民辦高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府職能的重塑

毛偉 于海波 王貝貝

摘 要：民辦教育是我國(guó)高等教育的重要組成部分，在民辦高校由興起到快速發(fā)展再到機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用，但隨著民辦教育市場(chǎng)化的發(fā)展，市場(chǎng)“失靈”成為常態(tài)，政府角色陷入職能困境，主要表現(xiàn)為政府角色自身定位失守、政府角色扶持能力失準(zhǔn)、政府角色監(jiān)管職能失位。為打破政府這一職能困境，需要立足國(guó)情，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建科學(xué)合理的角色體系，助力民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，在機(jī)構(gòu)改革中實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。

關(guān)鍵詞：民辦學(xué)校;轉(zhuǎn)型發(fā)展;職能重塑

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.064

黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)期我國(guó)社會(huì)的主要矛盾作了新的總結(jié)，反映到教育上，就是人民群眾接受更好教育的需要與教育發(fā)展不充分不均衡的矛盾。當(dāng)前國(guó)家大力引導(dǎo)支持包括民辦高校在內(nèi)的地方高校向應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型，不僅是適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化高等教育綜合改革的應(yīng)有之義，也是破解新時(shí)代教育領(lǐng)域主要矛盾變化，促進(jìn)教育公平、提高質(zhì)量的必然選擇和重要路徑。

“從民辦學(xué)校生成發(fā)展的歷史軌跡看，民辦教育的興衰沉浮與政府的相關(guān)政策如影隨形、息息相關(guān)。”如合理回報(bào)制度、分類管理制度等無(wú)不深深打上了政府的烙印。民辦高校應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型的核心主體是民辦學(xué)校，但在目前條件下，政府更應(yīng)首先打破固有的思維慣性和干預(yù)偏好，積極完成自身的角色轉(zhuǎn)向和功能重塑。

1 分類管理：民辦高校轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的政策變遷

分類管理是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性的制度變遷，“制度變遷也可以理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種模式的改良、變革或創(chuàng)新的過(guò)程?！薄秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出要“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”制度。作為民辦教育的一項(xiàng)制度性創(chuàng)新，民辦學(xué)校分類管理“是一項(xiàng)由中央政府發(fā)起的，由試點(diǎn)地區(qū)地方政府推行的制度變遷?！痹凇睹褶k教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）實(shí)施的十多年時(shí)間，期間經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，對(duì)中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展起到了助推作用，2016年11月7日新《民促法》通過(guò)，正式以法律形式將民辦教育帶進(jìn)了一個(gè)新時(shí)代。文章首先就民辦教育分類管理改革過(guò)程中國(guó)家出臺(tái)和公布相應(yīng)的法律文件做一個(gè)文件進(jìn)行梳理和總結(jié)，為后續(xù)論述提供法律支撐。

1.1 《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》修改歷程

民辦教育分類管理是教育領(lǐng)域的一項(xiàng)改革，國(guó)家不斷出臺(tái)政策予以鼓勵(lì)和扶持，2002年《民促法》的頒布，拉開(kāi)了民辦教育的序幕，2004年頒布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)《民促法》進(jìn)行補(bǔ)充，2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)開(kāi)始對(duì)民辦教育進(jìn)行改革，2016年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱送審稿）到《民促法》（修正案）的通過(guò)，為民辦教育分類管理提供法律支撐，到2018年對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》中分類管理機(jī)制的完善，“使得民辦教育分類管理的法律體系不斷完善，對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展具有重大作用?！?/p>

1.2 關(guān)于《民促法》修改分類管理的解讀

2013年6月29日，修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，同時(shí)表示“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，因此民辦學(xué)校只能在民政部門登記注冊(cè)為“民辦非企業(yè)單位”，在產(chǎn)權(quán)屬性、利潤(rùn)分配、資金募集、稅收優(yōu)惠等方面沒(méi)有明確的監(jiān)管制度可循，導(dǎo)致民辦學(xué)校難以面向社會(huì)公眾募集資金。

