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    農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策體系的有效銜接

    2020-05-06 09:06:25李文康劉書明
    中國集體經(jīng)濟(jì) 2020年9期
    關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧

    李文康 劉書明

    摘要:文章在對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)理論分析的基礎(chǔ)上,通過對甘肅省“兩州兩市”的問卷調(diào)查,就農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策體系有效銜接進(jìn)行深入研究。研究發(fā)現(xiàn):農(nóng)戶家庭成員對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)相關(guān)政策了解程度偏低;依然存在基層政府主體責(zé)任落實(shí)不到位,救助家庭收入核查困難,基層社會(huì)救助工作能力及設(shè)施建設(shè)滯后,農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策銜接不順暢,影響了兩項(xiàng)政策的有效銜接。需要完善低保相關(guān)政策,強(qiáng)化目標(biāo)管理考核;加強(qiáng)基層能力建設(shè),建立信息共享平臺(tái);加強(qiáng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理,推進(jìn)政策有效銜接,發(fā)揮農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村反貧困中的協(xié)同作用。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村低保;精準(zhǔn)扶貧;政策銜接

    一、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策體系有效銜接

    農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)是我國農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本政策,二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。農(nóng)村低保即農(nóng)村居民最低生活保障,指政府對家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村常住居民家庭實(shí)行的基本生活救濟(jì)制度。保障對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年生活困難的農(nóng)村貧困人口。目標(biāo)是維持這類貧困人口的最低生活水平,保障貧困群眾的基本生活權(quán)利,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村扶貧開發(fā)是政府在全國范圍內(nèi)實(shí)施的以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模幫扶工作。兩項(xiàng)制度有效銜接的目的在于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”,既能夠借助扶貧開發(fā)幫助貧困群體擺脫貧困,也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到兜底的作用。

    二、甘肅省“兩州兩市”農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的實(shí)證分析

    (一)甘肅省“兩州兩市”基本情況

    甘肅省扶貧開發(fā)中的“兩州兩市”指臨夏回族自治州(以下簡稱臨夏州)、甘南藏族自治州(以下簡稱甘南州)、定西市和隴南市?!皟芍輧墒小苯?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后,是目前甘肅省扶貧攻堅(jiān)的集中區(qū)域。臨夏州位于甘肅省中南部,是全國僅有的2個(gè)回族自治州之一。全州內(nèi)有回、漢、東鄉(xiāng)、保安、撒拉等31個(gè)民族,面積0.82萬平方公里,常住人口200.44萬人,少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?9.2%。甘南州位于甘肅省西南部,與四川阿壩州相連,西南與青海黃南州、果洛州接壤,是中國十個(gè)藏族自治州之一,面積4.02萬平方公里,常住人口70.50萬人,藏族占54.2%。定西市定西市位于甘肅省中部,與甘南州、臨夏州交界,面積2.03萬平方公里,常住人口277.22萬人。隴南市位于甘肅南部,位于秦巴山區(qū)、青藏高原、黃土高原三大地形交匯區(qū)域,是甘肅省唯一的長江流域地區(qū),面積2.79萬平方公里,常住人口259.09萬人。

    (二)實(shí)證分析

    1. 樣本選擇與數(shù)據(jù)收集

    課題組于2016年8月10~23日進(jìn)行集中調(diào)研。問卷調(diào)查對象涉及臨夏州、甘南州、定西市和隴南市等4個(gè)市州的7個(gè)縣(區(qū))7個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的8個(gè)村(社)。樣本分布:臨夏州臨夏縣掌子溝鄉(xiāng)達(dá)沙村;甘南州夏河縣王格爾唐鎮(zhèn)東山村和街下村,臨潭縣古戰(zhàn)鄉(xiāng)古戰(zhàn)村;定西市岷縣西寨鎮(zhèn)田家堡村,臨洮縣龍門鎮(zhèn)二十里鋪村;隴南市武都區(qū)甘泉鎮(zhèn)楊廟村,宕昌縣南河鄉(xiāng)朱各溝子村等村社。

    此次調(diào)查共發(fā)放問卷120份,回收120份,回收率100%;有效問卷118份,占回收問卷總數(shù)的98.3%。

    2. 調(diào)查結(jié)果與分析

    (1)農(nóng)民對農(nóng)村低保政策的了解和認(rèn)知程度

    通過118戶農(nóng)民家庭入戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對農(nóng)村低保政策了解和認(rèn)知程度方面,有44.92%表示“不太了解”;有28.81%表示“了解一般”;有11.86%表示“完全不了解”,有9.32%表示“比較了解”;有5.08%表示“非常了解”。

    政策有效執(zhí)行的重要條件是目標(biāo)群體對政策的了解程度。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn),甘肅省“兩州兩市”的大部分農(nóng)戶知道農(nóng)村低保政策,但對政策非常了解的只占5%。這表明,農(nóng)村居民對低保政策的知曉率較高,但深入了解的程度較低,這也可能與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的文化程度有著直接的關(guān)系。

    (2)農(nóng)民對農(nóng)村扶貧政策的了解和認(rèn)知程度

    通過118戶農(nóng)民家庭入戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對農(nóng)村扶貧政策了解和認(rèn)知程度方面,有30.51%的表示“比較了解”;有26.27%的表示“一般了解”;有19.49%的表示“非常了解”;有14.41%的表示“不太了解”;有9.32%的表示“完全不了解”。

