我國地方政府性債務風險預警機制構建

黃茜 安廣實 姚群

【摘要】? ?文章以防范地方債務風險為目標，首先采用層次分析法和專家問卷調查法定量測度債務風險，同時，考慮各地區(qū)政府抗風險能力的異質性，構建了過度負債風險識別模型，以實現(xiàn)風險評級與風險預警。最后，提出了防范政府性債務風險的相關政策和建議。

【關鍵詞】? ?地方政府性債務;過度債務風險;風險預警指標體系

一、引言

在地方政府稅收不足以支撐當?shù)亟洕陌l(fā)展時，政府融資就成為重要的補充方式。但是，當宏觀經濟政策發(fā)生改變時，如農村稅費的規(guī)范化改革、個人所得稅和企業(yè)所得稅的共享、出口退稅機制的調整等，地方政府的償債能力直接或者間接會受到限制，地方政府性債務風險會轉化為金融風險，還可能誘發(fā)公共風險。

從國內文獻來看，對于地方債務風險化解主要體現(xiàn)在風險預警體系的建立上，大多研究成果是以一個城市為例，運用因子分析法和聚類分析法修正logistic模型構建地方政府性債務風險識別框架。這類方法較多地強調預警指標之間的線性關系，并未對指標的分層和歸納進行研究，對于指標的選取也沒有就地方政府債務規(guī)模結構特點和宏觀經濟發(fā)展前景進行有效結合，更未考慮對地方政府的短期和長期償債能力進行動態(tài)和靜態(tài)的分析。同時，對于地方政府的潛在威脅即或有負債和隱性負債鮮少在整個指標體系中予以體現(xiàn)。有的學者通過修正KMV模型進行回歸分析得出地方政府債務的違約率的界限，并未對整體指標體系的構建提出合理有效的建議。

因此，對地方政府債務風險進行合理評估、構建預警體系、確定舉債規(guī)模成為地方政府舉債的依據(jù)，同時，也是地方政府經濟良性運行的前提。本文基于地方政府債務存量、屬性和潛在威脅以及地方政府的償債能力等因素，區(qū)分規(guī)模性風險、結構性風險和動態(tài)性風險，研究構建相應的預警指標體系。在此基礎上，對30個省地方政府性債務風險進行評定和分析。分析過程中，把地區(qū)抗風險能力和償債能力納入風險預警機制的考慮范疇之內，參考企業(yè)過度負債預測模型，構建地方政府過度負債模型用以測度債務風險。本文一定程度上豐富了地方債務風險預警體系的構建，同時，借鑒現(xiàn)有的微觀金融類文獻，構建了地區(qū)過度負債風險測算模型，并給出了各地區(qū)政府的過度債務風險與風險評級。最后，根據(jù)分析結果對我國中西部地區(qū)的地方債務風險管理提出對策與建議。

二、地方政府債務風險評價指標體系構建

（一）地方政府債務風險評價指標體系內容

對于地方政府債務風險的評價指標體系構建，已有文獻已經進行了一定的探索，指標內容涵蓋范圍也較為寬泛。因此，在參考借鑒現(xiàn)有指標體系的基礎上，本文對指標體系內容進行了進一步精煉，將地方政府債務風險評價這一綜合評價過程分解為規(guī)模性風險、結構性風險以及動態(tài)性風險三個系統(tǒng)，并構建相應的指標體系架構。

1.規(guī)模性風險及評價指標體系。評估政府后續(xù)的兌付壓力的基礎是政府債務規(guī)模，因此在評估地方政府債務風險時必須準確測度其風險的規(guī)模性。另外，評價地方政府債務規(guī)模性風險主要從債務存量這一原始指標出發(fā)，并選取地區(qū)GDP水平、地區(qū)綜合財力水平，以及人口水平指標對其進行標準化處理，從而獲得債務負擔率、債務率以及人均債務量綜合反映地區(qū)債務風險的規(guī)模性，上述三種代理指標亦是現(xiàn)有文獻中的主流做法（胡奕明等，2016;張同功，2015），因此本文采用上述指標進行規(guī)模性風險測度。

