鄉(xiāng)村振興視角下推進(jìn)汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策研究

摘 要：在工業(yè)化和城市化的驅(qū)動(dòng)下，城市和農(nóng)村均得到長(zhǎng)足的發(fā)展，但農(nóng)村的發(fā)展步伐卻遠(yuǎn)落后于城市，汕頭要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展也亟待破解此難題。文章透過(guò)鄉(xiāng)村振興的視角，分析汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的障礙及難題，充分發(fā)揮各級(jí)黨委政府的引領(lǐng)作用，從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)要素、城鄉(xiāng)公共事業(yè)三個(gè)方面提出推進(jìn)汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：汕頭;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放40多年，城市在發(fā)展，農(nóng)村也在發(fā)展，但在工業(yè)化和城市化的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村發(fā)展的步伐卻始終滯后于城市，而且差距越來(lái)越大。從汕頭的發(fā)展實(shí)際來(lái)看，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，汕頭城市和農(nóng)村的發(fā)展水平均得到顯著提升，然而農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力流失嚴(yán)重、農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)水平急需提升等問(wèn)題依然是汕頭農(nóng)村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須解決的難題。因此，透過(guò)鄉(xiāng)村振興的視角，分析汕頭城鄉(xiāng)融合面臨的障礙及難題，針對(duì)性的提出推進(jìn)汕頭城鄉(xiāng)融合的有效對(duì)策，對(duì)于協(xié)調(diào)汕頭城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙及難題

城鎮(zhèn)化率是反映一個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的重要指標(biāo)。按照這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，汕頭城鎮(zhèn)化水平（按城鎮(zhèn)人口占常住人口比例來(lái)衡量，汕頭的比例已超過(guò)70%）是高于廣東省平均水平的，但實(shí)際情況是汕頭約有30%左右的人口生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部或“半城半鄉(xiāng)”的半城鎮(zhèn)化地區(qū)，實(shí)際城鎮(zhèn)化水平并不高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著一定的障礙和難題。

（一）城鄉(xiāng)二元機(jī)制是汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性障礙

城鄉(xiāng)二元機(jī)制在汕頭社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中曾發(fā)揮過(guò)積極的作用，該機(jī)制將全社會(huì)優(yōu)質(zhì)的資源集中到城市，支撐著城市快速的發(fā)展，但現(xiàn)如今城市的集聚效應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)，加之農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致資金、人才等資源更加沒(méi)能向農(nóng)村擴(kuò)散。汕頭在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元機(jī)制依然是亟待破解的制度性障礙。

（1）制度門(mén)檻增加了人口自由流動(dòng)的成本

人是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的要素，在城鄉(xiāng)二元機(jī)制的影響下，人口在城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的制度門(mén)檻非常高。汕頭人口流動(dòng)的現(xiàn)狀是單向流動(dòng)，即人口基本上都是從農(nóng)村流向城市，從城市流入農(nóng)村的很少。農(nóng)民進(jìn)城后，身份轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)滯后于就業(yè)轉(zhuǎn)移，這部分農(nóng)民在工作機(jī)會(huì)、社會(huì)福利、社會(huì)保障、子女教育等方面同城區(qū)戶籍人口存在較大差異。農(nóng)民要擺脫戶籍的限制，完成市民化的轉(zhuǎn)變，最終還是要將戶籍落到汕頭城區(qū)。然而，購(gòu)房、生活、子女教育等成本疊加，使得農(nóng)民市民化成本高企，對(duì)“進(jìn)城”望而卻步。

（2）城鄉(xiāng)有別的土地制度制約了農(nóng)村的發(fā)展

城鄉(xiāng)二元機(jī)制下有所差別的土地制度，牽動(dòng)著汕頭城市和農(nóng)村兩個(gè)地理空間和產(chǎn)業(yè)的分布。當(dāng)前，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)被嚴(yán)格分割開(kāi)，農(nóng)村土地?zé)o法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)充分的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地被剝奪了開(kāi)發(fā)權(quán)，土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的分配嚴(yán)重不公，不僅抑制和剝奪了農(nóng)村土地價(jià)值，也造成農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法有效整合和流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏最基本的生產(chǎn)要素，阻礙了產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素向農(nóng)村擴(kuò)散。特別是城市房地產(chǎn)行業(yè)的大發(fā)展，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村和城市的差距，農(nóng)村普遍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人才和資本有效供給不足的局面。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足是汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難題

城鄉(xiāng)融合是城市與農(nóng)村雙向融合的過(guò)程，涉及到空間、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素的全方位融合，其中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。除了近年來(lái)在各級(jí)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總體上汕頭農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到瓶頸。

汕頭農(nóng)村地區(qū)普遍存在著人多地少的情況，為了生計(jì)和發(fā)展，農(nóng)村青壯年人口有著外出打工、經(jīng)商的傳統(tǒng)，隨著城市化進(jìn)展的加快，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力外流的現(xiàn)象更加明顯。汕頭農(nóng)村的人口構(gòu)成以婦女、小孩和老人為主，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)靠外出打工、經(jīng)商人員反哺為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的支撐。而且，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還受到土地和資金要素的制約，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地綿延分散現(xiàn)象明顯，面積較大可支撐產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的地塊稀少，在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和農(nóng)業(yè)同其它產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系更加難以建立。產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限還對(duì)資本流入造成影響，資本的逐利性，使得資本向城市流入是常態(tài)，向農(nóng)村擴(kuò)散是非常態(tài)。歸結(jié)起來(lái)，制度、人才、土地、資本等因素的共同作用，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，是困擾汕頭城鄉(xiāng)融合的重大難題。

