國有林場森林資源有償使用制度研究
——以山東、福建調(diào)研為例

周 舟，喬吉良

（南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，南京210037）

黨的十八大以來，對于生態(tài)文明建設的關注到了前所未有的戰(zhàn)略高度。國有林場是中國生態(tài)脆弱地區(qū)的主要屏障和重要生態(tài)后備森林資源基地，是生態(tài)修復和建設的重要力量，為保護國家生態(tài)安全，提升人民生態(tài)福祉、促進綠色發(fā)展，應對氣候變化等發(fā)揮了重要作用。2015年3月，中共中央、國務院印發(fā)《國有林場改革方案》要求探索建立國有林場森林資源有償使用制度[1]。2016年12 月國務院印發(fā)《國務院關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（下文簡稱《意見》），明確提出建立國有森林資源有償使用制度[2]。國有林場森林資源的有償使用主要指國有林地和林木的有償使用，對確需經(jīng)營利用的國有林場森林資源資產(chǎn)，需要確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式[3]，森林資源有償使用需要遵循等價交換的原則，即以林價為補償手段[4]，生態(tài)公益林和有山林糾紛的山林一般不能對外進行有償使用[5]。與此同時，國有林場林地有償使用和流轉(zhuǎn)的改革要與國有資產(chǎn)的管理體制改革相配套[6]。為此，系統(tǒng)總結(jié)國有林場森林資源有償使用制度建設的經(jīng)驗，特別是制度運行中的問題及改進需求，對推進國有林場森林資源有償使用制度建設，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展十分必要。

1 國有林場森林資源有償使用制度發(fā)展現(xiàn)狀

山東省國有林場流轉(zhuǎn)林地的主要方式以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權或者承包、租賃為主:職工承包，進而轉(zhuǎn)包給林場周邊群眾；職工或林場以外的人整體承包，分塊轉(zhuǎn)包給林場外之人。風景名勝區(qū)、森林公園存在國有林地和林木資源流轉(zhuǎn)情況則為流轉(zhuǎn)經(jīng)上級林業(yè)主管部門或者縣級以上人民政府批

準[7]。

福建省國有林場森林資源流轉(zhuǎn)的主要方式為租賃、購買、合作開發(fā)等。首先，就租賃來說，主要以租入為主；其次，就購買來說，主要以增加經(jīng)營區(qū)面積為主，主要在三明、龍巖地區(qū)，一般為了解決征占用林地（一般為好林地），實現(xiàn)占補平衡；再次，就合作開發(fā)（主要是旅游開發(fā)）方式來說，政策上嚴格規(guī)定轉(zhuǎn)手的限制，主要發(fā)生地在寧德，如周寧的向陽林場，漳州、福州等沿海區(qū)域。最后，職工承包方式，主要發(fā)生在在貧困林場。

山東福建兩省國有林場有償使用的基本類型主要有三種:山區(qū)林場主要以生態(tài)旅游為主，平原、沿海林場主要以獲取木材和林下種養(yǎng)殖（林下經(jīng)濟）為主。森林資源有償使用的典型模式主要有:

①“森林旅游模式”。在森林旅游模式上，主要方式為出租，即林場將森林景觀的資源開發(fā)權和經(jīng)營權交與投資者，并且要維持森林的主體資源不變，由投資者按年支付林場一定的林地使用費，彌補林場運營經(jīng)費不足（主要是支付林場職工工資）。山東省有107 處國有林場開展森林旅游（最小的只有不足5畝，最大的上萬畝），發(fā)展森林旅游的主體為承租公司，由外部投資者發(fā)展，不涉及國有森林資源的權屬變動，資金來源由外部投資者投資，旅游收益歸承租公司。開展森林旅游均經(jīng)上級林業(yè)主管部門或縣級以上人民政府批準，但用于發(fā)展森林旅游的國有森林資源未經(jīng)過森林資源資產(chǎn)評估，國有林場獲得的森林旅游資金上繳財政或者按照項目要求組織實施，專款專用。

②“出售木材資源模式”。該種有償模式主要分為三種，其一就是由林場經(jīng)營、組織砍伐，對外售賣；其二是林場將林地對外發(fā)包，由承包方經(jīng)營，并支付林場一定的承包費用；其三是林場將成熟林對外發(fā)包，由承包方采伐，并支付林場活立木價格；