2.結構性風險及評價指標體系。我國地方政府債務具有鮮明的結構性特征，單憑規(guī)模性要素無法全面測度債務風險。地方政府與企業(yè)的博弈背景下產生的債務具有千絲萬縷的擔保關聯(lián)。首先表現(xiàn)為地方政府債務的顯性擔保關聯(lián)，另外，地方政府對城投公司債務也存在隱形擔保，而且部分地方企業(yè)債務依然存有“預算軟約束”問題，而當城投公司發(fā)生債務違約時，地方政府也有可能承擔一定的救助責任，因此擔保關聯(lián)債務與負有救助責任的債務這一類或有債務的結構合理性是地方政府債務是否處于合理水平的關鍵因素。地方結構性風險的另一重要來源是債務的土地收入依賴性，這不僅是當前地方政府“土地財政”的重要寫照，也是債務結構“脆弱性”的直接來源。在當前嚴峻的房地產調控政策下，土地出讓收入往往具有較高的波動性，亦因為此，由其所派生的地方政府債務同樣具有較高的結構性風險。據(jù)此，地方政府債務的結構性風險以擔保關聯(lián)債務率、救助責任債務率以及土地收入依賴性債務比率三個方面為基礎進行衡量。

3.動態(tài)性風險及評價指標體系。地方政府性債務風險的考慮因素僅從總體存量或者單一比率結構不能完全反映債務風險的動態(tài)變化。同時在進行風險性測度時不僅要考慮其債務存量的動態(tài)變化，更應當對其債務逾期情況以及違約可能性進行一定的考察。因此，本文采用地方政府性債務年增長率衡量其靜態(tài)存量的動態(tài)增量性，以逾期債務率、擔保關聯(lián)債務逾期債務率以及救助責任債務逾期債務率衡量其動態(tài)的違約可能性。

（二）指標權重的計算

本文先通過層次建模，再構建相對重要性判斷矩陣，將層次建模所獲的信息增量以矩陣化的方式加以記錄，用以進行后續(xù)分析。在本文的應用情景中，首先需要構建一個3×3的判定矩陣對規(guī)模性風險、結構性風險以及動態(tài)性風險進行權重計算。在要素之間進行兩兩相對重要性取值。考慮到權重計算過程中帶來的主觀性偏誤問題，本文引入了專家決策法。通過綜合一定數(shù)量專家對于該問題的價值判斷來降低運算過程中的主觀性。通過問卷調查以及實地咨詢相結合的方式，本文獲取了包含高校教授、政府債務專業(yè)人士以及經濟分析專家共15人次的相對重要性評價判斷，并據(jù)此構建了15個重要性矩陣組。

在獲取專家組的重要性判定矩陣后，通過對上述判定矩陣進行如下的計算處理，用以獲取具體的權重向量。過程如表2所示。

為保證各指標在整體邏輯上的一致性，規(guī)避評價判斷過程的前后不一致，還需進行一致性檢驗過程，用以確定整體邏輯的一致性，一致性檢驗的結果如表3所示。

遵照上述數(shù)據(jù)處理流程，我們以上述15個源自于專家價值判定的“矩陣組”為基礎進行了數(shù)據(jù)分析，使用MATLAB軟件計算各指標權重以及一致性比率，并對15組結果向量采用加權平均的方式獲得了最終的指標權重結果1，如表4所示。

三、地方政府債務風險預警機制——過度債務風險

（一）地方政府過度債務風險測算模型

盡管通過上述的層次分析，本文已經構建了相對而言較為科學的評價指標體系，分別從政府債務的規(guī)模層面、結構層面以及動態(tài)層面進行風險測度，研究確實可以進行地方政府性債務壓力測算，但由于我國地域遼闊，各地區(qū)的經濟發(fā)展、金融發(fā)展均具有極大的差異性，各地區(qū)抗風險能力亦具有極高的異質性，因此若想實現(xiàn)債務風險預警，必須將地區(qū)抗風險能力和償債能力納入風險預警機制的考慮范疇之內。為此，本文借鑒陸正飛等（2015）以及盛明泉等（2012）的研究設計，參考企業(yè)過度負債預測模型，構建地方政府過度負債模型用以測度債務風險，具體模型如下：