2016年6月1日新實(shí)行的《教育法》《高等教育法》兩部上位法提出對(duì)民辦教育進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，11月7日，新《民促法》出臺(tái)，規(guī)定對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理，這次法律的修訂，理清了各類學(xué)校的審批、登記流程，為民辦教育分類管理的發(fā)展提供了方向。相對(duì)于舊法來(lái)說(shuō)，新《民促法》在以下幾個(gè)方面有了明顯改變：（1）民辦學(xué)校舉辦者可以自主選擇辦學(xué)模式并對(duì)辦學(xué)收益做了明確分類;（2）保障教職工的合法權(quán)益;（3）監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制;（4）民辦學(xué)校的廢立、終止和退出機(jī)制。同年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱若干意見(jiàn)），一是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與民辦學(xué)校辦學(xué)，驗(yàn)證民辦教育分類管理的合理性與合法性，助推教育現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展;二是要求地方政府，因地制宜，實(shí)事求是，積極探索，及時(shí)制定出臺(tái)符合地方實(shí)際的民辦教育分類管理的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。

2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《民促法》作出兩處修改：將第二十六條第二款中的“經(jīng)政府批準(zhǔn)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)”修改為“經(jīng)備案的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)”;將第六十四條中的“工商行政管理”修改為“市場(chǎng)監(jiān)督管理”，這也可以理解為民辦教育分類管理開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)展了辦學(xué)方式，使民辦學(xué)校擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，破解了民辦教育分類管理的發(fā)展瓶頸，有利于集中破除制約民辦教育發(fā)展障礙和薄弱環(huán)節(jié)，建立起更加完善的民辦教育分類管理體系。

2 供求失衡：民辦高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展的多重訴求與現(xiàn)實(shí)障礙

2.1 民辦高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展多重訴求

2.1.1 先導(dǎo)：社會(huì)認(rèn)同觀念需要

“觀念通常是把思想和社會(huì)行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)的結(jié)紐，發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會(huì)行動(dòng)的功能，使社會(huì)行動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)意識(shí)形態(tài)所規(guī)定的目標(biāo)?！泵褶k教育分類管理的價(jià)值只有得到全社會(huì)的認(rèn)可才能實(shí)現(xiàn)。在諸多因素的影響下，廣大人民群眾對(duì)私立教育的本質(zhì)和內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足，主要表現(xiàn)為：一是“企業(yè)論”，社會(huì)主流認(rèn)為私立學(xué)校是營(yíng)利性的，甚至一些教育部門認(rèn)為私立學(xué)校不應(yīng)該享受財(cái)政支持的優(yōu)惠政策，這使私立學(xué)校邊緣化。二是“教育純粹論”，社會(huì)現(xiàn)普遍觀念認(rèn)為教育應(yīng)當(dāng)具有完全的公益屬性，即使在法律規(guī)定實(shí)行分類管理的條件下，也只能允許非營(yíng)利性學(xué)校的出現(xiàn)，加上營(yíng)利性私立學(xué)?？赡軙?huì)破壞到教育的純潔性，因此對(duì)私立院校持排斥心理，頑固地保持著教育公益性的潔癖。三是“無(wú)用論”，民辦學(xué)校在管理等方面存在缺陷，主要因?yàn)椴糠置褶k學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)層次達(dá)不到公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致了社會(huì)聲譽(yù)受損。

2.1.2 核心：師資建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要

民辦高校在發(fā)展中逐步建立起自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)特色，制定出科學(xué)可行的應(yīng)用型人才培養(yǎng)方案，更加注重人才的創(chuàng)造性培養(yǎng)和過(guò)程化培養(yǎng)。教師團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)軍人物在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但民辦高校師資力量薄弱的問(wèn)題依然存在，這與民辦高校教師的地位和待遇有著必然的聯(lián)系：第一，民辦教師與公辦教師社會(huì)地位不同，教師缺乏成就感;第二，民辦高校教師收入待遇較低;第三，民辦高校教師職稱評(píng)定、學(xué)術(shù)研究相對(duì)困難。綜上，就會(huì)導(dǎo)致民辦高校招聘教師領(lǐng)軍人才難度增大，且自身培養(yǎng)出來(lái)的骨干教師很容易流失，就會(huì)使民辦高校陷入師資力量匱乏的困境。

2.1.3 保障：完備轉(zhuǎn)型退出程序需要

我國(guó)民辦教育肇始于上世紀(jì)80年代，在經(jīng)歷了起步、成長(zhǎng)和快速發(fā)展的階段后，目前已經(jīng)進(jìn)入調(diào)整、重組和轉(zhuǎn)型的時(shí)期。面臨著民辦高等院校和民辦教育機(jī)構(gòu)數(shù)量增加的大背景的沖擊、國(guó)家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略和招生政策的影響以及不少民辦高校資金匱乏、教育質(zhì)量不佳、經(jīng)營(yíng)不善等內(nèi)外部環(huán)境的雙重挑戰(zhàn)，近年來(lái)，越來(lái)越多的民辦高校宣布破產(chǎn)和倒閉，這對(duì)我國(guó)民辦教育的發(fā)展極為不利。目前亟待建立完備的轉(zhuǎn)型退出程序來(lái)破解這一難題，首先建立預(yù)警防范機(jī)制，強(qiáng)化多主體參與外部監(jiān)督;其次完善多元化的退場(chǎng)途徑，提供多元化的退出輔導(dǎo);最后做好人本化的善后處理，保障相關(guān)利益主體權(quán)益。