③“林下種、養(yǎng)殖”。該種模式主要以職工承包為主，在山東平原和福建沿海林場有少部分的林場職工承包林地發(fā)展林下經(jīng)濟，主要在林下種植蘑菇、林芝等中藥材，林下種植除了種蘑菇以外，尚未發(fā)現(xiàn)種植其他經(jīng)濟作物的成功范例，其主要原因也是在于種植業(yè)的生長大部分依賴于陽光，而森林的郁密度過大，不利于林下經(jīng)濟的發(fā)展。而林下養(yǎng)雞和養(yǎng)鴨等對土地的傷害比較大，不利于樹木成長，林場均持謹慎發(fā)展態(tài)度。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)當?shù)氐膰辛謭錾仲Y源資產(chǎn)有償使用是通過市場化的運作，將森林資源資產(chǎn)對外流轉(zhuǎn)，獲取資金，以維持林場生存和發(fā)展。國有林場森林資源。有償使用的運作機制如圖1所示。

隨著國有資產(chǎn)管理的強化和新一輪國有林場改革啟動，山東和福建的國有林場結(jié)合自身實際發(fā)展情況，對國有林場森林資源有償使用方式在政策上予以調(diào)整和完善。主要表現(xiàn)在以下幾點:

一是對職工和周邊村民承包林地的清理，以作價回收為主，對難以回收的林地，進一步規(guī)定用途，盡量縮短使用期限（一個輪伐期），調(diào)整收益分配規(guī)則，補充與完善用地協(xié)議；二是清理職工股份，盡量作價回收，保證國有林場控股；三是對合作或租賃方式開發(fā)的森林旅游項目進行評估，完善協(xié)議；四是制定國有森林資源資產(chǎn)和有償使用管理條例。

2 國有林場森林資源有償使用存在的問題

2.1 政策支持力度不夠

首先，按照現(xiàn)行《森林法》的規(guī)定，僅商品林可以對外進行流轉(zhuǎn)（不得改變土地使用性質(zhì)），公益林不得對外流轉(zhuǎn)[8]。山東、福建的調(diào)研結(jié)果顯示，部分國有林場將其公益林中的景觀資源對外出租或合作開發(fā)，發(fā)展森林旅游已成常態(tài)；而景觀資源開發(fā)需求的滿足，對于提升公益林建設水平，促進森林可持續(xù)發(fā)展，以及解決林場財政壓力均頗具價值。此外，自2007 年以來，國家林業(yè)局出臺一系列文件明確規(guī)定國有林場森林資源不準對外流轉(zhuǎn)。這些限制性的約束，不但沒有起到禁止作用，反而逐漸扭曲了國有林場森林資源的對外流轉(zhuǎn)行為。最后，產(chǎn)權主體利益的不一致性也制約了國有林場森林資源有償使用。福建案例顯示，大部分國有林場使用的集體林地占比較高，一旦涉及這部分林地、林木的對外流轉(zhuǎn)，農(nóng)民總以“你用可以，別人用不如還給我來用”的理由而阻止林場的行為。這影響或限制了林場森林資源的有償使用。

圖1 山東和福建的國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用機制

2.2 管理權限混亂且不合理

山東實行國有、省管、林場經(jīng)營體制；福建對原事業(yè)制林場實行國有、省屬、地（市）管、縣監(jiān)督的管理體制，對原企業(yè)制林場實行省級層面行業(yè)管理，實際為地方（屬地）管理（市、縣）體制（福建南平的優(yōu)質(zhì)林場歸國資委管理）?？h屬林場人財物在縣，一般財政狀況差，而省屬林場管理在省或地區(qū)（市），縣里難動其財產(chǎn)。另外地方政府常直接干預國有林場的經(jīng)營管理活動，林場話語權嚴重不足，運營失敗的風險常常由林場承擔。

2.3 森林景觀資源開發(fā)不規(guī)范

較之于森林資源的木材利用，森林景觀資源利用是森林資源利用的高級階段。從屬于公益林的景觀資源。實踐證明，規(guī)范的森林景觀資源利用不但不會對其功能價值產(chǎn)生負面影響，而會提升其環(huán)境功能和質(zhì)量，并給林場帶來比較穩(wěn)定的資金來源。