其中，Risk是指地區(qū)的政府債務風險，由上述評價指標體系經權重計算所得;MeanGDP及IncGDP分別為地區(qū)的人均GDP以及GDP增長率，以其代表地區(qū)的經濟發(fā)展水平與發(fā)展速度，這與政府的抗風險能力直接掛鉤;MeanRevenue為人均財政收入，以其代表政府的償債能力，另外，模型還控制了地區(qū)城市化率以及金融發(fā)展水平2，因為其與地方政府債務風險同樣具有較高的相關性。模型擬合值即為該地方政府的適度債務風險，該水平是與地區(qū)經濟發(fā)展水平、金融發(fā)展水平相匹配的債務風險水平，回歸殘差則是過度政府債務風險的測度值，若ε>0，則說明地方政府存在過度負債行為，其值越高，債務風險越大。模型回歸結果如表5所示。

上述模型回歸結果中，各主要變量的回歸系數(shù)均通過了顯著性要求，且回歸系數(shù)皆為正，與模型預期保持了較高的一致性。另外，擬合優(yōu)度Adj_R2較高，達到0.446，上述結果表明本模型具有一定的預測性與科學性。

（二）過度債務風險測算結果與地區(qū)風險評級

在上述模型的基礎上，本文計算了各地區(qū)政府的過度負債風險（Over_Risk），即模型殘差ε，并參考刁偉濤等（2017）的做法，采用標準差法對地區(qū)過度債務風險進行風險評級，當過度債務風險小于平均值減去1.5倍標準差時歸類為風險極低組，過度債務風險介于平均值減去1.5個標準差與0.5個標準差之間時，歸類為風險較低組，過度債務風險介于平均值上下0.5個標準差之間時，歸入風險適度組;過度債務風險介于平均值加上0.5倍標準差與1.5倍標準差之間時，歸入風險較高組;過度負債風險在均值上1.5個標準差之外時，歸為風險極高組。經過對政府過度債務風險這一指標的測算，發(fā)現(xiàn)貴州省存在較為嚴重的過度債務風險。另外，欠發(fā)達地區(qū)的政府債務情況不容樂觀，不僅存在過度負債的情況（例如貴州地區(qū)），還往往會囿于地區(qū)經濟發(fā)展、政府財力、金融生態(tài)等諸多限制導致政府保守型的債務決策（例如寧夏地區(qū)），最終招致過低負債這一窘境。

四、研究結論與政策性建議

目前，我國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期以及刺激政策消化期三期疊加狀態(tài)，消弭地方政府債務隱患更是釋放經濟活力、提高增長質量的重中之重。基于這樣的現(xiàn)實圖景，本文將地方政府債務風險這一系統(tǒng)評價過程分解為規(guī)模性風險、結構性風險以及動態(tài)性風險三個子系統(tǒng)，并將其進一步落實至具體指標層面，另外本文還綜合使用了層次分析法與專家決策法，分析計算相應的指標權重?？紤]到我國各區(qū)域發(fā)展嚴重不均衡這一宏觀格局，本文進一步將地區(qū)抗風險能力、償債能力納入分析框架，借鑒現(xiàn)有的微觀金融類文獻，構建了地區(qū)過度負債風險測算模型，并給出各地區(qū)政府的過度債務風險與風險評級。

本文的研究結論派生出的政策性建議是：（1）我國地方政府債務風險不單單是一個債務存量問題，更是一個債務結構問題，結構性風險所占比重要遠高于規(guī)模性風險比重，因此必須軟化“預算軟約束”，構建權責明晰的政企關系格局，打破“土地財政”模式，降低政府債務對“地王”與“房價”的依賴，防止陷入結構性風險的泥沼。（2）對于中西部地區(qū)而言，對其政府債務風險需投入更多關注，囿于其發(fā)展現(xiàn)狀，不僅容易出現(xiàn)過度負債現(xiàn)象，亦容易出現(xiàn)負債不足、保守負債的現(xiàn)象，過度負債會引致風險，但負債不足同樣不利于經濟增長。因此，對于中西部地區(qū)而言，更應尋找與經濟發(fā)展相匹配的最優(yōu)債務結構，不僅要規(guī)避“債務驅動”的增長模式，亦需規(guī)避落后保守的債務觀念。

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