關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

莫芳華

摘 要 在當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展過程中，財務(wù)預(yù)算管理工作是非常重要的一個環(huán)節(jié)。面對新的需求和挑戰(zhàn)，引入科學(xué)的工作思路和理念，提升預(yù)算管理水平，是我們必須重點考慮的方面，同時也是事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)順利開展，提高財政資金使用效率的一項基礎(chǔ)工作。本文圍繞事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題進(jìn)行深入分析，首先闡述事業(yè)單位預(yù)算管理的作用和重要意義，隨后對事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并針對存在的問題提出針對性的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算管理 問題 建議

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

部門預(yù)算是具有法律效力的年度基本財政計劃，是事業(yè)單位開展社會公共服務(wù)和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)收支的重要工具。財務(wù)預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理的核心環(huán)節(jié)，有利于確保財政資金規(guī)范運行，促進(jìn)事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)健康平衡發(fā)展，提高財政資金配置效率;有利于完善內(nèi)部控制制度，增強(qiáng)單位內(nèi)部控制的有效性;有利于降低預(yù)算單位的資金使用風(fēng)險。財務(wù)預(yù)算管理貫穿在單位預(yù)算編制、執(zhí)行、控制和評估等過程中，發(fā)揮了重要作用。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

（一）對預(yù)算管理工作認(rèn)知不足，缺乏重視

首先，單位內(nèi)部預(yù)算參與的意識淡薄。大部分人員認(rèn)為預(yù)算僅僅只是財務(wù)會計的一部分，跟其他部門沒有關(guān)系;沒有認(rèn)識到預(yù)算管理是單位整體戰(zhàn)略執(zhí)行，優(yōu)化流程，完善財務(wù)服務(wù)管理，完善內(nèi)部控制制度，優(yōu)化績效評價工作的有效工具。

其次，財政部門對事業(yè)單位的財政專項預(yù)算資金實行核定收支，定額或定項補(bǔ)助，超支不補(bǔ)，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按盤活財政存量資金的相關(guān)規(guī)定經(jīng)審核確認(rèn)后，由預(yù)算單位繼續(xù)使用。很多項目主持人只是為了申請到更多的財政撥款而編制預(yù)算，重視短期預(yù)算，忽略中長期預(yù)算，缺乏前期的調(diào)研工作，擠占了財政專項資金，以致整個單位的財務(wù)管理水平下降。

（二）預(yù)算編制不實，預(yù)算執(zhí)行部門參與度低

1.隨意編制預(yù)算，缺乏規(guī)范性。不少事業(yè)單位預(yù)算約束觀念淡薄，對確保預(yù)算編制合理程度和準(zhǔn)確程度的認(rèn)知不足。其原因主要有兩個方面：首先，單位法定代表人只重視政績，不夠重視預(yù)算編制。其次，認(rèn)為預(yù)算只是根據(jù)財政廳給的經(jīng)費額度進(jìn)行簡單的測算，把經(jīng)費按支出內(nèi)容歸類，沒有意識到預(yù)算需要各職能部門協(xié)同參與編制，把工作推給財務(wù)部門來完成。由于財務(wù)人員沒有參與開展一線的具體業(yè)務(wù)，預(yù)算編制的質(zhì)量很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算與目標(biāo)不匹配。

2.預(yù)算編制脫離需求嚴(yán)重?；局С龅念A(yù)算按單位人員編制數(shù)來確定。如會議費、培訓(xùn)費，大部分二級預(yù)算單位無法支出該經(jīng)濟(jì)科目的定額預(yù)算金額，而勞務(wù)費、辦公費預(yù)算經(jīng)濟(jì)科目的支出緊張，造成第二年度預(yù)算下達(dá)后經(jīng)常發(fā)生調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。項目支出預(yù)算編制沒有整體把握比例，對即將產(chǎn)生的費用沒有可靠預(yù)計。執(zhí)行過程中收支業(yè)務(wù)過于隨意，出現(xiàn)項目經(jīng)費相互竄用，導(dǎo)致經(jīng)費用不當(dāng)，用不好，脫離預(yù)算編制的目的。

