垃圾分類的行政法研究

王秀秀

環(huán)境整治問題越來越成為了大家關(guān)注的問題，垃圾分類是當(dāng)前很熱的話題，很多地方出臺了地方性的規(guī)章制度，對垃圾分類進(jìn)行規(guī)定，但是依然存在很多的問題，本文從垃圾分類的現(xiàn)狀，我國垃圾分類的法律法規(guī)，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，提出法律、引入社會資本、創(chuàng)新機(jī)制等垃圾分類建議。

2019年7月1日起，上海開始推行強(qiáng)制垃圾分類，引發(fā)熱議。近年來，我國采取了強(qiáng)有力的措施推進(jìn)垃圾分類工作，但是垃圾分類工作依然存在很多問題。針對我國垃圾分類存在的問題，本文試從行政法的角度出發(fā)，探索垃圾分類的解決路徑，以期推動生態(tài)環(huán)境得到根本好轉(zhuǎn)。

一、垃圾分類現(xiàn)狀

根據(jù)住建部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國每年產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量在4億噸，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，快遞、外賣等產(chǎn)生的垃圾也以人均每年20公斤的數(shù)量在增長。在印度尼西亞，鯨魚死后被沖上岸邊，人們在它的體內(nèi)發(fā)現(xiàn)了1000多件塑料垃圾，這是一個觸目驚心的新聞。

當(dāng)前，我國垃圾的數(shù)量之多，產(chǎn)生的危害之大，令人震驚，我們必須采取有效的措施，來推行垃圾分類工作，從源頭減少垃圾處理的數(shù)量，為改善環(huán)境治理，共建美好家園努力。我國垃圾處理主要采用填埋、焚燒和堆肥三種方式，沒有從源頭對垃圾數(shù)量進(jìn)行管控，垃圾處理負(fù)荷過大。近年來，我國北京、上海、廣東等地陸陸續(xù)續(xù)的開展了生活垃圾分類回收工作，但是生活垃圾分類工作并沒有達(dá)到公眾預(yù)期的效果。從整體上來看，我國垃圾分類推進(jìn)進(jìn)展情況緩慢，垃圾分類處理系統(tǒng)存在很大的問題，大量可以回收的垃圾沒有得有效的二次利用，大量的有毒有害的垃圾未經(jīng)處理被再次排放導(dǎo)致了環(huán)境污染。

二、垃圾分類存在的問題

（一）立法不完善?！稇椃ā芬?guī)定，國家要保護(hù)和改善環(huán)境，防治環(huán)境污染。關(guān)于垃圾分類的法律，我國基礎(chǔ)法律當(dāng)中進(jìn)行了提出，《環(huán)境保護(hù)法》第37條、38條分別對地方各級人民政府及公民對垃圾分類處置、分類放置的義務(wù)，《固體廢棄物污染防治法》第42規(guī)定，對城市生活垃圾，應(yīng)當(dāng)及時清運(yùn)并逐步做到分類收集和運(yùn)輸?！冻鞘猩罾芾磙k法》第15條規(guī)定，各級人民政府建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門，負(fù)責(zé)制定城市生活垃圾分類投放、收集和運(yùn)輸具體辦法。在立法層面，我國《憲法》以及相關(guān)基礎(chǔ)法律提出了相關(guān)部門應(yīng)該履行垃圾分類的責(zé)任，但是并沒有規(guī)定公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，沒有規(guī)定政府、相關(guān)部門、居民不履行垃圾分類應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致政府和居民不能得到約束，垃圾分類工作的開展難以進(jìn)行有效管理。

（二）垃圾分類的配套設(shè)施不完善?！胺诸愐恍r，收運(yùn)一分鐘”，從筆者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看，單位購置了分類投放垃圾箱，共設(shè)置3個投放口，不可回收垃圾、可回收垃圾、其他垃圾。雖然單位有開展垃圾分類的意識，但是環(huán)衛(wèi)工人在定期清掃垃圾的時候，還是將所有的垃圾全部放在了一起清運(yùn)。在垃圾分類推行初級階段，“先分后混”的現(xiàn)象較為常見，最為主要的原因是垃圾的中轉(zhuǎn)、搜集、處理等配套設(shè)施不完善，沒有采取垃圾分類的人力、物力，不同的垃圾混合填埋，處理，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（三）對有害垃圾的處理力度過小。有害垃圾指含有害物質(zhì)，需要特殊安全處理的垃圾，主要包括：廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計(jì)、廢藥品、廢膠片、廢舊小家電、電子產(chǎn)品等。很多地方的有害垃圾被混雜在一般的垃圾當(dāng)中處理，并沒有根據(jù)垃圾的類別及特殊性質(zhì)，交由有處理資質(zhì)的公司進(jìn)行處理。主要原因是有害垃圾處理工藝復(fù)雜，處理成本過高，且很多有害垃圾并不是很集中，需要集中搜集。比如，對于筆者所工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如廢舊的電池、藥品等有害垃圾，缺少專門的人員對這些垃圾進(jìn)行處理，被放置在和其他垃圾一起填埋、焚燒、壓縮處理，對環(huán)境造成了惡劣的影響。

