區(qū)劃基礎(chǔ)建設(shè)的機(jī)會(huì)，不僅對(duì)于區(qū)劃前農(nóng)地、更考慮農(nóng)作業(yè)合理性而制定的法律，此種“農(nóng)地交換處分”制度可以發(fā)揮促進(jìn)“農(nóng)地連片化”的機(jī)能。

與實(shí)施農(nóng)地形狀變更的“農(nóng)地交換分合”制度不同，“農(nóng)地交換處分”制度是進(jìn)行農(nóng)地區(qū)劃建設(shè)的同時(shí)實(shí)施農(nóng)地交換。農(nóng)地區(qū)劃基礎(chǔ)建設(shè)是基于1963年土地改良事業(yè)中作為農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目在日本全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的，農(nóng)地交換事業(yè)也因此廣泛開(kāi)展起來(lái)。農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目，即以農(nóng)地區(qū)劃基礎(chǔ)建設(shè)為基礎(chǔ)，包括農(nóng)田上水設(shè)施與排水設(shè)施的建設(shè)與農(nóng)作業(yè)道路的建設(shè)等所實(shí)施的綜合性土地改良事業(yè)。

3　影響農(nóng)地集中的其它問(wèn)題

經(jīng)過(guò)一系列相關(guān)促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”與“農(nóng)地連片化”的農(nóng)地制度改革，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。日本高齡農(nóng)戶的增多與不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模間生產(chǎn)成本差異的確認(rèn)是促成了農(nóng)地出租方與承租方可以形成出租與承租的關(guān)系，日本“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定政策”的實(shí)施也在一定程度上從政策補(bǔ)貼方面確保了可以使農(nóng)地所有者安心出租農(nóng)地的租地價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定，實(shí)際上日本在農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大上也取得了相應(yīng)的成果，如依據(jù)《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》中設(shè)定的農(nóng)地利用權(quán)項(xiàng)目取得了60萬(wàn)hm2的農(nóng)地利用權(quán)。然而在農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大上取得了相應(yīng)成果的同時(shí)，也出現(xiàn)了農(nóng)地所有者對(duì)于農(nóng)地被轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大利益期待、大量耕作放棄地等其它影響農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的問(wèn)題。

3.1農(nóng)地轉(zhuǎn)用期待問(wèn)題

日本農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地在不久將來(lái)被轉(zhuǎn)用的期待、即作為資產(chǎn)對(duì)于所持有農(nóng)地增值的期待阻礙與影響了農(nóng)地進(jìn)一步集中。在日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，日本大量農(nóng)業(yè)用地從第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)，同時(shí)被轉(zhuǎn)用農(nóng)地的農(nóng)戶也獲得了可觀的農(nóng)地增值收益。作為農(nóng)地制度雖然設(shè)定了租地期間與利用權(quán)等，于期滿時(shí)租借關(guān)系自動(dòng)解除，但是曾經(jīng)被轉(zhuǎn)用農(nóng)地的農(nóng)戶獲得了可觀的農(nóng)地增值收益的影響，使期待農(nóng)地被轉(zhuǎn)用的農(nóng)戶有意規(guī)避其農(nóng)地定期利用權(quán)的設(shè)定，影響與阻礙了農(nóng)地進(jìn)一步集中。

3.2耕作放棄地問(wèn)題

大量耕作放棄地的存在是影響與阻礙農(nóng)地進(jìn)一步集中的又一個(gè)問(wèn)題。因生產(chǎn)成本大于所獲收益而使繼續(xù)耕作產(chǎn)生赤字是農(nóng)戶將農(nóng)地出租的最大理由，即繼續(xù)耕作給農(nóng)戶帶來(lái)的不是收益而是負(fù)擔(dān)促成了農(nóng)戶出租農(nóng)地。與此相比，將農(nóng)地出租所獲經(jīng)濟(jì)上的收益與出租后帶來(lái)的負(fù)擔(dān)相抵是發(fā)生大量耕作放棄地存在的客觀因素，也就是說(shuō)對(duì)于農(nóng)地所有者約束其履行“適當(dāng)使用農(nóng)地義務(wù)”的法律沒(méi)有形成是發(fā)生耕作放棄地問(wèn)題的關(guān)鍵原因。在日本，相關(guān)制約耕作放棄地發(fā)生的農(nóng)地制度有“游休農(nóng)地對(duì)策制度”等，如1989年被改正的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》中作為“游休農(nóng)地”的農(nóng)地利用問(wèn)題設(shè)置了農(nóng)業(yè)委員會(huì)的指導(dǎo)和勸告措施，到1993年的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》中又加入了相關(guān)的補(bǔ)充措施，特別是2005年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》的改正中市街村可以代替農(nóng)地所有者成為“游休農(nóng)地”的暫時(shí)管理方等。制約耕作放棄地發(fā)生的農(nóng)地制度有“游休農(nóng)地對(duì)策制度”等作為制度雖然被制定，但是取得的效果卻是非常有限，日本發(fā)生的耕作放棄地面積還是相當(dāng)可觀的；從最新數(shù)據(jù)、即2010年日本《農(nóng)業(yè)普查》數(shù)據(jù)顯示，日本農(nóng)戶耕作放棄地面積為39.6萬(wàn)hm2，比2005年《農(nóng)業(yè)普查》增加了2.6%，為日本耕地總面積的10.9%［6］。

