法治化治理 還碧水秀色

李雪嬌

“打贏污染防治攻堅戰(zhàn)”系列

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。今年是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的決勝階段，是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的收官之年，也是打贏水源地保護(hù)、渤海綜合治理、長江保護(hù)修復(fù)等重大戰(zhàn)役的關(guān)鍵之年。我刊推出“打贏污染防治攻堅戰(zhàn)”系列文章，自覺把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來，共同為生態(tài)環(huán)境作出努力。

2015年國務(wù)院下發(fā)《水污染防治行動計劃》，即大家熟知的“水十條”以來，綠水青山漸漸多了，水環(huán)境質(zhì)量在持續(xù)改善。2020年作為“水十條”階段性檢驗的關(guān)鍵之年，我國的水污染治理將交出怎樣的答卷？

水污染治理的法治化歷程

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情、水情，不少地區(qū)生態(tài)流量得不到保證。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國水污染防治思路、目標(biāo)和路線等也不斷發(fā)生變化，總結(jié)過去、展望未來，將有助于未來我國水污染防治體系的構(gòu)建和優(yōu)化。

水污染有兩類：一類是自然污染;另一類是人為污染。當(dāng)前對水體危害較大的是人為污染。水污染可根據(jù)污染雜質(zhì)的不同而主要分為化學(xué)性污染、物理性污染和生物性污染三大類。

改革開放初期是我國構(gòu)建水環(huán)境管理體系的重要時期，涉水的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制度等管理性文件在20世紀(jì)八九十年代相繼出臺，包括《水污染防治法》《水污染防治法實施細(xì)則》《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等，把環(huán)境保護(hù)工作推上了一個新的階段。

總體上全國水環(huán)境質(zhì)量狀況經(jīng)歷了從中華人民共和國成立初期基本清潔、20世紀(jì)80年代局部惡化、90年代全面惡化的變化過程?！坝泻咏晕?、有水皆臟”是上個世紀(jì)90年代初期我國水環(huán)境狀況的真實寫照。據(jù)清華大學(xué)錢易院士回憶，有相當(dāng)一段時間，特別是從80年代到90年代，我國環(huán)保工作加強(qiáng)以后，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)曾被作為主要的水污染防治手段。

1994年淮河再次爆發(fā)污染事故，流域水質(zhì)已經(jīng)從局部河段變差向全流域惡化發(fā)展，決定了我國必須在流域?qū)用骈_展大規(guī)模治水的歷史階段。

雖然當(dāng)時政府已經(jīng)意識到工業(yè)化過程要盡量避免“先污染后治理”路徑，環(huán)境保護(hù)工作在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位逐漸受到重視，但還缺乏正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的經(jīng)驗，重點是強(qiáng)調(diào)了要依法采取有效措施防治工業(yè)污染，要求工礦企業(yè)實施達(dá)標(biāo)排放，但同時我國環(huán)境監(jiān)管能力較弱，工礦企業(yè)達(dá)標(biāo)情況并不樂觀。盡管方案并不完善，不過中國水污染治理終于蹣跚地走出了第一步。直到一場又一場水污染事件發(fā)生，為水污染防治敲響警鐘，水生態(tài)治理開始急迫起來。

在工業(yè)廢水處理上，從治理淮河的“零點行動”到工業(yè)廢水的處理，到推行清潔生產(chǎn)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，再到環(huán)境保護(hù)法的完善、“水十條”的頒布，“法治”起到了很大的作用。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在接受《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時表示，“水十條”比“大氣十條”更現(xiàn)實，作為一個行動計劃，它提出了2020年、2030年和2050年不同階段的目標(biāo)，并且增加了“明確政府、企業(yè)和社會的責(zé)任，動員全民參與環(huán)境保護(hù)”的新亮點。

常紀(jì)文提到，水短缺、水災(zāi)害、水污染等水安全問題日益給人類的生活和健康帶來威脅，水安全不是傳統(tǒng)意義上的供水安全，它與經(jīng)濟(jì)安全、食品安全一樣，是國家安全戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。