三、推進(jìn)汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)汕頭城鄉(xiāng)融合面臨的障礙及難題進(jìn)行分析，在鄉(xiāng)村振興的視角下，充分發(fā)揮各級(jí)黨委政府的引領(lǐng)作用，可以從以下三個(gè)方面來(lái)推進(jìn)汕頭城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）積極促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。這五個(gè)方面的層次是不一樣的，產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵，生態(tài)宜居是前提，鄉(xiāng)風(fēng)文明是靈魂，治理有效是保障，生活富裕是根本。從汕頭實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成效來(lái)看，隨著人居環(huán)境的改善和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，生態(tài)宜居已初步顯現(xiàn)出來(lái)。而如何發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)村能夠富足起來(lái)，是目前農(nóng)村工作的重中之重。各級(jí)黨委政府必須提升對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不僅局限于發(fā)展農(nóng)業(yè)本身，城鄉(xiāng)融合要求城市和農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上高度融合，這就需要各級(jí)黨委政府在產(chǎn)業(yè)空間和產(chǎn)業(yè)鏈融合上建立健全體制機(jī)制和及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)相互融合發(fā)展的體系，在促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高科技農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，積極完善農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展水平的不同，汕頭農(nóng)村可以有所選擇的開(kāi)展以下幾方面工作：一是支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的深加工、分級(jí)和包裝生產(chǎn)體系;二是構(gòu)建農(nóng)村物流體系，支持有實(shí)力的企業(yè)建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)物流體系，打造農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的線上、線下公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展，激勵(lì)各類(lèi)企業(yè)把服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸到鄉(xiāng)村;三是對(duì)于自然風(fēng)光優(yōu)美、人文環(huán)境優(yōu)越、特色農(nóng)產(chǎn)品資源豐富的村莊，積極引進(jìn)企業(yè)，發(fā)展生態(tài)景觀、康養(yǎng)休閑、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村文化等鄉(xiāng)村旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民分享城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合帶來(lái)的收益。

（二）積極促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)

城鄉(xiāng)要素具體包括人才、土地和資金，這三種要素對(duì)于支撐城市和農(nóng)村的發(fā)展都至關(guān)重要。根據(jù)汕頭的發(fā)展實(shí)際，城鄉(xiāng)二元機(jī)制下城鄉(xiāng)有別的土地制度短期內(nèi)是難以改變的，資金的走向同產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，資金必然會(huì)流向農(nóng)村，只有人才是最可變的要素，也是鄉(xiāng)村振興最依賴、最需要的因素。因此，實(shí)現(xiàn)人才要素城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)最迫切。各級(jí)黨委政府要重視人才工作，農(nóng)村地區(qū)除了持續(xù)加大基礎(chǔ)公共設(shè)施的投入力度和進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平外，還要爭(zhēng)取市、區(qū)財(cái)政的支持，完善人才引進(jìn)機(jī)制，通過(guò)提供科研基金、增加創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、無(wú)息貸款等方式解決專家及有志到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人才的資金需求，并在住房、教育、醫(yī)療等方面加大政策傾斜力度，增強(qiáng)農(nóng)村留住人才的粘性。

（三）積極促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)的均等化

城鄉(xiāng)公共事業(yè)同城鄉(xiāng)居民生活息息相關(guān)，也是衡量一個(gè)城市整體發(fā)展水平的重要指標(biāo)。近年來(lái)，汕頭各級(jí)黨委政府持續(xù)對(duì)農(nóng)村地區(qū)加大資金、人力的投入及治理力度，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生狀況也得到大幅提高。但必須承認(rèn)，城鄉(xiāng)差異依然很大，突出表現(xiàn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系不健全、水平低，城鄉(xiāng)公共資源分配不均等。公共資源配置在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)一體化和均等化仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這同地方各級(jí)財(cái)政收入和資金分配有直接關(guān)系。因此，在市級(jí)層面，亟待建立健全以城帶鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快城鄉(xiāng)制度銜接，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸。在保障人民基本生活水平的社會(huì)保障機(jī)制上，要讓農(nóng)民享受和城市居民一樣的社會(huì)保障和社會(huì)福利服務(wù)，特別是農(nóng)村人口老齡化引發(fā)的醫(yī)療和養(yǎng)老問(wèn)題，必須予以重視。在文化、教育、醫(yī)療等問(wèn)題上，必須依托城市的資源優(yōu)勢(shì)，建立一套常態(tài)化的機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源支援農(nóng)村文化、教育、醫(yī)療事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源融合，縮小城鄉(xiāng)差距。

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作者簡(jiǎn)介：侯睿夫（1983-），男，廣東汕頭人，助教，研究方向：政府行為與公共管理。