黨員干部法治思維現(xiàn)狀調(diào)查與分析

葉惠戀

（漳州職業(yè)技術(shù)學院 馬克思主義學院，福建 漳州 363000）

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的明確要求，黨員干部是我國全面推進依法治國的重要組織者、推動者，其是否具有法治思維對于我國基層社會的科學治理、帶動廣大人民群眾尊法學法守法用法、開辟我國依法治國新局面等都將產(chǎn)生重要的直接影響。法治思維具體包括法律至上、權(quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障、正當程序等［1］174，這五大思維是黨員干部依法辦事能力的重要邏輯支持，也是對黨員依法執(zhí)政、依法行政提出的必然要求。當前，中國特色社會主義法律體系已基本完善，但實際依法治國過程中仍然存在一些黨員干部以言代法、以權(quán)壓法、法治思維混亂等現(xiàn)象，本文深入探析黨員干部法治思維建設(shè)現(xiàn)狀及其存在的問題，并提出了相對應的對策，為有效提升黨員干部法治思維提供了借鑒。

一、對象與方法

（一）對象

為進一步對黨員干部的法治思維狀況有直觀的了解，本調(diào)查以漳州市黨員干部為主要調(diào)查樣本，依托“問卷網(wǎng)”問卷平臺，隨機抽取漳州市共500 名機關(guān)事業(yè)單位黨員干部進行調(diào)查，分別從法律至上、權(quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障及正當程序五個維度對被調(diào)查黨員干部代表的法治思維現(xiàn)狀進行抽樣調(diào)查，共收回有效問卷478 份，有效回收率為95.6%。其中，事業(yè)單位工作人員為289 人（57.8%），公務(wù)員為189 人（37.8%）。

（二）方法

1.文獻查閱法。查閱相關(guān)學術(shù)文獻和書籍，并對文獻資料進行搜集、梳理，積累相關(guān)研究背景資料，對黨員干部法治思維形成系統(tǒng)性、全面性的認識。

2.問卷調(diào)查法。在查閱相關(guān)文獻、書籍的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨員干部法治思維特征，進行調(diào)查問卷的設(shè)計，內(nèi)容涉及黨員干部年齡、職務(wù)級別、政治面貌、所在單位性質(zhì)，對法治思維本質(zhì)的理解，對法律至上、權(quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障及正當程序的認識和理解等。

3.統(tǒng)計法。對問卷進行有效篩選，并剔除無效問卷，再運用Excel 2010進行問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從而確保問卷數(shù)據(jù)的有效性。

二、黨員干部法治思維基本情況及其存在的問題

（一）對法律至上的認識有待加強

法律至上是法治思維的重要內(nèi)容，即在國家或社會的所有法律、道德規(guī)范中，法律的規(guī)范具有最高的地位、效力，最大的強制力量［1］174。依法治國的重要前提就是確立法律的權(quán)威、嚴格依法辦事、依法執(zhí)政?；鶎狱h員干部從尊法學法到守法用法，需要其加強對于法律至上、法律權(quán)威的認同，在本次問卷調(diào)查中，共設(shè)置了兩個問題來考察調(diào)查對象對法律至上的認識，首先，在關(guān)于“在執(zhí)法過程中，面對政府制定的政策與現(xiàn)行法律相抵觸時，您會如何處理”的調(diào)研中（見圖1），僅有50.71%的黨員干部調(diào)查對象選擇“按現(xiàn)行憲法與法律法規(guī)執(zhí)行”，其次，關(guān)于多選題“您在進行行政決策、實施行政行為時，主要依據(jù)的是什么”的調(diào)研中（見圖2），雖然有大部分黨員干部調(diào)查對象表示會按照現(xiàn)行憲法與法律法規(guī)的要求進行行政決策，但仍然有56.87%、71.09%的調(diào)查對象行政決策時分別兼顧考慮了“上級政府或領(lǐng)導的指示”和“是否有利于本地經(jīng)濟的發(fā)展”［2］，可見，在當前我國依法治國過程中，憲法法律權(quán)威還沒有完全樹立，相當一部分黨員干部對于法律至上的認同不夠，在實際的工作中容易出現(xiàn)因依法辦事原則性不強，最終放棄對法律的堅守，出現(xiàn)違規(guī)違紀現(xiàn)象。