    調(diào)查結(jié)果顯示,甘肅省“兩州兩市” 的農(nóng)戶家庭,對扶貧政策相對比較了解,而完全不了解的只占9%,表明農(nóng)戶對于扶貧政策的知曉度和理解度都相對較高,這與當(dāng)?shù)胤鲐殞ο蟮倪x擇有關(guān)。一方面,調(diào)查中發(fā)現(xiàn),武都區(qū)的楊廟村等部分農(nóng)村地區(qū)受自然條件的限制,發(fā)展相對滯后,甚至有部分村落農(nóng)戶生活極其貧困,被確定為貧困村,對于政策實(shí)施的宣傳力度也相對較高;另一方面,整村推進(jìn)扶貧政策,使得政策實(shí)施過程中各環(huán)節(jié)可以相互配合,提高實(shí)施效果,也在一定程度上減少了貧困救濟(jì)資金的“漏出現(xiàn)象”,使得整村整體實(shí)現(xiàn)脫貧,廣大農(nóng)戶能夠參與到政策具體實(shí)施過程中,從而對其有了較多的了解。

    (3)農(nóng)民對農(nóng)村扶貧開發(fā)政策存在問題的認(rèn)識(shí)

    通過118戶農(nóng)民家庭入戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),甘肅省“兩州兩市”農(nóng)民對農(nóng)村扶貧開發(fā)政策存在問題的認(rèn)識(shí)方面,有54.24%的表示“扶貧開發(fā)在一定程度上導(dǎo)致‘等要靠思想”,為最高比例;有36.44%的表示“扶貧對象識(shí)別機(jī)制缺乏,沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)扶盡扶”;有30.51%的表示“覆蓋面很窄,很多應(yīng)被扶者尚未被納入”;還有一部分認(rèn)為“扶貧開發(fā)方式單一,扶貧作用不明顯”,占比24.38%。

    近年來,農(nóng)村扶貧政策取得了積極成效。甘肅省“兩州兩市”為全省最貧困地區(qū),因而相對于甘肅省其他地區(qū)來說,農(nóng)村扶貧政策實(shí)施的力度也相對較大,對當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)村家庭起到了至關(guān)重要的作用,但也存在一定的問題。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),有很大部分農(nóng)戶認(rèn)為“扶貧開發(fā)在一定程度上要靠思想”,也表明在政策實(shí)施過程中,自身思想的轉(zhuǎn)變具有決定性的作用,內(nèi)因是事物發(fā)展的決定因素,通過政策支持,抓住機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)自我脫貧,自我發(fā)展,才是扶貧的根本。

    四、結(jié)論與建議

    (一)研究結(jié)論

    研究發(fā)現(xiàn),由于甘肅省 “兩州兩市”貧困面大,貧困程度深,以及動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全,農(nóng)村貧困信息采集滯后,農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)缺乏有效的退出機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧政策目前尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接。目前問題主要集中在以下幾個(gè)方面:農(nóng)戶家庭成員對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)相關(guān)政策了解程度偏低;基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責(zé)任落實(shí)不到位;部分地方低保評審不夠嚴(yán)格規(guī)范,申請救助家庭收入核查難,低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作進(jìn)展不平衡;各部門銜接配合不到位,農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策難以有效銜接。

    (二)主要建議

    1. 完善低保相關(guān)政策,強(qiáng)化目標(biāo)管理考核。國家應(yīng)制定相關(guān)法規(guī),把最低生活保障工作納入各級政府目標(biāo)管理責(zé)任考核體系,組織開展對各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最低生活保障工作的年度績效評價(jià),考核結(jié)果作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容,作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù),強(qiáng)化縣區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責(zé)任。健全完善居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制,堅(jiān)決杜絕“關(guān)系?!?、“人情?!钡痊F(xiàn)象的發(fā)生。嚴(yán)格按照低保保障標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定對象,消除低保中存在的不公正現(xiàn)象。

    2. 加強(qiáng)基層能力建設(shè),建立信息共享平臺(tái)。研究制定按照保障對象數(shù)量等因素配備相應(yīng)工作人員的具體辦法和措施,充實(shí)加強(qiáng)市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府最低生活保障工作力量,確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。尤其是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政站工作力量,省級財(cái)政在低保工作經(jīng)費(fèi)方面給予一定的支持。建立完善最低生活保障信息核對核查機(jī)制,加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對平臺(tái),加大對貧困地區(qū)市、縣兩級平臺(tái)建設(shè)的資金、技術(shù)支持力度,實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級信息核對網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。確保最低生活保障等社會(huì)救助對象準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定。

    3. 加強(qiáng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理,推進(jìn)政策有效銜接。制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的相關(guān)法規(guī),將符合條件的農(nóng)村低保家庭、農(nóng)村五保戶統(tǒng)籌納入產(chǎn)業(yè)扶持、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、教育扶持、醫(yī)療保障以及社會(huì)扶貧等政策覆蓋范圍,明確“兩線合一”的具體標(biāo)準(zhǔn)以及此標(biāo)準(zhǔn)下兩個(gè)困難群體在人數(shù)對接、對象識(shí)別方面的具體規(guī)定。解決當(dāng)前“兩線合一”的情況下兩項(xiàng)制度政策銜接方面存在的標(biāo)準(zhǔn)不明確、覆蓋面不一致、對象不吻合等問題。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的交叉對象,由民政部門和扶貧開發(fā)部門實(shí)施聯(lián)合管理。對于不完全可開發(fā)的扶貧群體,將其有勞動(dòng)能力家庭成員列為扶貧對象,享受國家相關(guān)扶持政策,沒有勞動(dòng)能力的家庭成員則列為低保對象;對于完全可開發(fā)低保群體,在其享受低保的同時(shí),積極幫助其擺脫貧困。

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    *基金項(xiàng)目:民政部2016年政策理論研究課題“農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的政策體系——基于甘肅省‘兩州兩市精準(zhǔn)扶貧典型案例研究”(2016MZRL010415)階段成果。

    (作者單位: 李文康,甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院;劉書明,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)塢城校區(qū)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院。劉書明為通訊作者)

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