困境未成年人的社會救助體系研究

張依寧

摘 要：近年來，未成年人福利和保護(hù)政策領(lǐng)域供給空白正在被陸續(xù)填補(bǔ)，困境未成年人的社會關(guān)注度隨之持續(xù)升溫，如何更好地為困境未成年人提供社會救助也成為一項(xiàng)重要的議題。本文從困境未成年人的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，客觀描述我國在救助困境未成年人方面的發(fā)展現(xiàn)狀，分析不足之處，并提出完善困境未成年人社會救助體系的對策。

關(guān)鍵詞：困境未成年人;社會救助;體系

一、困境未成年人的具體表現(xiàn)及形成原因

（一）家庭生活困難，缺乏固定收入

一方面，因?yàn)閭€(gè)人的健康問題，比如患病、殘疾、先天性疾病等原因?qū)е吕Ь?另一方面因?yàn)榧彝グl(fā)生變故，如父母雙方或一方死亡、父母離婚、天災(zāi)人禍等使家庭失去收入來源，導(dǎo)致家庭陷入貧困，缺乏對未成年人應(yīng)有的支持功能[1-3]。這些未成年人在成長過程中，缺少家庭的支持，經(jīng)常處于無助的狀態(tài)，容易出現(xiàn)缺失安全感、難以適應(yīng)社會的問題，從而陷入困境中。

（二）文化程度較低，難以適應(yīng)正常教育

這與社會的貧富分化現(xiàn)象以及階級等社會歧視原因是分不開的，這些困境未成年人的父母多從事一些繁忙的體力勞動或經(jīng)營小本生意，幾乎沒有時(shí)間與孩子交流，再加上自身的文化程度也普遍較低，難以輔導(dǎo)孩子學(xué)習(xí)，對孩子日常的生活關(guān)心也不夠，導(dǎo)致未成年人的生活陷入困境中。

（三）身心狀態(tài)不佳

首先，一些困境未成年人身體狀況常處于不良狀態(tài)，一定程度上缺乏生活自理能力，且部分人群長期的衛(wèi)生保健無法滿足;其次，他們的心理健康水平低于正常狀態(tài)的同齡人，存在情感冷漠、內(nèi)向自卑、行為孤僻、缺乏愛心甚至對社會產(chǎn)生仇視心理。這些困境未成年人的自我價(jià)值感很低，容易抱怨外界社會，認(rèn)為是別人導(dǎo)致自己陷入困境，充滿敵對心態(tài)，對自己也有一種“破罐子破摔”的感覺。

二、困境未成年人社會救助的發(fā)展現(xiàn)狀與不足之處

（一）當(dāng)前困境未成年人社會救助的主要做法

1.法律法規(guī)的出臺

我國多年來都致力于通過立法的方式為保護(hù)未成年人的社會政策提供支持，從而保護(hù)這一群體的合法權(quán)益，促進(jìn)未成年人社會救助的規(guī)范化和法制化。我國各部委圍繞著“困境未成年人社會救助”的概念體系與試點(diǎn)工作相繼制定了有關(guān)政策法規(guī)，包含了困境未成年人社會救助體系的各方面，成為社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)以及社會工作者開展困境未成年人救助服務(wù)的重要指南。例如制定了《教育法》《未成年人保護(hù)法》《殘疾人保障法》《收養(yǎng)法》等一系列法律法規(guī);一些社會組織和民間團(tuán)體例如共青團(tuán)、婦聯(lián)等也針對未成年人、特別是困境未成年人的社會救助服務(wù)實(shí)施了一系列的措施，上述種種舉措形成了我國較為完善的困境未成年人社會救助體系[4]。

2.政府購買服務(wù)