來之不易的河暢水清

1月13日閉幕的2020年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議釋放出明確消息：2019年污染防治攻堅戰(zhàn)取得關(guān)鍵進(jìn)展。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰表示，在碧水保衛(wèi)戰(zhàn)戰(zhàn)場，問題導(dǎo)向，工作力度不減;基本完成899個縣級水源地3626個問題環(huán)境整治任務(wù);全國地級及以上城市2899個黑臭水體消除2513個;全面完成長江流域入河、環(huán)渤海入海排污口排查;推進(jìn)長江“三磷”專項排查整治;完成2.5萬個建制村農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

生態(tài)環(huán)境部總工程師兼水生態(tài)環(huán)境司司長張波表示，“水十條”要求的今年年底前完成的階段性任務(wù)有31項。他說，目前這31項任務(wù)均不同程度取得了積極進(jìn)展。到2020年，飲用水安全保障水平持續(xù)提升。這是“水十條”提出的明確要求。據(jù)生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局透露，生態(tài)環(huán)境部首次完成了飲用水源地違法項目清理，近8億人飲用水安全得到保障。

遼寧大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任劉佳奇向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，一方面，部分重要目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)提前完成或基本完成。例如，“水十條”要求到2020年近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例達(dá)到70%左右。根據(jù)《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)，全國近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一類、二類）海水比例已經(jīng)達(dá)到74.6%。再如，“水十條”要求到2020年全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右。根據(jù)《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)，全國10168個國家級地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，Ⅴ類僅占15.5%?？紤]到2018年只是“水十條”實施的第三個年頭，相關(guān)成績的取得使我們完全有理由和信心期待“水十條”各項目標(biāo)和任務(wù)最終的順利完成。

“另一方面，在實施‘水十條的過程中，各地積極探索了許多行之有效的措施、經(jīng)驗。在落實河（湖）長制的基礎(chǔ)上，河北、山東等地進(jìn)一步實施‘灣長制，構(gòu)建近海生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效管理機(jī)制;湖北、吉林等地推行‘河湖警長制，依法打擊破壞生態(tài)環(huán)境等違法犯罪活動，維護(hù)河湖流域治安秩序?！?/p>

劉佳奇表示，以沈陽市為例，在提前完成黑臭水體集中治理任務(wù)的同時，有關(guān)部門專門制定并實施了《沈陽市黑臭水體管理規(guī)定》，為實現(xiàn)該地區(qū)黑臭水體的“長效久清”提供了重要的法治保障。“我在調(diào)研中也觀察到，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活污水曾經(jīng)長期直接向環(huán)境中排放，現(xiàn)在已經(jīng)建設(shè)或改造了污水的集中收集和處理設(shè)施。應(yīng)該說，各地采取的各種行之有效的舉措，為‘水十條的順利收官進(jìn)一步增加了保障?！?h3>與實際的效果存在偏差

各地政府圍繞改善環(huán)境質(zhì)量這個核心，中央環(huán)保督察持續(xù)發(fā)力，“大氣”“水”“土壤”等環(huán)保重點工作得到有力推進(jìn)。國務(wù)院參事室“長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)機(jī)制”調(diào)研組組長、國家重點研發(fā)計劃“黃河下游河道與灘區(qū)治理研究”項目負(fù)責(zé)人張紅武向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，“必須承認(rèn)，現(xiàn)在環(huán)保形勢依然嚴(yán)峻，面臨壓力較大，存在的問題依然突出”。他將水污染治理問題總結(jié)為以下五方面：

