高速公路PPP項(xiàng)目融資面臨的問(wèn)題及對(duì)策

楊方敏

摘要：PPP項(xiàng)目融資的出現(xiàn)為高速公路建設(shè)提供了新的融資模式。但在具體的融資過(guò)程中，存在著諸多問(wèn)題?；诖耍恼路治隽烁咚俟稰PP項(xiàng)目融資過(guò)程中面臨的問(wèn)題宏觀與微觀問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題的成本進(jìn)行研究以及提出針對(duì)性的解決對(duì)策，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目在我國(guó)高速公路建設(shè)行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項(xiàng)目;項(xiàng)目融資

PPP項(xiàng)目所指的是政府以及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本形成有效、穩(wěn)定的合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的契約關(guān)系，可為當(dāng)前高速發(fā)展的城市基礎(chǔ)建設(shè)提供相應(yīng)的服務(wù)，并為其項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)以及共享項(xiàng)目收益。雖然我國(guó)PPP項(xiàng)目融資模式經(jīng)歷了一定的發(fā)展，但其項(xiàng)目依然存在著許多問(wèn)題，需要在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中不斷解決所暴露出的問(wèn)題，為PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、高速公路PPP項(xiàng)目融資面臨的問(wèn)題

（一）宏觀問(wèn)題

1.政府缺少較強(qiáng)的契約意識(shí)。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)所開(kāi)展的PPP項(xiàng)目分析后發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中普遍存在政府方契約意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題。在這樣的一種發(fā)展形勢(shì)下，如果政府方出現(xiàn)違約會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本無(wú)法得到保障，讓其救濟(jì)成本呈現(xiàn)出非常高的特征。發(fā)生這個(gè)問(wèn)題的主要原因是政府在與社會(huì)資本合作過(guò)程中，政府方?jīng)]有與社會(huì)資本合作方之間進(jìn)行平等協(xié)商，缺少一定的守法意識(shí)。同時(shí)，還會(huì)對(duì)社會(huì)資本提出一定的投資要求，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本投資是一種需要履行的義務(wù)。面對(duì)PPP合同而言，政府會(huì)以自身的理解來(lái)對(duì)其合同款項(xiàng)進(jìn)行解釋。這種缺少較強(qiáng)契約意識(shí)的合作是無(wú)法達(dá)到合作意識(shí)的。

2.缺少配套政策導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大。例如連帶條件多，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。許多PPP項(xiàng)目多以公益性為主要建設(shè)目的，其項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收益非常少。想要實(shí)現(xiàn)贏利必須要與其他項(xiàng)目進(jìn)行配合。根據(jù)許多PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，主要是以土地資源為連帶項(xiàng)目。但在實(shí)際操作過(guò)程中，需按照嚴(yán)格的流程來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣就會(huì)給土地的流向形成一定的影響，項(xiàng)目承包言如果沒(méi)有獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)，則會(huì)產(chǎn)生非常大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.資金性質(zhì)來(lái)界定該出資是否合規(guī)。對(duì)于社會(huì)資本方股東而言，其主要通過(guò)股東借款的形式進(jìn)行投資。并通過(guò)社會(huì)資本方將此資金通過(guò)股權(quán)形式進(jìn)行投資到項(xiàng)目公司的資本金中。此外，還有另一種形式是社會(huì)資本方股東，以債權(quán)形式進(jìn)行資金籌集，然后將其資金以間接的方式投資到項(xiàng)目公司資本金。這些方式都存在違反資本金穿透原則的問(wèn)題。簡(jiǎn)單而言，當(dāng)股東為資管計(jì)劃時(shí)，必須要注意發(fā)生“明股實(shí)債”的問(wèn)題，這種操作方式在之前已經(jīng)成為一種普遍存在的現(xiàn)象。而產(chǎn)業(yè)公司，想要通過(guò)層層查看的方式，對(duì)股東的所有財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行查看，并對(duì)其債務(wù)融資資金進(jìn)行明確。通過(guò)這種審查方式，并不容易執(zhí)行，而且會(huì)在一定程度上提高了交易成本。