3.預(yù)算編制的佐證材料準(zhǔn)備不充分，依據(jù)過于簡單。很多單位在編制預(yù)算時，都是財務(wù)部門負(fù)責(zé)，主管相關(guān)業(yè)務(wù)的部門沒有參與提供可行性的建議。針對項目多、經(jīng)費高、專業(yè)性強(qiáng)、涉及的范圍廣等特點的單位，在編制預(yù)算時，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員只能采取“閉門造車，拍腦袋決定”的方式編制。

（三）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，監(jiān)管機(jī)制不完善

1.部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格遵守預(yù)算法律法規(guī)，預(yù)算記錄不準(zhǔn)確，支出隨意性比較大，經(jīng)常發(fā)生支出經(jīng)濟(jì)科目、項目之間經(jīng)費交叉使用和預(yù)算外的臨時性支出。這導(dǎo)致資金使用缺乏規(guī)范性，透明度下降，使預(yù)算執(zhí)行管理受到嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2.大多數(shù)事業(yè)單位的年初部門預(yù)算普遍存在執(zhí)行緩慢的現(xiàn)象，在推行國庫零余額戶用款制度的當(dāng)下，事業(yè)單位本年度部門預(yù)算資金年底未使用完的，財政部門統(tǒng)一收回，并按結(jié)余收回的比例扣減單位下一年度的部門預(yù)算指標(biāo)。這導(dǎo)致有些人員鉆單位相關(guān)管理制度的漏洞，年末突擊花錢，變通經(jīng)費支出用途，打小算盤、搞小動作的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成財政資金用不到刀刃上。

3.當(dāng)前，事業(yè)單位大多沒有建立完善的財務(wù)預(yù)決算公示制度，社會公眾對資金的收支情況缺乏了解途徑，致使外部監(jiān)督職能得不到應(yīng)有的發(fā)揮。而多數(shù)單位內(nèi)部的即時監(jiān)督體系建設(shè)不健全，大多采用“秋后算賬”的事后審計方式，不但無法及時發(fā)現(xiàn)腐敗和舞弊行為，還為違法違紀(jì)現(xiàn)象留出掩蓋事實的空間。

（四）預(yù)算績效考核機(jī)制不健全，內(nèi)部控制不完善

預(yù)算績效評價體系建設(shè)沒有完善，績效評價未能在項目結(jié)題驗收中應(yīng)用，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果未能與單位領(lǐng)導(dǎo)及職工的年度考核掛鉤，缺乏約束力。沒有獨立的內(nèi)部審計部門，預(yù)算在執(zhí)行的過程中缺乏內(nèi)審和外部社會公眾相結(jié)合的監(jiān)督。事業(yè)單位受自身編制影響，部分單位出現(xiàn)人員配置緊張的情況，沒有配備專業(yè)的預(yù)算編制人員，造成預(yù)算編制的合理準(zhǔn)確性大打折扣。由于內(nèi)部控制制度不健全，供給不平衡導(dǎo)致崗位設(shè)置不合理，一個人身兼多個崗位，甚至還存在不相容崗位一人兼任的嚴(yán)重內(nèi)控管理問題。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）建立健全專業(yè)的預(yù)算編制部門

1.為確保預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性、合理準(zhǔn)確性、執(zhí)行的剛性，建議財政部門給預(yù)算編制單位留夠充足的準(zhǔn)備時間。同時，事業(yè)單位應(yīng)成立專業(yè)的預(yù)算編制部門，結(jié)合本單位的整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，借助內(nèi)部信息平臺收集整理相關(guān)材料，為即將開展的部門預(yù)算編制工作提供科學(xué)的依據(jù)。