3.3不在村農(nóng)地所有者增加問(wèn)題

不在村農(nóng)地所有者增加是影響農(nóng)地進(jìn)一步集中的第三個(gè)方面問(wèn)題。日本農(nóng)地集中制度有2種方式，一個(gè)是“農(nóng)地保有合理化事業(yè)”的農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移時(shí)進(jìn)行調(diào)整實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地連片化”的農(nóng)地制度，一個(gè)是以一定地域的農(nóng)地為對(duì)象進(jìn)行合理再分配的“農(nóng)地交換分合”制度與“農(nóng)地交換處分”制度。在進(jìn)行農(nóng)地集中事業(yè)中，參加農(nóng)戶越多及參加農(nóng)地越多是該事業(yè)獲取效果的關(guān)鍵，一定地域內(nèi)參加的農(nóng)戶數(shù)量與參加的農(nóng)地?cái)?shù)量影響到該事業(yè)所獲效果，因此不在村農(nóng)地所有者增加是影響“農(nóng)地交換分合”制度與“農(nóng)地交換處分”制度事業(yè)的順利實(shí)施。雖然沒(méi)有明確的數(shù)據(jù)顯示不在村農(nóng)地所有者的增加影響農(nóng)地集中程度，但是從日本占農(nóng)地總面積10.9%的耕作放棄地面積，而耕作放棄地產(chǎn)生的主要原因是不在村農(nóng)地所有者增加所引起的，可以確認(rèn)不在村農(nóng)地所有者增加是影響農(nóng)地進(jìn)一步集中的關(guān)鍵問(wèn)題［7］。

4　農(nóng)地利用秩序改革理念

與歐洲美景如畫的農(nóng)村景觀相比，現(xiàn)在日本農(nóng)村農(nóng)田與住宅混雜分布等利用秩序混亂現(xiàn)象比較嚴(yán)重，應(yīng)該被保留的農(nóng)村自然景觀被肆意破壞。土地利用計(jì)劃缺乏實(shí)效性也使期待農(nóng)地被轉(zhuǎn)用的農(nóng)戶增多，無(wú)秩序地被轉(zhuǎn)用與開(kāi)發(fā)現(xiàn)象的發(fā)生嚴(yán)重影響“農(nóng)地流動(dòng)化”與“農(nóng)地連片化”已取得的成果。日本《農(nóng)地法》與《農(nóng)振法》也有農(nóng)地轉(zhuǎn)用與農(nóng)業(yè)用地區(qū)域的相關(guān)法律規(guī)定，如《農(nóng)振法》是關(guān)于指定農(nóng)業(yè)用地區(qū)域的根本法律，《農(nóng)地法》規(guī)定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的相關(guān)法律規(guī)定，但是日本農(nóng)地利用計(jì)劃與農(nóng)地利用秩序方面存在的問(wèn)題還很多，日本農(nóng)地制度本身存在是否合理與完善問(wèn)題。