（二）微觀問(wèn)題

1.融資渠道單一。目前PPP項(xiàng)目債權(quán)投資基本都表現(xiàn)出了回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等問(wèn)題，從而其項(xiàng)目所具有的吸引力也相對(duì)較低。部分由國(guó)家優(yōu)惠政策支持的大型項(xiàng)目，會(huì)吸引一些大型基金對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行債權(quán)投資，其他PPP項(xiàng)目股權(quán)融資方式所具有的吸引力并不高。其主要原因是，PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資設(shè)計(jì)時(shí)，往往會(huì)存在一定的不合理性。加上投資周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)防范能力不高、資金退出渠道不足等問(wèn)題，在很大程度上對(duì)PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)資本形成了阻礙。而且由于之前發(fā)生過(guò)相關(guān)的違約事件，對(duì)于PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)資本投資形成較大的影響。

2.融資合同談判等方面存在問(wèn)題。PPP項(xiàng)目本質(zhì)是以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流量來(lái)開(kāi)展融資，有部分擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的項(xiàng)目，能夠以項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行融資。通常情況下，PPP項(xiàng)目合同中會(huì)對(duì)中標(biāo)社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目融資義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，但并不會(huì)針對(duì)融資交割時(shí)間進(jìn)行取之不盡。社會(huì)資本方必須要鑒定合同時(shí)，認(rèn)真解讀合同中是否存在一些不合理的條件。比如：相關(guān)機(jī)構(gòu)可以將項(xiàng)目公司資產(chǎn)以及相關(guān)未來(lái)收益進(jìn)行質(zhì)押、抵押融資等等。同時(shí)，還需要針對(duì)融資交割時(shí)間內(nèi)，相關(guān)融資義務(wù)的條件是否合理。在此基礎(chǔ)上，還需要對(duì)政府扶持其項(xiàng)目融資的前期文件完備程度進(jìn)行查看，可以防止出現(xiàn)政府層面的手續(xù)問(wèn)題，而造成融資受阻的問(wèn)題發(fā)生。

二、高速公路PPP項(xiàng)目融資面臨的問(wèn)題成因分析

（一）缺少精確的頂層設(shè)計(jì)

想要確保高速公路PPP項(xiàng)目融資順利完成，必須建立諸多項(xiàng)目相關(guān)的制度。但從當(dāng)前我國(guó)PPP融資模式研究來(lái)進(jìn)行分析，目前還處于一種研究缺乏的狀態(tài)。由于缺少相應(yīng)的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致了我國(guó)當(dāng)前高速公路PPP融資模式頂層設(shè)計(jì)有所缺失。在這樣的發(fā)展形勢(shì)下，對(duì)于政府以及社會(huì)資本所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有明確的界定，在一定程度上會(huì)影響社會(huì)資本參與積極性。

（二）談判程序復(fù)雜，融資成本較高

在針對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行談判過(guò)程中，其整個(gè)程序非常復(fù)雜，所涉及到的層面包含了金融、稅收、法律、保險(xiǎn)等各個(gè)行業(yè)。在整個(gè)談判過(guò)程中，需要調(diào)動(dòng)諸多社會(huì)資源，并為其項(xiàng)目投入大量的精力和物力，導(dǎo)致其項(xiàng)目融資成本較高。此外，其項(xiàng)目融資模式的債權(quán)人只是簡(jiǎn)單擁有追索權(quán)，而銀行等金融機(jī)構(gòu)可以提高相關(guān)的利率，以此來(lái)降低不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。從而對(duì)PPP項(xiàng)目的融資形成了困難，并影響到了社會(huì)資本的參與。

三、高速公路PPP項(xiàng)目融資面臨的問(wèn)題解決對(duì)策

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)相關(guān)配套政策

想要高速公路PPP項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展，需要在政府主導(dǎo)與協(xié)調(diào)下為其項(xiàng)目提供全面的保障。具體實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)窘巧?，從領(lǐng)導(dǎo)者向參與者、保障者的角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)市場(chǎng)發(fā)展需求出事相對(duì)應(yīng)的配套政策，并在領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)下為高速公路PPP項(xiàng)目融資提供保障，并做好定價(jià)策略、投資回報(bào)研究和稅收籌劃。

1.咨詢機(jī)構(gòu)需要在前期開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)測(cè)，并通過(guò)全方位收集相同區(qū)域相同類(lèi)型項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)，為預(yù)測(cè)提供數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，可以將分析結(jié)果運(yùn)用于談判和公開(kāi)招標(biāo)中，確保其項(xiàng)目的價(jià)值，并預(yù)測(cè)出能夠給投資方所帶來(lái)的各項(xiàng)回報(bào)。

2.折現(xiàn)率相關(guān)的問(wèn)題，可以考慮通過(guò)地方政府往年度年初同期本地債券收益率，并制定一個(gè)合理統(tǒng)一的利率作為折現(xiàn)率。通過(guò)這種方式，可以解決不同項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)過(guò)程中，選用折現(xiàn)率隨意性較大的問(wèn)題。