2.轉(zhuǎn)變陳舊觀念，提高單位的管理理念，創(chuàng)建良好的預(yù)算編制氛圍。全面樹立新觀念，上至單位領(lǐng)導(dǎo)下至基層職工增強(qiáng)參與感，廣泛調(diào)動參與人員的內(nèi)在動力，積極對預(yù)算的編制、執(zhí)行、績效評價獻(xiàn)言獻(xiàn)策，從而推動整個單位預(yù)算管理工作得以貫徹和執(zhí)行。

3.規(guī)范項目支出編制，推進(jìn)中期規(guī)劃管理，強(qiáng)化規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接，加強(qiáng)三年支出規(guī)劃對年度預(yù)算的指引和約束作用。

（二）科學(xué)精細(xì)頂層設(shè)計編制預(yù)算，統(tǒng)籌全員合力編報

1.強(qiáng)化思想，重視預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作。嚴(yán)格按照綜合預(yù)算管理及收入預(yù)算編制的要求，“收支兩條線”的規(guī)定;各部門各科研團(tuán)隊收到預(yù)算管理部門發(fā)布的編制指南后，以專款專用為原則，對本部門、本項目開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，立足實際，實事求是制訂科學(xué)有效的編制方案。以申報書的形式提交部門負(fù)責(zé)人審核，部門負(fù)責(zé)人審核后，提交單位學(xué)術(shù)委員會進(jìn)行審核，由預(yù)算管理部門復(fù)核后錄入部門預(yù)算系統(tǒng)上報。

2.積極推行零基預(yù)算，科學(xué)規(guī)范支出預(yù)算的編制。堅持以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點的原則，杜絕采取“閉門造車，拍腦袋決定”的編制方式。在編制預(yù)算時，對人員的選擇不僅要求精通財務(wù)知識，還要熟悉各個項目的特點及單位的相關(guān)管理知識，以保證預(yù)算編制效果切合實際。加強(qiáng)項目申報的論證，所有項目支出預(yù)算都要細(xì)化到具體的經(jīng)濟(jì)科目，細(xì)化測算使用經(jīng)濟(jì)科目資金的具體金額，明確具體支出用途。詳細(xì)的項目申報佐證材料是整個項目的框架，也是獲得財政部門下?lián)苜Y金的強(qiáng)有力支柱。項目高效執(zhí)行的前提是規(guī)范項目經(jīng)費管理，在經(jīng)費使用上先提交計劃申請再根據(jù)批復(fù)支出，是內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮最大化能效的基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)預(yù)算中期的監(jiān)督管理，建立責(zé)任追查機(jī)制。對隨意編制預(yù)算而無法支出或嚴(yán)重脫離實際的，追究相關(guān)人員責(zé)任，并作為年終績效考評的一項指標(biāo)。對于編制不充分，出現(xiàn)經(jīng)費不足需要追加經(jīng)費的，原則上不給予追加。這樣一來可以簡化預(yù)算經(jīng)費追加手續(xù)，還降低了單位結(jié)余資金的比例，同時最大限度保障了目標(biāo)成效的實現(xiàn)。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算結(jié)果的反饋作用

1.規(guī)范經(jīng)費預(yù)算管理，有利于促進(jìn)財政資金提質(zhì)增效。優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，不折不扣落實過緊日子要求?；局С觥㈨椖恐С鲆獓?yán)格按照批復(fù)的預(yù)算項目、經(jīng)濟(jì)科目、金額和用途執(zhí)行，不得隨意擠占、調(diào)整。例如，可以以單位各部門為基礎(chǔ)，利用專業(yè)的財務(wù)報賬軟件對各部門、各項目的經(jīng)費按年初部門預(yù)算批復(fù)的經(jīng)濟(jì)分類支出進(jìn)行硬性管控，明確經(jīng)濟(jì)分類支出的范圍。