圖1 在執(zhí)法過程中，面對政府制定的政策與現(xiàn)行法律相抵觸時，您會如何處理

圖2 您在進行行政決策、實施行政行為時，主要依據(jù)的是什么（多選題）

（二）對權(quán)力制約的認識有待提升

權(quán)力制約是指國家公職人員在行使公權(quán)力過程中，必須受到相應法律法規(guī)的制約［1］175。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，要實現(xiàn)權(quán)為民用，利為民所謀，必須依法對權(quán)力的配置和運行進行有效制約和監(jiān)督，才能從源頭上防止權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在本次問卷調(diào)查中，共設(shè)置了兩個問題來考察調(diào)查對象對權(quán)力制約的認識，一方面，在考察調(diào)查對象對于“權(quán)力”的理解問題上（見圖3），雖然有86.26%的調(diào)查對象認為“法律明確授權(quán)的就是權(quán)力”，但另一方面，當黨員干部調(diào)查對象被問到“公民權(quán)力和國家權(quán)力之間存在什么關(guān)系”時（見圖4），僅有31.28%的黨員干部調(diào)查對象認為“國家權(quán)力來源于公民權(quán)利”，而有52.61%的黨員干部認為“公民權(quán)利來源于國家權(quán)力”，有16.11%的黨員干部則認為“國家權(quán)力與公民權(quán)利之間毫無關(guān)系”，可見還有相當一部分黨員干部對公權(quán)力的認識存在偏差，忽視法治，沒有認識到國家機關(guān)的權(quán)力必須受到法律的規(guī)制和約束，國家權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力為人為民所用，因此，現(xiàn)實中少部分黨員干部在權(quán)力面前，很容易產(chǎn)生思想動搖、消極懈怠等心理，往往經(jīng)不起金錢、利益等這些糖衣炮彈的誘惑，在公權(quán)力面前逐漸喪失做人的底線，走上了人民的對立面，逐漸背離了黨的宗旨［3］。

圖3 您對于權(quán)力是如何理解的

圖4 公民權(quán)力和國家權(quán)力之間存在什么關(guān)系

（三)對于公平正義的認同

公平正義是指在全體社會成員中公平合理分配國家各方面公共利益，公平正義是衡量一個社會、一個國家發(fā)展進步的重要價值取向，全面推進依法治國，不僅要實現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法公正，同時也是對全體黨員干部維護公平主持正義提出的具體要求，黨員干部作為推動我國社會發(fā)展的重要組織力量，其對于“公平正義”的理解、把握、尊崇將直接關(guān)系到黨在群眾中的威信和黨內(nèi)優(yōu)良作風的形成，在這次問卷調(diào)查中，共設(shè)置了兩個問題來考察調(diào)查對象對公平正義的理解［1］175。首先，在關(guān)于“法治思維的本質(zhì)什么”理解中（見圖5），58.29%的黨員干部調(diào)研對象認為是“公平正義”，18.01%認為是“法律平等”，13.27%認為是民主和諧，10.43%認為是“權(quán)力制約”。其次，對于“送禮”“走后門”等人情現(xiàn)象的看法（見圖6），78.20%的黨員干部認為嚴重違背法治精神，應堅決抵制和杜絕，可見大部分的黨員干部調(diào)研對象能夠充分認識到在全面依法治國的進程中，黨員干部維護公平主持正義的重要性意義。

圖5 您認為法治思維的本質(zhì)是什么

圖6 對于“送禮”“走后門”等人情現(xiàn)象，您如何看待

（四）權(quán)利保障意識有待提升

權(quán)利保障是指通過法律對公民權(quán)利進行保障，具體包括立法、執(zhí)法、司法三方面的保障［1］176，強化黨員干部權(quán)利保障意識是全面推進依法治國的內(nèi)在要求，黨員干部的權(quán)利保障意識主要涉及兩個方面，一方面是黨員干部的敬畏、責任意識，即在權(quán)力行使過程中是否堅持一切以人民為中心，自覺維護和保障公民權(quán)利［4］，為了更好考察調(diào)查對象對黨員干部的敬畏意識和責任意識的理解，本次問卷調(diào)查中，設(shè)置了關(guān)于對“法的目的和作用”的理解，86.3%以上的黨員干部調(diào)研對象均認為我國社會主義法律的主要目的和作用是“保護公民權(quán)利”，整體上還是比較合理的；而黨員干部的權(quán)利保障意識的另一個方面的含義，即黨員干部的公民權(quán)利意識，也即對公民所應有的公民權(quán)利的正確認知、主張和要求，本次問卷調(diào)查中，主要設(shè)置了“如何看待信訪不信法現(xiàn)象”問題來考察黨員干部調(diào)查對象對公民權(quán)利意識的理解（見圖7），46.45%的黨員干部認為我國的法制效果有待提升，15.64%認為法律缺乏權(quán)威，而有將近40%的黨員干部認為公民信訪不信法現(xiàn)象是公民法律意識淡薄的體現(xiàn)，同時是對公共資源的一種浪費，認為會對政府的執(zhí)政效率產(chǎn)生負面影響。整體來看，公民信訪不信法現(xiàn)象從側(cè)面確實反映了當前我國全面依法治國事業(yè)任重道遠，距離法治社會還存在一定的差距，但信訪制度作為司法救濟程序外的救濟方式，也是實現(xiàn)公民權(quán)利保障的重要渠道之一，因此，簡單地將公民信訪不信法現(xiàn)象認為是“占用公共資源”顯然從一定程度上說明了部分黨員干部調(diào)查對象的公民權(quán)利本位理念還有待繼續(xù)增強，黨員干部應該更加審慎行使手中的公權(quán)力［5］。