一是環(huán)保技術(shù)發(fā)展局限掣肘明顯。環(huán)保學(xué)科與關(guān)鍵技術(shù)沒得到實質(zhì)性突破，少數(shù)從實驗室研發(fā)成功的技術(shù)，成本在現(xiàn)實中難以接受。我國襲用歐美國家的污染治理手段，并不適用于環(huán)保問題歷史欠賬多、污染程度高狀況下的治理。即使在黑臭水體治理中最成熟的生物修復(fù)法，如生態(tài)浮島技術(shù)，也存在見效慢、適應(yīng)性差、易損毀及對河道行洪排澇有影響等缺陷，治理效果難以持續(xù)與穩(wěn)定。化學(xué)藥劑法則具有一定毒性，處理后的水中含鹽量難去除且成本過高，增加污泥體量難以處置，易形成二次污染，在自然河渠水質(zhì)治理中更不可使用。

二是污泥成了“燙手山芋”。處理污水會產(chǎn)生巨量污泥，污泥含大量有毒、有害物質(zhì)，可能成為引爆環(huán)境危機(jī)的隱患。處理污泥的方法中，直接填埋占地多、防滲建設(shè)難合格且易長期污染土壤、地下水;農(nóng)藝運用存在重金屬滲入土壤問題;制造建材易產(chǎn)生放射性殘留;干化焚燒難達(dá)標(biāo)，會造成二噁英等污染排放，尤其二噁英是人們發(fā)現(xiàn)的毒性最強(qiáng)的物質(zhì)。有的城市在污泥“做”成的肥料不讓用到公共綠地與焚燒爐不讓再建后，大量污泥被特許經(jīng)營處置的公司拒之門外，出現(xiàn)一些企業(yè)將污泥擅自處理的可怕現(xiàn)象。

三是一些污染防治要求同實際有偏差。例如，“水十條”將黑臭水體治理任務(wù)納入其中，以民眾直接感官作為評價指標(biāo)，執(zhí)行起來人為性大;再者，“水十條”要求“現(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施應(yīng)于2017年底前基本完成達(dá)標(biāo)改造”，而實際只有一批污泥消化設(shè)施安裝了厭氧消化裝置，至今能夠穩(wěn)定運行的比例也不高，說明“水十條”具體編制的單位對實際了解不夠。此外，2003年國家出臺了（GB18918-2002版）的城市污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)，提出了一級A、一級B這兩個指標(biāo)。10年后北京、天津等相繼出臺了各自的遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，各地盲目跟風(fēng)，也走向了提標(biāo)之路。由近兩年環(huán)保督察回頭看可知，現(xiàn)在很多地方的排放能力甚至連一級A都很難穩(wěn)定實現(xiàn)。應(yīng)該知道，在英國、法國、荷蘭等西方國家的排放標(biāo)準(zhǔn)甚至比我國現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)還要低。標(biāo)準(zhǔn)提高，污水成本會明顯提高，直接導(dǎo)致企業(yè)成本增加，加大國家經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)負(fù)荷。豈不知，只有結(jié)合當(dāng)?shù)丶夹g(shù)、經(jīng)濟(jì)、水環(huán)境等綜合考量確定污染防治要求，才能做到科學(xué)治理。

四是不少地方治理采取的是顧此失彼的污染轉(zhuǎn)移的模式。除上述直接將污泥隨便處置的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象外，污染治理還能找到不少顧此失彼的問題。污、廢水處理企業(yè)的上游產(chǎn)業(yè)，因生產(chǎn)藥劑、材料等會產(chǎn)生更多的資源浪費、污染物及溫室氣體的排放，我們必須認(rèn)識到這種問題的嚴(yán)重性。

五是污染防治工作不規(guī)范。2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《城市黑臭水體整治工作指南》，給出了“二十字”箴言——控源截污、內(nèi)源治理、補水活水、生態(tài)修復(fù)、長效管理。僅從“截污”而言，現(xiàn)有城市上大型截污設(shè)施難做到，施工可行性低。即便納管完工，銜接分支截污管與運行管理也很困難，排污時常斷流，管子難免被堵，清理艱難。該指南沒樹立起行業(yè)規(guī)范，反而提供了鉆空子的依據(jù)。各地不同河流的情況千差萬別，治理方法理當(dāng)有別。地方政府完全按照指南來，根本不搞“一河一策”，而到了行業(yè)層面則變成了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，各地都出現(xiàn)“打水漂”“交學(xué)費”的環(huán)保項目。