2.增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性，編報全年分月用款計劃。實行預(yù)算支出“綜合進(jìn)度”考核最低目標(biāo)要求：1～3月不低于16%，1～6月不低于40%，1～9月不低于65%，1～11月不低于82%，1～12月不低于90%。對于預(yù)算執(zhí)行不力的相關(guān)人員，采取約談、通報，按比例扣減該專項資金當(dāng)年預(yù)算的處罰。

3.完善預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制，增強(qiáng)單位風(fēng)險防控意識，規(guī)避事業(yè)單位運行風(fēng)險，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算透明公開。事業(yè)單位的“一把手”需要改變以往重政績輕管理的本位主義觀念，力求“年終抓總結(jié)，年中抓執(zhí)行，年初抓編制”，提前做好財政預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。通過細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，理清基本支出與項目支出的定義和區(qū)別，逐步取消項目中用于購買辦公用品等耗材的基本支出，以減少財政資金的二次分配。[1]通過預(yù)算管理，強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，發(fā)展內(nèi)部控制，將現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)活動都納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)中，分清主次，保證重點;堅持科學(xué)合理的原則細(xì)致分解，層層落實，使無效、浪費、腐敗無處可藏，有效防范財務(wù)風(fēng)險，保障事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)穩(wěn)健開展。

4.定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，分析差異，落實相應(yīng)的獎懲措施，并把預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況作為各部門和各項目主持人年度工作的考核指標(biāo)。做到事前計劃，事中控制，事后分析，對每項預(yù)算的執(zhí)行情況作出詳細(xì)分析及客觀公正評價，為年終財務(wù)決算、政府財務(wù)報告的編制打下堅實的基礎(chǔ)。

5.提高預(yù)算管理水平的有力保障，是推行財務(wù)管理制度的立體監(jiān)督和透明公開方式。事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算管理情況采用多種方式公開，構(gòu)建內(nèi)部控制和社會公眾相結(jié)合的監(jiān)督體系。同時，借助當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息途徑，通過單位網(wǎng)站宣傳專欄公示年度預(yù)算編制情況，及時公布預(yù)算執(zhí)行情況，讓各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在陽光下接受社會公眾的監(jiān)督。[2]在推行預(yù)算管理機(jī)制和相關(guān)工作時，還要接受審計部門，監(jiān)察部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，繼而增強(qiáng)單位的預(yù)算管控能力，使預(yù)算工作更加透明化。

（四）增強(qiáng)預(yù)算績效考評，改進(jìn)預(yù)算管理績效思路

1.要清晰考評指標(biāo)，明確考評范圍對象，逐步將預(yù)算績效管理范圍全方位覆蓋，著力推動財政專項資金的績效評價，做到“應(yīng)評盡評”。建立預(yù)算管理績效評價信息系統(tǒng)，用科學(xué)的方法對預(yù)算管理及執(zhí)行情況進(jìn)行評估分析。將績效評價反饋的結(jié)果應(yīng)用到下一年度的資金分配、績效考核和激勵職工方面，是預(yù)算管理承前啟后的環(huán)節(jié)。

2.注重預(yù)算績效管理頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)變管理觀念，以預(yù)算執(zhí)行效果和效率作為資源分配的依據(jù)。既強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)訂立的效率，又強(qiáng)調(diào)績效成果考核的效果，創(chuàng)建既強(qiáng)調(diào)過程又重視結(jié)果的預(yù)算績效管理思路。

3.建立完善的單位內(nèi)部控制，完善和細(xì)化單位內(nèi)部管理規(guī)章制度，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部審計部門，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的潛在監(jiān)督職能。

四、結(jié)語

預(yù)算管理是事業(yè)單位開展政府預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，做好這一工作對提升單位管理水平、促進(jìn)財政資金提質(zhì)增效、確保各項工作業(yè)務(wù)有序正常開展發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快下，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和財政體制改革力度的不斷加大，事業(yè)單位的管理模式也將不斷創(chuàng)新補(bǔ)足自身短板，緊跟新時代的步伐，推動單位事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位為廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)院園藝研究所）

參考文獻(xiàn)

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