（四）公民垃圾分類意識不強(qiáng)，很多公民不會垃圾分類。在上海實(shí)行最嚴(yán)的垃圾分類條例之后，垃圾分類的知識在報(bào)刊、電視、抖音、微信等平臺傳播的比較熱，但是，人民對垃圾分類的意識不是很強(qiáng)，特別是對于沒有強(qiáng)制執(zhí)行垃圾分類的地區(qū)，基本不懂垃圾分類的知識。我國近些年推行垃圾分類收集效果不明顯，很重要原因是居民難以很快養(yǎng)成垃圾分類收集的良好習(xí)慣。有調(diào)查表明，78.73% 的居民僅僅有時會把不同的垃圾裝在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里。這說明，人們只是將垃圾分類當(dāng)成了一陣風(fēng)，并沒有落實(shí)到實(shí)際生活中去。

三、垃圾分類的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）瑞典建立完善的法律體系。瑞典通過法律壓實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任，該國的環(huán)境法中包含了廢棄物管理責(zé)任。法律規(guī)定了垃圾產(chǎn)生單位、個人的責(zé)任，工商業(yè)者對其產(chǎn)生的垃圾負(fù)有完全責(zé)任，生產(chǎn)者必須在其產(chǎn)品的外包裝上標(biāo)注資源回收的方式，指導(dǎo)消費(fèi)者垃圾分類回收，對于不履行義務(wù)的責(zé)任人處于罰金或者監(jiān)禁。

（二）德國嚴(yán)格規(guī)定商家責(zé)任，實(shí)施強(qiáng)制押金制度，擁有“雙軌制”垃圾回收系統(tǒng)。在德國，將生產(chǎn)到安全無害化處置的全過程壓實(shí)給制造商和經(jīng)銷商，生產(chǎn)者在商品上用標(biāo)簽說明有關(guān)的回收方法、重復(fù)利用途徑和義務(wù)、押金規(guī)定等。實(shí)行強(qiáng)制押金制度，從生產(chǎn)者開始，每生產(chǎn)、賣出或者購買一個商品時，就要向相關(guān)部門交一定的押金，直至包裝返回后可以退還押金。實(shí)行“雙軌制”垃圾回收系統(tǒng)，鼓勵有能力的私人企業(yè)資本，參與建立回收系統(tǒng)，與政府一起構(gòu)成雙軌制垃圾回收系統(tǒng)，運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)動私人資本進(jìn)行專業(yè)性的垃圾回收。

（三）韓國實(shí)行嚴(yán)格的袋裝分類制度，有效追溯垃圾投放人。通過發(fā)放垃圾袋明確責(zé)任人，控制垃圾的數(shù)量。垃圾投放時候，需要在垃圾袋上面標(biāo)注清楚垃圾投放人的信息，未按照要求執(zhí)行的，將受到嚴(yán)厲的處罰。

（四）日本將加大公民垃圾分類宣傳教育放在首位。日本從20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)的快速崛起，到 20 世紀(jì) 90 年代，出現(xiàn)了垃圾數(shù)量過多、垃圾填埋場數(shù)量不夠等問題。日本政府一方面制定并完善垃圾分類處理的法律體系，另外一方面通過多種途徑不斷加強(qiáng)對公民垃圾分類的教育引導(dǎo)，有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，促使垃圾分類成功，排在第一位的是公民垃圾分類的自覺性。

四、垃圾分類的建議

（一）完善垃圾分類的法律體系

1.完善垃圾分類的立法。根據(jù)憲法內(nèi)容，制定一部國家層面的垃圾分類的法律，嚴(yán)格的垃圾分類法律法規(guī)，規(guī)定政府和居民不履行法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。加強(qiáng)地方立法建設(shè)，與國家立法形成法治合力，制定配套的行政部門的規(guī)章、制度、規(guī)范等，為垃圾分類具體實(shí)施提供法規(guī)依據(jù)。根據(jù)垃圾的類型、投放方式、處理方式的不同，制定不同類型的垃圾處理的法律，強(qiáng)化配套法律法規(guī)的建設(shè)，細(xì)化相關(guān)條款和規(guī)范，并且有利于實(shí)施和推進(jìn)。

2.嚴(yán)格垃圾分類的執(zhí)法監(jiān)督。垃圾分類是垃圾減量最為重要的環(huán)節(jié)，需要政府加大執(zhí)法力度，提高垃圾分類投放率。要從投放階段就開始執(zhí)法檢查，對于不按照規(guī)定投放的企業(yè)、個人，加大處罰力度。開展定期執(zhí)法活動，深入企業(yè)、住宅小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等部門檢查垃圾分類開展情況，通過對公民違法分類的行為采取拒收、罰款等措施，建立強(qiáng)有力的執(zhí)法。通過招募志愿者、監(jiān)督員等形式，對公民垃圾分類行為進(jìn)行監(jiān)督，加大居委會、物業(yè)等團(tuán)體的社會自治管理，共同對垃圾分類進(jìn)行管理。