4.1土地利用計(jì)劃審核機(jī)制不健全問(wèn)題

土地利用計(jì)劃審核機(jī)制不健全影響到農(nóng)業(yè)用區(qū)域指定的合理性與農(nóng)地等級(jí)變化等方面的適時(shí)調(diào)整。有關(guān)農(nóng)業(yè)用區(qū)域指定農(nóng)地轉(zhuǎn)用的許可基準(zhǔn)在《農(nóng)地法》中有明確的規(guī)定，例如依據(jù)《農(nóng)地法》將農(nóng)地類型劃分為甲種農(nóng)地、第一種農(nóng)地、第二種農(nóng)地、第三種農(nóng)地等四種等級(jí)，其中作為團(tuán)場(chǎng)規(guī)模較大與土地生產(chǎn)性較高的甲種農(nóng)地與第一種農(nóng)地屬于轉(zhuǎn)用不許可農(nóng)地，位于市街地帶中的第三種農(nóng)地屬于原則上可以轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，團(tuán)場(chǎng)規(guī)模較小與未進(jìn)行整理的農(nóng)地、及位于市街村近郊農(nóng)地等第二種農(nóng)地中認(rèn)定為耕種困難的屬于可以轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，未被認(rèn)定耕種困難的屬于轉(zhuǎn)用不許可農(nóng)地。

《農(nóng)地法》上雖然將農(nóng)地劃分為4種類型及規(guī)定了各類型可否轉(zhuǎn)用標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上農(nóng)地?zé)o秩序被轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象并沒(méi)有避免，從制度上作為設(shè)定的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可基準(zhǔn)也存在相應(yīng)不完善的方面。如將農(nóng)業(yè)用區(qū)域指定到村落中農(nóng)戶住宅庭院就是最典型的農(nóng)業(yè)用區(qū)域指定的不合理問(wèn)題，村落周邊發(fā)生的農(nóng)地被轉(zhuǎn)用的大部分是由于農(nóng)戶家庭成員分家、成年的家庭成員另建住宅原因引起的。另外，將農(nóng)地設(shè)定為甲種農(nóng)地、第一種農(nóng)地、第二種農(nóng)地、第三種農(nóng)地等4種等級(jí)的設(shè)定基準(zhǔn)問(wèn)題，農(nóng)地等級(jí)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其它因素影響是在處在不斷變化中，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其它因素影響甲種農(nóng)地有可能褪變成第一種農(nóng)地、第一種農(nóng)地有可能褪變成第二種農(nóng)地等，根據(jù)農(nóng)地等級(jí)的不同變化農(nóng)地利用計(jì)劃審核機(jī)制也要相應(yīng)適時(shí)調(diào)整，日本農(nóng)地利用計(jì)劃審核機(jī)制的不健全在農(nóng)業(yè)用區(qū)域指定與農(nóng)地等級(jí)變化等方面的適時(shí)調(diào)整滯后問(wèn)題是引起農(nóng)地利用無(wú)秩序發(fā)生的關(guān)鍵原因。

4.2農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員的利益相反作用

日本農(nóng)業(yè)委員會(huì)掌握批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可的權(quán)利。從審批形式上農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)要獲得縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣的批準(zhǔn)，實(shí)際上在上報(bào)縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣之前，先由農(nóng)業(yè)委員會(huì)的成員判定被轉(zhuǎn)用農(nóng)地的妥當(dāng)性。而農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員中的大多數(shù)就是農(nóng)地所有者，作為農(nóng)地所有者的農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員在農(nóng)地是否被轉(zhuǎn)用中處于“公的利益”與“私的利益”對(duì)立的立場(chǎng)，存在是否能夠公正的判定被轉(zhuǎn)用農(nóng)地的妥當(dāng)性的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員的利益相反作用影響到日本農(nóng)地利用計(jì)劃與農(nóng)地利用秩序問(wèn)題。

4.3農(nóng)地管理與運(yùn)行組織的統(tǒng)一性問(wèn)題

日本復(fù)雜的農(nóng)地轉(zhuǎn)用現(xiàn)象與多重實(shí)施主體的設(shè)定，使制度化的農(nóng)地政策與農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃無(wú)法按計(jì)劃順利實(shí)施，相關(guān)制度與計(jì)劃的執(zhí)行主體之間缺乏統(tǒng)一的農(nóng)地管理與運(yùn)行組織，農(nóng)地管理與運(yùn)行組織的統(tǒng)一是農(nóng)地制度有效地發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在［8-11］。日本近期有關(guān)農(nóng)地政策的意向重點(diǎn)是放在如何構(gòu)筑“將集中、連片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地向主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承擔(dān)者傾斜供應(yīng)”問(wèn)題，農(nóng)地管理與運(yùn)行組織的統(tǒng)一性問(wèn)題將直接影響到該農(nóng)地政策的有效實(shí)施。