水污染治理任重而道遠(yuǎn)

當(dāng)前，雖然我國水污染防治已初步取得積極進(jìn)展，水環(huán)境質(zhì)量在持續(xù)改善，但水污染防治形勢依然嚴(yán)峻。2018年4月召開的中央財經(jīng)委員會第一次會議明確提出，未來三年要打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護(hù)修復(fù)、水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等七大攻堅戰(zhàn)。其中，后五項屬于涉“水”攻堅戰(zhàn)。

張紅武近兩年參加國務(wù)院大督查了解到，環(huán)保問題仍然是實際督查中最易發(fā)現(xiàn)問題的突破口，地方應(yīng)付檢查敷衍的情況難以斬絕。

“水十條”要求重點解決城市黑臭水體和河流湖泊水污染問題，所定目標(biāo)：“2020年底前地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”，表明今年已到了解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。張紅武提到，“河長制”本質(zhì)上是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境責(zé)任負(fù)責(zé)的一種具體形式，相關(guān)立法則為這一形式提供了法律依據(jù)。盡管全國上下都已貫徹《關(guān)于全面推行河長制的意見》實施方案，把全面推行河長制納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核和水污染防治行動計劃考核，但由于機(jī)制不夠健全，不少中小河流治理多是追求監(jiān)測斷面的達(dá)標(biāo)率企圖蒙混過關(guān)，治理效果不好。“在很大城市的郊區(qū)，環(huán)境污水和垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，眼下也不難找到垃圾亂倒亂埋場所與黑臭水體?，F(xiàn)實中全國不少企業(yè)和污水處理廠趁雨季將難以計數(shù)的污水向外排泄，擅自停運污染治理設(shè)施、超標(biāo)排放、違法排污等問題還時常出現(xiàn)。”

發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，水環(huán)境治理是一個長期的過程。水環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方，是典型的公共物品，有效且長效的水環(huán)境治理一定是全社會共同參與的結(jié)果。

劉佳奇認(rèn)為，未來的水治理工作需要遵循升級治理目標(biāo)、貫徹保護(hù)優(yōu)先、深化合作治理、加強(qiáng)法治建設(shè)的發(fā)展路徑。隨著水污染防治深入開展，在黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公眾等主體之間已經(jīng)形成了一定的治理合力，原本環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良的水體也得到了有效的保護(hù)，同時探索出跨區(qū)域生態(tài)補償、第三方污染治理、PPP（公私合營）項目在內(nèi)的各種合作治理模式，

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。這深刻地揭示了保護(hù)包括水在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的突出重要性。劉佳奇談到，未來水治理目標(biāo)需進(jìn)一步升級為“保護(hù)水生態(tài)”。這就要求不僅需要提升水體的水質(zhì)、保障飲用水的安全，還必須從保障生態(tài)流量、保護(hù)生物多樣性等方面維持水生態(tài)系統(tǒng)自身的健康?！巴瑫r在進(jìn)一步創(chuàng)新、推廣多元主體間合作治理成功模式、經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，還可采用財稅支持、金融扶持、創(chuàng)新服務(wù)模式、加強(qiáng)指導(dǎo)等方式，通過實現(xiàn)中央與地方、上級與下級的良性互動進(jìn)一步形成工作合力?！?/p>

劉佳奇強(qiáng)調(diào)，我國的水體治理工作經(jīng)過長期以來的不懈努力，在取得既有成績的基礎(chǔ)上，未來我國的水法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)著力于形式的體系化和過程、內(nèi)容的精細(xì)化，通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在全社會范圍實現(xiàn)對水法治的高效實施、有力監(jiān)督、普遍尊崇，構(gòu)建完備的涉水法律規(guī)范體系。