3.垃圾分類的法律監(jiān)管。建立約束行政執(zhí)法人員規(guī)范、文明、公正執(zhí)法的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化、制度化的內(nèi)部監(jiān)督制。加大垃圾分類信息的公開力度。通過信息公開的方式將政府生活垃圾治理活動置于陽光下，保障社會監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。對于不履行垃圾分類的企業(yè)，嘗試納入社會征信體系，影響企業(yè)的征信。加大垃圾分類的司法監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)監(jiān)督行政工作人員的行政行為，擴(kuò)大人民法院行政訴訟中合法性審查范圍，把盡可能多的行政行為納入到審查范圍。

（二）引進(jìn)社會資本，建立完善的垃圾分類處理系統(tǒng)。完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理系統(tǒng)，加快推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）推廣，共同建設(shè)城市生活垃圾處理站，使政府的監(jiān)管、監(jiān)督、公共服務(wù)職能與專業(yè)公司的管理高效、技術(shù)創(chuàng)新等方面優(yōu)勢互補(bǔ)。我國垃圾分類的產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，垃圾分類企業(yè)起步較晚，采用PPP合作模式，政府能夠投入一定的財(cái)力，加大對企業(yè)的技術(shù)支持，運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)動私人資本進(jìn)行專業(yè)性的垃圾回收。降低企業(yè)的運(yùn)營成本，提高垃圾的分類回收率，從而形成良性的循環(huán)。對于有害垃圾的處理，要積極引進(jìn)有害垃圾處理市場主體，加大對相關(guān)企業(yè)的政策扶持力度，加大企業(yè)的生存能力。

（三）加大對垃圾分類的宣傳教育。不斷加強(qiáng)對公民垃圾分類的教育引導(dǎo)，變“要我分類為我要分類”，增加垃圾分類的高度自覺性。創(chuàng)新垃圾分類教育的形式，提高垃圾分類水平，讓人們對垃圾分類有全面的基礎(chǔ)的掌握，懂得該如何對垃圾進(jìn)行類別劃分，進(jìn)而精準(zhǔn)地進(jìn)行分類投放，讓無用的垃圾得到科學(xué)處置，避免污染環(huán)境;讓有用垃圾進(jìn)入再利用流程，降低能耗、提高效率，實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無害化。

（四）創(chuàng)新垃圾分類的機(jī)制，促進(jìn)垃圾分類有效落地。

明確垃圾分類各方責(zé)任，探索垃圾處理可追溯機(jī)制，通過發(fā)放垃圾袋明確責(zé)任人，控制垃圾的數(shù)量，追溯不按照規(guī)定投放垃圾的家庭。建立垃圾分類的源頭回收利用機(jī)制，對于可以回收利用的包裝，比如玻璃瓶、紙盒、金屬包裝容器，在生產(chǎn)消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，比如生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品批發(fā)商、消費(fèi)者層層征收包裝費(fèi)用押金，待包裝返還后，可退還押金。對于不可回收的垃圾，按照誰污染誰治理的原則，由企業(yè)指定專門的回收公司對其產(chǎn)品包裝進(jìn)行處理。對有害垃圾，比如廢舊電池、廢舊藥品、等，由生產(chǎn)企業(yè)向政府繳納環(huán)境治理費(fèi)，并負(fù)責(zé)廢舊產(chǎn)品回收利用，回收過后退還環(huán)境治理費(fèi)用。將垃圾分類納入個人、企業(yè)誠信機(jī)制。對于不嚴(yán)格按照垃圾分類處理規(guī)定分類的企業(yè)、個人，納入個人征信黑名單，探索建立征信系統(tǒng)可進(jìn)可出機(jī)制，可以通過為做社區(qū)服務(wù)、為社會義務(wù)垃圾分類積分等方式，重新恢復(fù)征信。通過積分兌換、評文明家庭等形式，探索物質(zhì)獎勵與精神獎勵并行的激勵機(jī)制，共同營造垃圾分類的良好形勢。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國垃圾分類形式嚴(yán)峻，我們必須完善立法體系，建立完善的垃圾分類處理系統(tǒng)，明確從生產(chǎn)者、到消費(fèi)者的責(zé)任，加大垃圾分類處理的執(zhí)法監(jiān)督處罰力度，加強(qiáng)垃圾分類的培訓(xùn)宣傳教育，才能推進(jìn)垃圾分類工作在我國快速實(shí)施，實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無害化。（作者單位：湖北省襄陽市南漳縣武安鎮(zhèn)人民政府）