圖7 您如何看待信訪不信法現(xiàn)象

（五）正當程序意識不強

法定的程序賦予法律以生命力，程序的正當主要體現(xiàn)在程序的合法性、公開性、時限性等方面［1］177。全面依法治國要求強化黨員干部的正當程序意識，基層黨員干部只有遵循法定的、公眾信賴的正當程序，才能使公眾對行政決策結(jié)果的公正充滿信心。程序正義主要是指過程的公正，實體正義則主要追求的是結(jié)果的公正，關(guān)于兩者的關(guān)系，現(xiàn)代法治國家普遍堅持以看得見的方式實現(xiàn)正義，因此，程序正義不僅是實體正義的前提，同時也是實現(xiàn)實體正義的重要保障［6］。在此次問卷調(diào)查中，通過黨員干部對于程序正義和實體正義之間的關(guān)系的辨證理解，考察其在權(quán)力實施過程中對于“正當程序”的把握。在實際的調(diào)查中（見圖8），61.14%的黨員干部調(diào)研對象認為應該在保證實體正義的前提下運用程序正義，而38.86%的黨員干部調(diào)研對象則分別認為“無論程序怎樣，我們追求的就是最終結(jié)果的實體正義”“嚴格依程序辦事，將會使行政效率大打折扣，因此，為了實現(xiàn)實體正義可以忽略程序正義”“緊急情況下可以不在乎程序”等，可見還有一部分黨員干部調(diào)研對象的正當程序意識不強。

圖8 你如何理解程序正義和實體正義之間的關(guān)系的辨證關(guān)系

三、提升黨員干部法治思維的路徑

根據(jù)此次網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查所反映的基層黨員干部法治思維現(xiàn)狀，筆者認為可以從以下幾個方面進一步增強黨員干部法治思維：

（一）樹立對法律的敬畏

一個有法治思維的人，必須要有對法治的尊崇、法律的敬畏。我國社會主義法律是人民意志的集中體現(xiàn)，無論貧富差距差別有多大、社會地位的高低，每一個人在法律面前均一律平等，這就要求要求黨員干部對法律懷有敬畏信仰之心，始終牢記權(quán)力與責任相輔相成，法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，進而為依法執(zhí)政奠定堅實的思想基礎(chǔ)，同時，黨員干部需要不斷加強黨員干部對法律知識的學習，為培養(yǎng)法治思維儲備豐富的法律知識和堅實的法律素養(yǎng)。根據(jù)此次調(diào)研結(jié)果顯示，僅42.65%的黨員干部調(diào)查對象認為自己的工作和法律是密切相關(guān)的（見圖9），而當被問到在工作過程中，是否主動及時學習與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)知識時，也只有40.28%的黨員干部調(diào)研對象談到會經(jīng)常主動及時學習與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)知識（見圖10），這在一定程度上反映了部分黨員干部學習法律積極性和主動性還有待加強?；鶎狱h員干部要不斷增強學法的自覺性，當前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)涵蓋了社會的方方面面，黨員干部一方面要加強對國家根本法——憲法的學習，充分掌握憲法的條文并領(lǐng)會憲法所蘊涵的法治精神，在心中樹立法律意識，另一方面，黨員干部要學習履行職責所需要的法律知識，對黨員干部應當具備的法律素質(zhì)、綜合素質(zhì)和職業(yè)操守有清晰的認識。

（二）克服人治、政治思維

法治思維強調(diào)“法律至上”，奉行“事實優(yōu)先于結(jié)論”的邏輯；而人治思維的本質(zhì)則主張“人高于法或權(quán)大于法”，政治思維則強調(diào)一切權(quán)力“服務(wù)于政治的需要”，遵循“結(jié)論優(yōu)先于事實”的邏輯。在實際的調(diào)研中，我們可以發(fā)現(xiàn)，當黨員干部調(diào)研對象在面對政府制定的政策和現(xiàn)行法律相抵觸時候，有相當高比重的調(diào)研對象會默認選擇按照政府政策或者上級領(lǐng)導的意志，可見，當前一切以“大局”為重的人治思維、政治思維仍然十分泛化。因此，培養(yǎng)黨員干部法治思維的關(guān)鍵點在于不斷摒棄人治、政治思維，善于運用法治思維觀察、分析實際工作的問題，堅決向各種干擾法律正常實施的言行說“不”，進而淡化盛行于黨員干部頭腦的政治思維，用法律的手段維護集體和個人的合法權(quán)益，從而找到法治思維與人治思維、政治思維的最佳結(jié)合點［7］。