從兩省的調(diào)研情況看，公益林中景觀資源利用是有比較旺盛的社會需求和成功范例。景觀資源開發(fā)，首先需要突破現(xiàn)有制度的約束，將景觀資源使用權納入到有償使用的范圍當中。其次，構建森林景觀資源評估制度，評估制度缺失，使資源價值的評估隨意性增加，直接影響到資產(chǎn)收益。最后，開發(fā)國有林場森林景觀資源，往往只局限于占用的景區(qū)部分，未被納入開發(fā)但同時也具備森林景觀資源的區(qū)域，其本身隱含的價值有待挖掘。

2.4 森林資源有償使用具體內(nèi)容模糊

要想做好國有林場森林資源資產(chǎn)的有償使用，需要確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，從頂層設計方面做好森林資源有償使用的制度供給。對于商品林（主要包括經(jīng)濟林、薪炭林和用材林）來說，有償使用的范圍應當包括林地使用權、林木資源和景觀使用權；對于公益林（主要包括防護林和特種用途林）來說，僅森林景觀使用權可以有償使用。而對于國有林場森林資源有償使用的條件和期限，需要遵循具體問題具體分析的原則，不能搞“一刀切”。

3 建立國有林場森林資源有償使用制度的政策建議

3.1 強化國有林場森林資源有償使用的政策支撐

首先，完善《森林法》，確保國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用有法可依、有章可循。其次，建立分級管理的國有林場森林資源有償使用審批制度。明確國家林業(yè)局、省林業(yè)廳、市林業(yè)局、縣林業(yè)局各自審批森林資源的權限、標準和程序等。再次，切實加強國有林場林地使用性質(zhì)的監(jiān)管。林地使用性質(zhì)是國有林場耐以生存的基礎和前提，要明確更改林地使用性質(zhì)的范圍、程序和權限，以及哪些林地明確不得更改林地使用性質(zhì)。最后，要強化對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押的有償使用方式的監(jiān)管，縣級國有林場的管理權限比較模糊，存在部分縣政府抵押國有林場森林資源資產(chǎn)的現(xiàn)象，存在著先抵押后報批的情況，也要加強對地方政府違法抵押資產(chǎn)現(xiàn)象的監(jiān)管。

3.2 明確森林資源資產(chǎn)、林地使用權的管理權限

對于林場資產(chǎn)被地方政府的隨意抵押的問題，需要從法律的層面，明確規(guī)定不同行政級別的國有林場分屬于那一級別的政府部門管理，以及政府部門處理國有林場森林資源資產(chǎn)的內(nèi)容、范圍、權限、程序等，防止國有林場資源被任意劃走，一定要依法治理國有林場。因此，建議相關部門盡快出臺相關法律實施細則，以及監(jiān)督和監(jiān)管細則，既要政府部門依法治理和經(jīng)營國有林場，也要落實監(jiān)督責任問題。

3.3 逐步建立國有林場森林資源資產(chǎn)評估制度，規(guī)范森林景觀資源開發(fā)

森林資源資產(chǎn)評估制度是國有林場森林資源引入有償使用制度的前提，是實行森林資源資產(chǎn)“市場化”和運作的基礎。因此，建議有關部門盡快出臺相關文件，規(guī)范森林資源資產(chǎn)的評估，構建森林資源資產(chǎn)定價模型，規(guī)范買賣雙發(fā)的交易行為，推行標準化的合同制度。盡快修改和完善《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》，合理評估林地使用權的定價，研究制定森林景觀評估定價標準。

3.4 盤活森林資源、加強森林資源保護，推進森林資源流轉(zhuǎn)

就國有林場森林資源來說，無論是公益林還是非公益林，森林資源本質(zhì)上都具有保護生態(tài)環(huán)境的功能價值，因此不能忽視非公益類國有林場的森林資源生態(tài)價值。建立完善國有森林資源有償使用制度，嚴格執(zhí)行森林資源保護政策，規(guī)范國有森林資源有償使用和流轉(zhuǎn)，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。積極推進場外造林、場外林地林木經(jīng)營，將管理不夠規(guī)范、綠化率低的林地及荒山流轉(zhuǎn)至國有林場經(jīng)營管理范圍內(nèi)，增加林地治理投入、加大森林資源保護力度，更有利于維護森林生態(tài)安全。