5　結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)問(wèn)題歸根結(jié)底是土地問(wèn)題，其它產(chǎn)業(yè)離開(kāi)土地也不能成立，但其土地利用集約度的程度與農(nóng)業(yè)是無(wú)法相比的。作為生產(chǎn)要素之一的土地從本質(zhì)上又具有“數(shù)量上有限、質(zhì)量上不均一”的特征。日本農(nóng)業(yè)在土地上的“數(shù)量上有限、質(zhì)量上不均一”的表現(xiàn)特征更為顯著。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展日本大量農(nóng)地被轉(zhuǎn)為工廠用地、住宅用地等，圍繞土地使用用途間出現(xiàn)了無(wú)秩序的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)內(nèi)部的土地利用調(diào)整也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。

以上，該文闡述了日本農(nóng)地問(wèn)題所在的基礎(chǔ)上，從“自耕農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向“借地經(jīng)營(yíng)”方向的改革、開(kāi)展“農(nóng)地利用增進(jìn)項(xiàng)目”事業(yè)、“農(nóng)地交換分合”制度、“農(nóng)地交換處分”制度等4個(gè)方面分析了日本促進(jìn)“農(nóng)地流動(dòng)化”與“農(nóng)地連片化”的農(nóng)地制度改革理念與改革內(nèi)容，并從農(nóng)地所有者對(duì)于農(nóng)地被轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨大利益期待、大量耕作放棄地的發(fā)生、不在村農(nóng)地所有者增加問(wèn)題等3個(gè)視角剖析了影響農(nóng)地集中及經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的其它問(wèn)題，最后從健全土地利用計(jì)劃審核機(jī)制、解決農(nóng)業(yè)委員會(huì)成員的利益相反立場(chǎng)、統(tǒng)一農(nóng)地管理與運(yùn)行組織等3個(gè)側(cè)面提示了日本農(nóng)地利用秩序改革理念與方向。

通過(guò)對(duì)日本存在的農(nóng)地問(wèn)題與農(nóng)地制度改革相關(guān)內(nèi)容的闡述與分析，筆者認(rèn)為我國(guó)存在的零細(xì)規(guī)模、分散分布的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地問(wèn)題與日本有相似之處，日本為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大而相繼實(shí)施的農(nóng)地制度改革方面的某些舉措對(duì)我國(guó)目正在積極推行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有一定的借鑒意義。日本實(shí)施的“農(nóng)地交換分合”制度與“農(nóng)地交換處分”制度等相關(guān)農(nóng)地制度改革方面的具體做法值得我們借鑒，出現(xiàn)的大量耕作放棄地的發(fā)生與農(nóng)地被無(wú)秩序利用等其它農(nóng)地問(wèn)題值得我們警醒。

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THE JAPANESE FARMLAND CHALLENGES AND THE SYSTEM REFORM

Yang Xiuyu，Liu Pingfang
（Institute of Agriculture Economic and Technique Information，Xinjiang Agriculture Academy，Urumqi 830000，China）

AbstractThe development of farmland policy of Japan was based on the"Agronomic Land Law"set up in 1952.In order to solve the problems of land use restricting the agriculture management enlarge，Japan had carried out a serial of land policy reform to promote the farmland transfer and aggregation，and hence enlarged the farmland operation scale.However，many challenges came out，such as the integrity of farmland was broken，farmland was abandoned or utilized randomly.This paper analyzed the contents of the related farmland laws implemented in Japan since 1952，and discussed Japanese farmland system reform in the following four aspects∶the problems，the content，the challenges，and the ideas of agronomic land utilization reform.It pointed out that the following 3 reasons influencing the enlarging of farmlandconcentration and management scale∶land owners expected the huge benefits of land transition，a large amount of cultivated lands were abandoned，and the number of land owners who did not engage in agricultural production had increased.In addition，it indicated the ideas and directions of Japanese land utilization reform，i.e.，improving the auditing mechanism of land utilization plan，solving the oppose view points of agriculture committee members based on their benefits，and unifying farmland management and organizational operations.

KeywordsJapan；farmland problem；farmland system reform

中圖分類號(hào)：F311；F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121［2016］01-0231-06

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160139

收稿日期：2014-06-13

作者簡(jiǎn)介：楊秀玉 （1966—），女，吉林人，副研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織問(wèn)題與國(guó)外農(nóng)業(yè)事情?！ㄓ嵶髡撸簞⑵椒剑?962—），女，陜西綏德人，副研究員。研究方向：涉外經(jīng)濟(jì)。Email：nkytsg@163.com

*資助項(xiàng)目：新疆維吾爾自治區(qū)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目 （201442109）的階段性研究成果