機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)問題淺析

李秀娜

摘 要：積極推進(jìn)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施，是建立廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的必要條件。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展緩慢。本文從主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制管理認(rèn)識不足、重視程度不夠，單位組織領(lǐng)導(dǎo)不力，建設(shè)難度大、成本高，缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)改革等方面分析了問題的成因，并提出由政府主導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)、加強(qiáng)外部督導(dǎo)檢查、深入宣傳教育、加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)、建立政府部門財(cái)務(wù)管理一體化平臺等改進(jìn)建議，以期能提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位;內(nèi)部控制;探討

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)展情況

推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施，是建立廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的必要條件。財(cái)政部先后出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等六個通知文件，確定內(nèi)部控制路線，制定相應(yīng)措施，進(jìn)行督促落實(shí)，要求所有單位應(yīng)于2016年底完成內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施工作，于2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系。

內(nèi)部控制體系建設(shè)分三個階段，第一階段為合規(guī)性建設(shè)階段，第二階段為內(nèi)控體系健全階段，第三階段是內(nèi)部控制信息化階段。目前，多數(shù)單位處于內(nèi)部控制合規(guī)性建設(shè)階段，在此階段中，單位由第三方專業(yè)公司協(xié)助，完善現(xiàn)有內(nèi)控體系，使單位內(nèi)部控制體系建設(shè)可以符合外部政策要求。建設(shè)成果包括單位內(nèi)部控制手冊，覆蓋收支管理、資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、合同管理、工程建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)控制度、六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)控流程（流程圖及流程說明）、風(fēng)險評估報(bào)告、外部政策匯編等。多數(shù)單位的內(nèi)控體系合規(guī)性建設(shè)是在財(cái)政部門進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評價后倉促建立的，主要是為應(yīng)對內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評價及年度單位目標(biāo)績效考核。內(nèi)部控制工作進(jìn)展緩慢，多數(shù)單位內(nèi)部控制水平與國家制定的目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)緩慢的原因

1.主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制管理認(rèn)識不足、重視程度不夠

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范由財(cái)政部發(fā)布，具體工作由各級財(cái)政部門部署，主要負(fù)責(zé)人一般不參加財(cái)政部門相關(guān)會議，僅由參會人員傳達(dá)，領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作的意義、原則、總體要求和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)認(rèn)識不全面、不到位，對內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要性、必要性和迫切性缺乏正確認(rèn)識。目前內(nèi)部控制內(nèi)容主要關(guān)注單位的經(jīng)濟(jì)活動，內(nèi)部控制措施主要運(yùn)用在以財(cái)政資金為主線的會計(jì)控制上，沒有滲透到單位整體業(yè)務(wù)活動，導(dǎo)致單位主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部控制主要是財(cái)務(wù)控制。

2.內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)部組織運(yùn)行不力

內(nèi)部控制建設(shè)要求領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，由單位主要負(fù)責(zé)人全面組織實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，具體工作由牽頭部門組織落實(shí)。而在實(shí)踐中，內(nèi)控工作主要由財(cái)政部門部署，單位的內(nèi)部控制由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)并牽頭，制定實(shí)施方案，組織落實(shí)。單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)涉及組織架構(gòu)、歸口管理、關(guān)鍵崗位責(zé)任制的制定;業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制分別在不同業(yè)務(wù)部門，涉及風(fēng)險點(diǎn)排查、不相容崗位的設(shè)置、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗等。僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作的落實(shí)，力度不夠，此外，由于內(nèi)控工作涉及面廣，工作量大，因此牽頭部門工作積極性也不高。

3.內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)難度大，成本高

財(cái)政部門通過“以評促建”等多種方式開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評價工作，根據(jù)指導(dǎo)意見制定內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評價指標(biāo)體系，并為評價體系設(shè)置分值，明確得分項(xiàng)、扣分項(xiàng)，制定合格線。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照評價指標(biāo)體系，單位層面應(yīng)從內(nèi)部控制建設(shè)啟動情況、領(lǐng)導(dǎo)分工、權(quán)力制約、內(nèi)控制度建設(shè)、不相容崗位與職責(zé)分離、內(nèi)控建設(shè)信息化等六個方面;業(yè)務(wù)層面從預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險、關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)與控制措施著手，對相關(guān)內(nèi)控制度分事行權(quán)，制度實(shí)施情況、流程執(zhí)行情況進(jìn)行評價。以預(yù)算管理為例，其要求繪制9個流程圖，設(shè)置34個關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)，排查15個風(fēng)險點(diǎn)，分別為關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險點(diǎn)制定相應(yīng)控制措施、明確責(zé)任主體，并且需要逐項(xiàng)比對滿足合規(guī)性要求，規(guī)避風(fēng)險。要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化，需要將單位內(nèi)部控制制度、控制流程及控制要素固化到信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)控制管理流程信息化。此項(xiàng)工作信息量大，專業(yè)性要求高，需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)專業(yè)服務(wù)才能達(dá)到單位既定目標(biāo)。因此，各預(yù)算單位需要從第三方購買服務(wù)系統(tǒng)，其價格根據(jù)人員數(shù)量從五六萬至幾十萬不等，建設(shè)內(nèi)部控制系統(tǒng)成本偏高，而行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)有限，因此落實(shí)效果較差。

4.缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制

機(jī)關(guān)事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。目前外部監(jiān)督部門主要是財(cái)政部門，財(cái)政部門自2016年起開展內(nèi)控基礎(chǔ)性評價并要求編制單位內(nèi)部控制報(bào)告。單位根據(jù)要求完善相關(guān)資料并上傳，資料完備系統(tǒng)自動生成報(bào)告。外部監(jiān)督更多注重有形的制度，具體到制度執(zhí)行情況，疏于監(jiān)督。而由于單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識不全面，造成一些行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制工作開展情況不重視，未開展內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，在一定程度上影響了內(nèi)部控制建設(shè)的健全和完善。