2.2 民辦高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)實(shí)障礙

2.2.1 政府角色自身定位失守

教育行政化嚴(yán)重。在我國(guó)教育領(lǐng)域，存在著嚴(yán)重的教育管理現(xiàn)象，民辦高校的發(fā)展也深受影響。在民辦高校發(fā)展中，教育管理是政府對(duì)民辦高校發(fā)展的過(guò)度干預(yù)。主要體現(xiàn)在：

一是干預(yù)民辦高校的課程設(shè)置權(quán)。中國(guó)的民辦高校起步較晚，但是了為了實(shí)現(xiàn)后續(xù)發(fā)展，民辦高校吸引學(xué)生往往憑借其專業(yè)課程的特色，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，其所設(shè)置的專業(yè)、開(kāi)設(shè)的課程、選用的教材都需要報(bào)審批機(jī)關(guān)備案。但在審批過(guò)程中，這種記錄往往會(huì)被延期，那么就使民辦高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力大大降低。

二是干預(yù)民辦高校自主授予學(xué)歷的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)教育文件明確規(guī)定，民辦高校不得直接頒發(fā)國(guó)家資格證書(shū)，包括學(xué)生畢業(yè)證書(shū)等。正因?yàn)檫@樣，目前絕大多數(shù)的民辦高校都沒(méi)有辦理學(xué)歷證書(shū)的權(quán)利，這種“公信力”實(shí)際上需要我國(guó)相關(guān)教育部門的認(rèn)可和授予，事實(shí)上，這是我國(guó)民辦教育的強(qiáng)制性管理和壟斷，制約了民辦高校的發(fā)展，違反了自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律。

2.2.2 政府角色扶持能力失準(zhǔn)

政府對(duì)民辦高校收取管理費(fèi)用。中國(guó)財(cái)政部發(fā)布了有關(guān)民辦高等教育經(jīng)營(yíng)所得免征營(yíng)業(yè)稅的規(guī)定，但沒(méi)有明確是否征收所得稅。這就導(dǎo)致部分政府的稅務(wù)部門將民辦高校視為企業(yè)，向民辦高校收取企業(yè)所得稅。在政府頒布的《民促法》和《實(shí)施條例》中，明確規(guī)定如果投資創(chuàng)辦民辦高校的投資人不索取“合理回報(bào)”，則該民辦高校就能夠享有與公辦高校同等的稅收政策以及其他資助政策，但法律文件中并沒(méi)有提出如何界定“合理回報(bào)”，所以也會(huì)導(dǎo)致政府向民辦學(xué)校收取相關(guān)費(fèi)用。

政府對(duì)民辦高校的資助機(jī)制尚待建立?！爸袊?guó)民辦高校的運(yùn)營(yíng)通常都主要依靠學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)而極少得到政府的財(cái)政支持，只能依靠學(xué)生學(xué)費(fèi)采用滾動(dòng)式運(yùn)營(yíng)方式發(fā)展下去?！彪m然大多數(shù)地區(qū)的民辦高校以滾動(dòng)式發(fā)展模式生存下來(lái)，但是發(fā)展道路卻是極其艱難，很容易受到外界環(huán)境以及生源等因素的影響。盡管高等教育界一直倡導(dǎo)平等對(duì)待民辦高校和公辦高校，讓民辦高校也能享受國(guó)家財(cái)政撥款的支持，但在短期時(shí)間內(nèi)，民辦高校很難獲得與民辦高校相同的待遇。

2.2.3 政府角色監(jiān)管職能失位

政府對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管角色定位不當(dāng)?shù)闹饕憩F(xiàn)為兩個(gè)方面：

其一，越位。所謂越位，是指政府對(duì)民辦高校行政管理的過(guò)度干預(yù)。政府將民辦高校內(nèi)部事務(wù)管理壟斷，在模仿民辦高校管理模式中的公立高校管理模式的同事，在很大程度上限制了民辦高校的自由發(fā)展和自主運(yùn)行。