近年來，政府還通過購買服務(wù)的方式來完善困境未成年人的社會救助服務(wù)。例如，市民政局購買并派駐社工服務(wù)項(xiàng)目，由社會工作服務(wù)中心為轄區(qū)內(nèi)的留守流動未成年人、孤殘貧困未成年人提供專業(yè)的社工服務(wù)，比如建立服務(wù)對象檔案、提供咨詢服務(wù)、開展小組活動和社區(qū)活動等，從而促進(jìn)整個(gè)社會對困境未成年人實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，有效地幫助他們擺脫困境，實(shí)現(xiàn)健康成長。

3.發(fā)放救助金

筆者了解到揚(yáng)州市的孤兒生活標(biāo)準(zhǔn)每年都在上調(diào)，今年機(jī)構(gòu)供養(yǎng)孤兒的生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)由每人每月1650元提高到1790元，社會散居孤兒生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)由每人每月1320元提高到1430元。揚(yáng)州市慈善總工會目前對18歲以下的孤兒和重度殘疾的青少年提供每人2000元的救助金，保障其基本生活，并為其教育及健康發(fā)展提供支持。同時(shí)，在每年的六一節(jié)之前，由孤殘兒童法定代理人到戶口所在地的社區(qū)居委會或村委提出書面申請，便可以獲得每人600元的“六一補(bǔ)助”。

4.興建福利機(jī)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的普遍提高，各地殘疾未成年人的最低養(yǎng)育指標(biāo)得到了相應(yīng)上調(diào)，與此同時(shí)，居住環(huán)境也是殘疾未成年人的基本生存條件之一。2006年起，民政部啟動了“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”，在大中城市改造和新建一批兒童福利機(jī)構(gòu)，為孤兒、殘疾未成年人提供功能完善的生活設(shè)施和居住場所。此外，為一定程度上滿足以先天性精神殘疾、腦癱、肢體畸形為主的殘疾未成年人的手術(shù)治療和康復(fù)需求，這些福利機(jī)構(gòu)還為這一群體進(jìn)行了手術(shù)矯治和康復(fù)訓(xùn)練。

5.提供就業(yè)培訓(xùn)

在困境未成年人就業(yè)保障政策方面，國家要求幫助和鼓勵(lì)有勞動能力的部分困境未成年人在成年后實(shí)現(xiàn)就業(yè)，人力資源和社會保障部門對困境未成年人家庭中符合條件的有勞動能力人員參加職業(yè)技能培訓(xùn)的，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，提升其自我生存能力，優(yōu)先安排他們到公益性的崗位就業(yè)，并落實(shí)好相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)政策。

（二）存在的不足之處

1.困境未成年人家庭監(jiān)護(hù)能力和自身能力薄弱

家庭是愛的港灣，是未成年人成長的主要支柱?！袄Ь澄闯赡耆思彝ザ嗵幱谥щx破碎、極其不穩(wěn)定的狀態(tài)，其本身的文化資本、經(jīng)濟(jì)資本、社會資本存量較低?！睂τ诮^大多數(shù)人而言，家庭困境是個(gè)人困境的根源，家庭救助是困境未成年人救助的重中之重，但在具體實(shí)踐中，家庭在困境未成年人救助中起到的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。困境未成年人自身也存在自暴自棄、破罐破摔的思想，不愿意直面困境。

2.各部門之間缺乏聯(lián)動配合

當(dāng)前，對困境未成年人救助保護(hù)工作的相關(guān)職能主要依托各政府部門、社會團(tuán)體等，不同的組織其組織性質(zhì)和主要職責(zé)不同，工作范圍也不同，所以其進(jìn)行困境未成年人救助保護(hù)工作時(shí)難免會表現(xiàn)出各自不同的職能色彩，缺乏統(tǒng)籌和配合，難以充分發(fā)揮最大的功能。同時(shí)，當(dāng)部門下發(fā)的通知到了基層后，有些工作人員有時(shí)為了減輕工作負(fù)擔(dān)，沒有向群眾傳達(dá)相關(guān)信息，會出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象。

