深化用地審批制度改革賦予省級政府更大自主權(quán)

焦思穎

為貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，近日，國務(wù)院出臺《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（簡稱《決定》），自然資源部發(fā)布關(guān)于貫徹落實《決定》的通知，進(jìn)一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級政府更大用地自主權(quán)。

用地審批權(quán)下放基于怎樣的背景和考量？此次下放哪些用地審批權(quán)？將會帶來怎樣的影響？自然資源部國土空間用途管制司負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了解讀。

持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境

用地審批是我國土地管理的一項基本制度。1998年修訂、1999年1月1日起施行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定了用地審批的權(quán)限和程序，在加強(qiáng)對新增建設(shè)用地的從嚴(yán)從緊控制、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在用地審批周期較長，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有較大沖突的問題。

2018年組建以來，自然資源部對當(dāng)前土地管理中存在的問題進(jìn)行了深入梳理，致力于用地審批制度改革，以期根據(jù)行權(quán)能力更加科學(xué)地劃分不同層級政府事權(quán)，合理設(shè)定審批環(huán)節(jié)，減少不必要的“形式審查”、重復(fù)審查，提高用地審批水平和效率，并強(qiáng)化權(quán)責(zé)對等。但因有關(guān)法律法規(guī)等要求和限制，單純依靠上述措施難以從根本上解決用地審批環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯位、周期長的問題。

“用地審批周期長，有工作方面的原因，也有法律制度方面的原因，主要是審批層級高、環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯位，中央一級審批范圍較大，也承擔(dān)了部分應(yīng)由地方人民政府承擔(dān)的事權(quán)?！痹撠?fù)責(zé)人說。

2018年，自然資源部在報請審議《土地管理法》修改建議時明確提出，《土地管理法》修改在解決“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的法律依據(jù)問題時，也要考慮一并推進(jìn)用地審批制度“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，并向國務(wù)院報送了改革建議，核心是增加國務(wù)院“授權(quán)”或“委托”省級人民政府行使審批權(quán)。經(jīng)與有關(guān)部門深入溝通，在國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)同志協(xié)調(diào)下，將改革用地審批制度、下放審批權(quán)限的內(nèi)容寫入了新《土地管理法》修改建議，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會審議后，最終報請全國人大常委會審議通過，新法于今年1月1日起正式實施。

新修正的《土地管理法》明確，由國務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的106個城市分批次建設(shè)用地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批事項，國務(wù)院可以授權(quán)省級政府批準(zhǔn);除永久基本農(nóng)田以外的單獨選址建設(shè)項目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批事項，國務(wù)院可以授權(quán)省級政府批準(zhǔn)。新《土地管理法》實施后，國務(wù)院依然保留永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、三十五公頃以上耕地、七十公頃以上其他土地的審批權(quán)?？紤]到全國80%以上耕地為永久基本農(nóng)田，且重大項目多數(shù)需要占用耕地三十五公頃或總用地七十公頃以上，因此很多項目用地實質(zhì)上仍需由國務(wù)院審批。為落實十九屆四中全會“賦予地方政府更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”的要求和中央經(jīng)濟(jì)工作會議的部署，國務(wù)院進(jìn)行了專題研究，明確了依照新修正的《土地管理法》，將國務(wù)院可以授權(quán)的用地審批權(quán)授權(quán)各省級人民政府行使，同時，經(jīng)審慎研究，將國務(wù)院保留的用地審批權(quán)通過委托方式在全國部分省份開展試點，最終形成了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》。

賦予省級政府更大用地自主權(quán)，提高要素保障效率

此次下放的用地審批權(quán)有哪些？

該負(fù)責(zé)人表示，新修正的《土地管理法》將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。

按照新修正的《土地管理法》第四十四條第三款規(guī)定，對國務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn);按照新《土地管理法》第四十四條第四款規(guī)定，對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

同時，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。對新《土地管理法》第四十四條第二款規(guī)定的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項，以及第四十六條第一款規(guī)定的永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務(wù)院委托部分試點省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。首批試點8個省份，試點期限1年。國務(wù)院將建立健全省級政府用地審批工作評價機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結(jié)果，對試點省份進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點省份，國務(wù)院將收回委托。