其二，缺位。所謂缺位，是指政府應(yīng)當(dāng)行使職能，而政府沒(méi)有行使職能應(yīng)當(dāng)承擔(dān)。政府職能的缺失導(dǎo)致政府部門和教育部門對(duì)民辦高校和公辦高校的不平等對(duì)待。 相對(duì)而言，政府對(duì)于國(guó)立大學(xué)的行政管理更加重視，而忽視了民辦大學(xué)的行政管理，在民辦高校的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)辦學(xué)的類型、規(guī)模和規(guī)劃沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)和扶持。

3 路徑探究：轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府職能的重塑

3.1 淡化“主導(dǎo)者”身份，構(gòu)建新型府學(xué)關(guān)系

在民辦高校向應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，一些地方政府對(duì)待民辦轉(zhuǎn)型表現(xiàn)得有點(diǎn)操之過(guò)急，甚至越俎代庖“以政策的形式將地方政府應(yīng)用型轉(zhuǎn)型參與程度以及轉(zhuǎn)型效率作為考量教育政策的手段?！鞭D(zhuǎn)型本質(zhì)上是市場(chǎng)化和社會(huì)化條件下高校自身全方位變革以及大學(xué)功能優(yōu)化重構(gòu)的過(guò)程。“政府的主要作用既不是掌舵者，更不是劃槳，而是服務(wù)者。”因此，在民辦高校轉(zhuǎn)型中，政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)放棄“主管者”和“主導(dǎo)者”身份，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、政策引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)等為民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展保駕護(hù)航。

3.2 積極履行好“引導(dǎo)者”的新角色

一方面釋放現(xiàn)有法律政策紅利。以新《民促法》《若干意見(jiàn)》《實(shí)施條例》等制度法律文件為契機(jī)，結(jié)合民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，對(duì)各類民辦高校在財(cái)政、稅收、土地等方面科學(xué)設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)實(shí)施差別化政策引導(dǎo)和傾斜性扶持。依托地方政府民辦教育專項(xiàng)基金，通過(guò)政府采買、委托立項(xiàng)等方式，鼓勵(lì)支持民辦學(xué)校與行業(yè)企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)教融合、校企合作、協(xié)同創(chuàng)新，創(chuàng)新培養(yǎng)人才模式，促進(jìn)科研成果快速落地轉(zhuǎn)化。

另一方面創(chuàng)設(shè)新的法律政策環(huán)境?！凹涌烀褶k高校法律制度的頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)好民辦高等教育發(fā)展的各項(xiàng)政策?！痹谖{國(guó)內(nèi)外相對(duì)成熟的轉(zhuǎn)型制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制訂專門的《高校轉(zhuǎn)型與退出法》（包含民辦高校）或研究制定相配套的實(shí)施細(xì)則。建議采用清單模式、即政府權(quán)力清單、市場(chǎng)負(fù)面清單、責(zé)任清單等規(guī)范轉(zhuǎn)型利益主體的行為，以減少政府不當(dāng)干預(yù)、增加行業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任、規(guī)避轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、合理的第三方監(jiān)督機(jī)制、完善的退出安置流程，保證民辦高校由進(jìn)入到退場(chǎng)轉(zhuǎn)型有一套完善的程序支撐。

3.3 強(qiáng)化政府多元化轉(zhuǎn)型“輔導(dǎo)者”的功能

民辦高校轉(zhuǎn)型涉及為什么轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)到哪兒等關(guān)鍵性問(wèn)題。可借鑒日本在鼓勵(lì)私立學(xué)校重整再生方面所采取的制定私立學(xué)校重整再生支援方案、引入經(jīng)營(yíng)顧問(wèn)派遣制度和第三方咨詢機(jī)制的做法，在堅(jiān)持管、辦、評(píng)分離的原則下，發(fā)揮地方政府部門協(xié)同和資源統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，一方面允許和鼓勵(lì)專業(yè)性、中立性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)參與民辦高校轉(zhuǎn)型，并為其提供專業(yè)性輔導(dǎo);另一方面成立專門或臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定民辦學(xué)校應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型輔導(dǎo)方案，及時(shí)發(fā)布民辦高校轉(zhuǎn)型典型案例，為轉(zhuǎn)型高校提供借鑒參考?？山梃b臺(tái)灣私立學(xué)校轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，如免除轉(zhuǎn)型學(xué)校應(yīng)繳納的印花稅、契稅及各種規(guī)費(fèi)，減免土地增值稅，縮小營(yíng)業(yè)稅征收范圍等，積極為民辦學(xué)校創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)型誘因，提供政策保障。

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