3.救助力度不夠

我國當(dāng)前針對困境未成年人救助保護(hù)出臺相應(yīng)政策的地區(qū)還不多，這就使困境未成年人在接受政府或社會組織支持時(shí)會面臨許多制度性障礙，只能依靠低?；蚍侵贫刃缘呐R時(shí)救助，且這種非正式救助的范圍和力度也無法保障。與此同時(shí)，這些救助制度在具體實(shí)施時(shí)也存在差異，例如筆者在上文中提到的“藍(lán)天計(jì)劃”，其受益者主要是大中型城市的困境未成年人，而大量小城市以及農(nóng)村的困境未成年人在這項(xiàng)計(jì)劃中并沒有得到太大支持。

4.現(xiàn)有法律法規(guī)操作性不強(qiáng)

我國雖然已初步建立了未成年人保護(hù)的法律體系，但目前還沒有專門負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理未成年人救助問題的政府機(jī)構(gòu)，雖然部分法律規(guī)定了某些職能部門有參與救助困境未成年人的責(zé)任，但因?yàn)槭遣捎酶爬ㄅe例的方式，所以其各自的職能和法律責(zé)任并不明確。

5.社會重視程度不夠

目前，困境未成年人還沒有得到社會足夠的重視，整個(gè)社會對未成年人的保護(hù)和救助意識也比較淡薄，一些群眾即使發(fā)現(xiàn)有困境未成年人，一方面不敢管、不會管，另一方面也不清楚怎么報(bào)告、向誰報(bào)告。在種種情況下，整個(gè)社會對困境未成年人的保護(hù)意識就顯得比較淡薄，一些困境未成年人的救助機(jī)制沒有得到有效宣傳。

6.專職工作者的數(shù)量和專業(yè)性不夠

對困境未成年人的救助工作涉及法律、心理、社工、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多專業(yè)領(lǐng)域，具有涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，要求工作者具有較高的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。目前，專職的未成年人工作隊(duì)伍和專業(yè)人才相對不足，基層工作人員在困境未成年人救助和保護(hù)方面的專業(yè)知識有所欠缺。同時(shí)，一些未成年人社工在待遇方面也得不到保障，專業(yè)性要求高和待遇低的沖突使專業(yè)性的社工人才大量流失。

三、完善困境未成年人社會救助體系的對策

（一）提高家庭監(jiān)護(hù)能力及自身能力

對困境未成年人的救助，要重視提高家庭監(jiān)護(hù)能力，但是家庭監(jiān)護(hù)能力并不是單一的，是建立在多個(gè)層面上的。比如，父母的就業(yè)問題，再比如單親家庭的家庭重組。對于父母死亡或失聯(lián)的家庭，除了隔代照料之外，還可以安排社會父母例如“愛心媽媽”來幫助照料。對于那些需要康復(fù)的人員來說，可以針對家庭開展康復(fù)技能培訓(xùn)。另外，也可以開展針對困境未成年人家屬的增能服務(wù)，例如為困境兒童的父母聯(lián)系資源，介紹一些輕松的活掙點(diǎn)家用，從而增加家庭收入。與此同時(shí)，困境未成年人自身也要樹立積極向上的生活態(tài)度，用自信樂觀的心態(tài)面對困境，實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)。

（二）加強(qiáng)各主體間的協(xié)調(diào)配合

針對困境未成年人，涉及的有關(guān)責(zé)任主體有民政、公安、教育、衛(wèi)生、婦聯(lián)、團(tuán)委和殘聯(lián)等，還有社會力量，比如社區(qū)、社會組織、學(xué)校、鄰里等。另外，還有他們家庭自身。因?yàn)樾枨笫嵌鄻拥模煌闹黧w滿足不同的需求，所以各主體間要相互配合起來，齊抓共管，著力建立政府主導(dǎo)、社會參與，多層次、全方位的服務(wù)體系。同時(shí)，要積極引入第三方力量，通過政府購買、公益創(chuàng)投等形式，向困境未成年人提供公益性服務(wù)。