圖9 您認為您所從事的工作與法律的關(guān)系如何

圖10 在工作過程中，您是否主動及時學習與工作內(nèi)容相關(guān)的法律法規(guī)知識

（三）注重程序

十八屆四中全會以來，我們黨高度重視提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，習近平總書記更是在多次會議、公開場合中對黨員干部法治思維能力建設(shè)進行深刻闡述［8］，黨員干部法治思維作為一種規(guī)則思維，其基本特征就是法治思維的形成必須從講規(guī)矩、守程序開始，這也是法律生命體現(xiàn)的重要依據(jù)，當前，我們黨正在全面推進依法治國，這就要求廣大黨員干部必須從自身做起，從日常行政事務(wù)做起，樹立程序意識，依照程序辦事，提高依法行政的能力。此外，黨員干部依照程序辦事不僅是依法行政的必然要求，而且是確保科學、民主決策的重要保證，更是對黨員干部的一種自我保護，黨員干部只有按照規(guī)矩辦事，才能夠堅守自己的底線，從而將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠里。具體來講，基層黨員干部在日常的制訂政策、執(zhí)行決策等的過程中，必須牢牢樹立程序意識，在法治思維的引領(lǐng)下，正確平衡好行政運行成本與程序規(guī)范，嚴格按照正當程序的理念行使公權(quán)力［9］。

（四）加強法治思維能力考核

基層黨員干部法治思維缺乏，不能很好地把握崗位所必備的法律知識，在實踐中“重實體、輕程序”，這些都嚴重地挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性以及影響了社會公平正義的實現(xiàn)，最終也將對社會主義和諧社會的構(gòu)建帶來消極的影響。因此，一方面，需要建立健全科學的考核評價體系，將黨員干部是否依法行政的建設(shè)實績納入黨員干部考核評價的系統(tǒng)中，從而督促黨員干部增強法治思維，例如：將黨員干部是否運用法治思維解決工作過程中遇到的重難點問題以及與群眾利益息息相關(guān)的熱難點問題作為黨員干部考核評價指標之一；另一方面，將黨員干部法治思維建設(shè)實績、依法辦事能力作為干部選拔使用的重要依據(jù)，在同等情況下，優(yōu)先選拔使用法治思維強、法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的黨員干部。通過發(fā)揮考核評價和選人用人機制的兩種渠道，雙管齊下，進一步增強整體黨員干部的法治思維能力［10］。

（五）健全監(jiān)督問責機制

培養(yǎng)黨員干部法治思維，提高黨員干部依法辦事的能力，既要靠黨員干部的高度自律，同時又不斷完善監(jiān)督問責機制，實現(xiàn)權(quán)責的統(tǒng)一［11］。一方面，有效的黨內(nèi)黨外監(jiān)督有助于形成風清氣正、奮發(fā)向上的黨內(nèi)政治生態(tài)，從而激發(fā)廣大黨員干部有擔當有作為，習近平總書記也多次強調(diào)，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，實現(xiàn)權(quán)為民所用，利為民所謀，黨員干部必須深刻明白手中握有的權(quán)力是黨和人民所賦予的，自覺接受監(jiān)督，將權(quán)力置于陽光下，真正做到為民獻言獻策出力；另一方面，強化問責來倒逼責任落實，通過批評教育、組織處理和紀律處分等方式將終身責任追究制度以及責任倒查機制落實到實處，將有助于使權(quán)力運行置于制約之下，實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運行。黨員干部必須深刻認識到，黨和人民賦予黨員干部依法履行社會管理職責相應的執(zhí)政權(quán)力，但當黨員干部違法使用公權(quán)力造成人民利益受損時，也應當承擔相應的法律責任，從而實現(xiàn)權(quán)責的統(tǒng)一。

黨員干部法治思維能力養(yǎng)成需要經(jīng)歷一個深入學習、堅定信仰、文化熏陶、制度約束、環(huán)境影響、反復實踐、形成習慣，最后升華到品格的過程，實現(xiàn)從法治知識到法治思維再到法治行為的飛躍，這一過程既需要國家采取有效措施有力地推動，更需要黨員干部發(fā)自內(nèi)心地自覺修養(yǎng)，是一個主觀提升和客觀推動的互動過程，不可能一蹴而就。