5.政府機(jī)構(gòu)改革減緩內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程

十九屆三中全會對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革做出部署，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革覆蓋面廣、力度大，一些行政事業(yè)單位面臨撤銷、合并、改變職能等改革情況，原有的職能、機(jī)構(gòu)、人員要有較大變動，這在一定程度上減緩了內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程。

三、解決措施

1.提高單位負(fù)責(zé)人的認(rèn)識水平，強(qiáng)力推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)

當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。建議以政府為主導(dǎo)進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)推進(jìn)工作。由各地黨政部門成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，各單位主要負(fù)責(zé)人為成員制定實(shí)施方案，將內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的總體要求、目標(biāo)及內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要性、迫切性向單位部門主要領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)，明確把強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)作為當(dāng)前和今后一時期的重要工作來抓。安排各單位主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場觀摩先進(jìn)案例，真實(shí)體驗(yàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要性、實(shí)用性，提高單位負(fù)責(zé)人的認(rèn)識水平。要求各單位堅(jiān)持問題導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合本單位實(shí)際制定內(nèi)控實(shí)施方案，明確基本制度，嚴(yán)格工作標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工作流程，合理配備人員，發(fā)揮信息化作用，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，加大問責(zé)力度。力求按照內(nèi)控建設(shè)確定的總體要求、主要任務(wù)和時間表，抓好內(nèi)部控制建設(shè)，并對建立與實(shí)施內(nèi)部控制的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.加強(qiáng)外部督導(dǎo)檢查

財(cái)政部門在每年內(nèi)控報(bào)告編報(bào)基礎(chǔ)上確定一定比例進(jìn)行監(jiān)督抽查，核實(shí)報(bào)告的真實(shí)性，公開監(jiān)督檢查結(jié)果，并將監(jiān)督結(jié)果、內(nèi)部控制評價情況作為安排財(cái)政預(yù)算的參考依據(jù)。將內(nèi)控建設(shè)情況納入廉政責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)、單位年度目標(biāo)績效考核范圍，加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的信息共享，形成監(jiān)督合力。

3.深入宣傳教育，加強(qiáng)內(nèi)部控制培訓(xùn)

政府部門應(yīng)充分利用政府門戶網(wǎng)站、新媒體、廣播電視等手段宣傳內(nèi)部控制制度重要性;聘請內(nèi)控專家進(jìn)行講座指導(dǎo);對單位負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)和內(nèi)控執(zhí)行的所有人員進(jìn)行培訓(xùn);也可組織知識競賽、有獎?wù)魑牡龋ㄟ^一系列方式方法，使事業(yè)單位全體人員參與到知內(nèi)控學(xué)內(nèi)控運(yùn)用內(nèi)控中，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)控學(xué)習(xí)無死角、全覆蓋。

單位應(yīng)積極參加上級部門安排的培訓(xùn)活動，積極學(xué)習(xí)借鑒其他單位的經(jīng)驗(yàn)做法，及時發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題和差距，并有針對性地加以改進(jìn)，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制水平和效果。單位所有工作人員應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化內(nèi)控制度，熟悉業(yè)務(wù)流程，落實(shí)崗位職責(zé)，加強(qiáng)職業(yè)道德，自覺提高風(fēng)險防范意識，杜絕權(quán)力濫用。

4.推行政府部門財(cái)務(wù)管理一體化建設(shè)

新一輪政府機(jī)構(gòu)改革已基本完成，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系需要進(jìn)一步整合和完善，為更好加強(qiáng)內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)，建議由財(cái)政部門統(tǒng)一建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，以現(xiàn)有財(cái)政一體化平臺為依托，整合行政事業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)、非稅收入系統(tǒng)、政府采購平臺、部門決算系統(tǒng)，并將單位會計(jì)核算系統(tǒng)嵌入該平臺，建立以預(yù)算為核心，包含國庫集中支付、資產(chǎn)管理、收入管理、政府采購、內(nèi)部控制等多方面的全業(yè)務(wù)全過程管理的財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)，在涵蓋內(nèi)部控制系統(tǒng)管理需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政相關(guān)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)整合、共享。

系統(tǒng)應(yīng)詳細(xì)記錄每一筆業(yè)務(wù)的支出情況，并與相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行信息關(guān)聯(lián)和過程控制，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)之間的互聯(lián)互通和信息共享，有效保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。并使財(cái)政部門能夠?qū)崟r監(jiān)督單位每筆資金運(yùn)行情況，檢查單位內(nèi)控制度執(zhí)行情況，對監(jiān)控預(yù)警和檢查發(fā)現(xiàn)問題及時提出整改意見。各系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，互聯(lián)互通，系統(tǒng)根據(jù)要求自動生成分析報(bào)告，并能夠滿足各級財(cái)政、預(yù)算單位、監(jiān)管部門對業(yè)務(wù)、監(jiān)督、管理、決策及分析的需要，將單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程通過信息化手段進(jìn)行固化，將制衡機(jī)制和流程控制嵌入到內(nèi)部控制管理中，自動記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行狀態(tài)，以減少人為操縱因素，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。系統(tǒng)應(yīng)由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，減少各部門、單位內(nèi)部控制信息化重復(fù)建設(shè)，節(jié)約財(cái)政資金。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有利于改善內(nèi)部管理，更好履行職責(zé)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。各單位應(yīng)該加快內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)，運(yùn)用信息技術(shù)不斷創(chuàng)新工作模式，按照國家要求于2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

參考文獻(xiàn)

1.曹麗紅.淺談當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及防范措施.財(cái)會研究，2019（9）.

（責(zé)任編輯：王文龍）