（三）加大社會救助力度

每個(gè)困境未成年人面臨的需求是多方面的，比如有教育需求、精神關(guān)愛的、康復(fù)的、家庭監(jiān)護(hù)的等，針對多樣性需求，單一的手段難以滿足，需要重視救助服務(wù)的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性。同時(shí)，要增加他們的生活補(bǔ)貼，在滿足困境未成年人的基本物質(zhì)性需求的基礎(chǔ)上，對部分人員進(jìn)行醫(yī)療康復(fù)，加大精神層面的關(guān)愛，對他們進(jìn)行心理干預(yù)，幫助困境未成年人樹立起生活信心，促進(jìn)他們更好地融入社會。

（四）積極推動法律法規(guī)落地生效

立法和制度缺乏操作性在很大程度上是導(dǎo)致困境未成年人社會救助體系不健全、不科學(xué)、不專業(yè)的主要原因之一。雖然有例如《中國人民共和國未成年人保護(hù)法》等已有法律的保障，但其更多強(qiáng)調(diào)的是對未成年人權(quán)益的保護(hù)，這與未成年人救助還是有很多不同的。沒有立法支持，就沒有辦法確立未成年人救助主體之間的責(zé)任邊界與義務(wù)邊界，也就沒有辦法對主體不作為時(shí)采取有效的糾正

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和追責(zé)。因此要積極呼吁出臺可操作性的政策法規(guī)為困境未成年人提供救助服務(wù)，并為將來的立法提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

（五）營造良好的社會救助氛圍

困境未成年人的社會救助是一項(xiàng)系統(tǒng)性社會工程，需要全社會的廣泛參與，這有賴于良好的社會輿論環(huán)境。一方面，要積極宣傳有關(guān)政策。目前，中央和地方自上而下地，出臺了多項(xiàng)有關(guān)困境未成年人的社會救助工作方面的政策。對這些政策，要加大宣傳力度，讓公眾知曉政策內(nèi)容，要讓困境未成年人知道遇到困境時(shí)該找誰、怎么去找。比如為他們制作救助小卡片。另一方面，增強(qiáng)有關(guān)方面的責(zé)任意識。要通過大力宣傳，積極引導(dǎo)基層組織、教師、醫(yī)生等公眾，一旦發(fā)現(xiàn)有未成年人受到傷害或生活陷入困境的情況要及時(shí)報(bào)告，提升社會保護(hù)的實(shí)效性。另外，要對救助困境未成年人的先進(jìn)典型，做好宣傳報(bào)道，鼓勵(lì)更多的公眾或組織參與困境未成年人的幫扶工作中來。

（六）加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)

首先，要通過專業(yè)培訓(xùn)、資深社工督導(dǎo)、實(shí)踐學(xué)習(xí)等方式加強(qiáng)對開展困境未成年人救助工作服務(wù)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和實(shí)踐訓(xùn)練，增強(qiáng)他們的專業(yè)知識和技能。其次，要大力培養(yǎng)和組織管理人員隊(duì)伍，因?yàn)樗麄兊膶I(yè)水平和專業(yè)理念直接影響著困境未成年人救助工作的政策制定和發(fā)展走向。最后，政府要加大對社會組織的扶持力度，優(yōu)化救助工作者的行業(yè)環(huán)境，提高他們的整體待遇，從而吸引更多專業(yè)人才投身于困境未成年人的救助工作。

四、結(jié)語

目前，黨和政府高度重視困境未成年人的救助工作，已經(jīng)把其提升到國家戰(zhàn)略角度考慮，困境未成年人社會救助的發(fā)展迎來了全面建設(shè)的新時(shí)期。在這種時(shí)代背景下，我國要倡導(dǎo)一種更為系統(tǒng)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，更加開放兼容的困境未成年人社會救助體系，從而讓更多處于困境中的未成年人在生命中盡可能早的階段，得到及時(shí)的救助和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，健康地成長。

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