對應(yīng)國務(wù)院授權(quán)和委托的用地審批權(quán)，自然資源部的用地預(yù)審事項同步下放省級自然資源部門，先行用地批準(zhǔn)事項同時委托給試點省份省級自然資源部門。委托用地預(yù)審和先行用地批準(zhǔn)事項的期限與國務(wù)院用地審批權(quán)委托試點時間相同。

改革用地審批制度，賦予省級政府更大用地自主權(quán)，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，明晰中央和地方在土地管理上的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求;是積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)有效投資，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的務(wù)實舉措;是深入推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，回應(yīng)社會關(guān)切，提升自然資源服務(wù)效能的實際行動。

“依照法律規(guī)定將用地審批權(quán)授權(quán)和委托省級政府，更好地體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對等、依法行政、規(guī)范管理的基本要求。實施上述改革，一方面賦予省級政府更大自主權(quán)，大幅提高用地審批效率，另一方面，中央部委在完成對非試點省份用地審批任務(wù)的同時，可以拿出更多精力對承接授權(quán)和委托的省級政府進(jìn)行有效監(jiān)管。”該負(fù)責(zé)人說。

放權(quán)不放松審查標(biāo)準(zhǔn)，全面加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

對于放下去的用地審批權(quán)，如何確保“放得下、接得住、管得好”？

“下放用地審批權(quán)絕不意味著放松用地審查和監(jiān)管要求！”“耕地保護(hù)的核心手段是規(guī)劃的管控和占補平衡制度的落實，部分用地審批權(quán)限下放后，通過實施嚴(yán)格的監(jiān)管，不會對耕地保護(hù)的責(zé)任目標(biāo)產(chǎn)生影響。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，“不論是授權(quán)還是委托，主要是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對用地效率的要求，只是審批事權(quán)的重新劃分，審查遵循的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)沒有變。從這一意義上說，切實保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的原則不變;用地必須符合規(guī)劃，符合占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地條件，符合用地標(biāo)準(zhǔn)，落實耕地占補平衡等要求不變?！薄跋路庞玫貙徟鷻?quán)后，絕不意味著各級城市可以‘?dāng)偞箫灁U(kuò)張了，各級城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，依然必須符合國土空間規(guī)劃的規(guī)模、布局以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控要求、符合土地利用年度計劃的要求?！薄跋路庞玫貙徟鷻?quán)后，對占用永久基本農(nóng)田搞建設(shè)的要求仍然與以前一樣嚴(yán)格，一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，國家交通、能源、水利、軍事國防等重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證”。

該負(fù)責(zé)人說，審批權(quán)限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護(hù)的責(zé)任。過去由國務(wù)院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認(rèn)真，把關(guān)不嚴(yán)格的情況?，F(xiàn)在權(quán)力給了地方，責(zé)任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔(dān)責(zé)任和后果，這就是所說的“放得下、接得住、管得好”。同時，自然資源部將堅決落實黨中央國務(wù)院要求，在監(jiān)管上下功夫，全面加強(qiáng)事中事后監(jiān)管：一是進(jìn)一步明確用地審批政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、要求，規(guī)范審批行為，切實提高審批質(zhì)量和效率;二是運用航空航天遙感監(jiān)測、三維地形展示等自然資源技術(shù)集成手段，采取“雙隨機(jī)、一公開”等方式，加大監(jiān)督檢查力度，特別是加強(qiáng)對占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管，對可能出現(xiàn)的隨意占用永久基本農(nóng)田或補劃不實、耕地占補平衡不落實、用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)、征地補償不到位等問題及時糾正整改，對違規(guī)審批的進(jìn)行嚴(yán)肅處理;三是按照國務(wù)院確定的建立省級人民政府用地審批工作評價機(jī)制的要求，從用地審批、耕地保護(hù)、節(jié)約集約利用等方面綜合評估各地土地管理水平，根據(jù)綜合評估結(jié)果，及時提請國務(wù)院動態(tài)調(diào)整委托試點省份。（摘編自《中國自然資源報》2020年3月23日1版）