3.制定PPP項(xiàng)目稅收政策。國(guó)家以及不同地區(qū)政策，需要結(jié)合國(guó)家相關(guān)規(guī)定出臺(tái)PPP項(xiàng)目相關(guān)的稅收政策。因?yàn)椋悇?wù)籌劃對(duì)于PPP項(xiàng)目的成本會(huì)產(chǎn)生非常大的影響，必須要在其項(xiàng)目開(kāi)展前期認(rèn)真做好稅務(wù)籌劃。通過(guò)其工作，能夠切實(shí)地對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作以及稅務(wù)操作的合規(guī)必進(jìn)行評(píng)估，可以防止其項(xiàng)目出現(xiàn)涉稅業(yè)務(wù)事項(xiàng)處理不合理的問(wèn)題發(fā)生。同時(shí)，可以結(jié)合 國(guó)家以及當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策對(duì)PPP項(xiàng)目的交易模式進(jìn)行調(diào)整，能夠有效減少其項(xiàng)目稅負(fù)以及交易成本。

（二）完善管理經(jīng)驗(yàn)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題

1.以市場(chǎng)化的方式開(kāi)展運(yùn)作。在此環(huán)節(jié)中，需要積極構(gòu)建一支專業(yè)化的基金管控團(tuán)隊(duì)，讓其發(fā)揮出專業(yè)化技能來(lái)解決各類(lèi)事務(wù)。2.注重股權(quán)投資。以股權(quán)投資的方式，可以吸引更多社會(huì)資本參與到實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體中，并制定多元化的股權(quán)方式，有利于釋放項(xiàng)目和企業(yè)本身的潛在能量;3.與銀行等金融機(jī)構(gòu)保持良好的合作關(guān)系。通過(guò)與銀行與多方金融機(jī)構(gòu)的合作，可以對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及管理進(jìn)行優(yōu)化。例如：讓銀行參與到引導(dǎo)基金工作中，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、軌道工程、棚戶區(qū)改造等不同類(lèi)型的公共服務(wù)項(xiàng)目的參與，讓銀行以及專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)積累了風(fēng)險(xiǎn)管控、業(yè)務(wù)營(yíng)銷(xiāo)等方面的工作經(jīng)驗(yàn)。因此，可以將這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于PPP基金上，能夠進(jìn)一步解決信息不對(duì)稱以及運(yùn)營(yíng)管理所呈現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題。

（三）確定高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則

高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，而且會(huì)因市場(chǎng)以及相關(guān)政策變化而產(chǎn)生不同類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)。因此，在項(xiàng)目開(kāi)展之前需確定高速公路的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。對(duì)于公共政策及外部環(huán)境等因素所形成的風(fēng)險(xiǎn)，可以讓政府來(lái)對(duì)其進(jìn)行承擔(dān)。

1.項(xiàng)目融資以及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)。比如利率變化以及融資成本上調(diào)、項(xiàng)目建設(shè)成本超出預(yù)算;、項(xiàng)目建設(shè)延期、運(yùn)營(yíng)管理成本超支等。

2.社會(huì)資本還需要承擔(dān)高速公路車(chē)流量需求不足風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)，政府可以制定相應(yīng)的保障機(jī)制，有效降低社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)。此外，如果其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)車(chē)流量需求水平過(guò)高的情況，可以通過(guò)收益分成機(jī)制來(lái)平衡與協(xié)調(diào)。

3.對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)必須要由雙方共同承擔(dān)。

4.政策與法律所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)行劃分類(lèi)型，并明確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。對(duì)于此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要可劃分為政府方可控范圍內(nèi)的損失以及成本增加。這類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)。另一類(lèi)為政府不可控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，則需要由雙方共同承擔(dān)。

四、結(jié)語(yǔ)

高速公路PPP項(xiàng)目是我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，但由于諸多原因?qū)е庐?dāng)前我國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目融資面臨著許多問(wèn)題，對(duì)其項(xiàng)目融資形成了一定的困難。因此，必須要及時(shí)根據(jù)當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資困境進(jìn)行分析，并尋找到能夠解決其問(wèn)題的有效方法，促進(jìn)我國(guó)的PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]袁龍燦.新常態(tài)下高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式分析[J].交通財(cái)會(huì)，2017（03）.

（作者單位：中交第二公路工程局有限公司）