行政事業(yè)單位績效管理的現(xiàn)狀與對策探討

鄒蓓露

摘 要：本文對行政事業(yè)單位現(xiàn)階段在全面實施績效管理中存在的問題，分析成因，并結(jié)合自身從事績效管理工作的經(jīng)驗提供一些對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位、績效管理、預(yù)算管理

一、引言

近年來，隨著我國推進服務(wù)性、責(zé)任型和效能型政府建設(shè)，并大力提高政府工作透明度，不論是政府內(nèi)部還是社會公眾對財政資金使用的關(guān)注度越來越高，也越來越細。行政事業(yè)單位作為財政預(yù)算實施主體，實施預(yù)算與績效管理相銜接的預(yù)算制度是優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，提高財政資金運用的高效性和科學(xué)性的必要前提。現(xiàn)階段，中央及多個地方財政部門都已明確發(fā)文要求預(yù)算支出部門對納入政府預(yù)算管理的所有財政性資金開展績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價管理、評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等活動，對預(yù)算單位年度績效管理工作開展考核。

2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議通過了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。全面實施預(yù)算績效管理是指通過在預(yù)算管理中抓住問題導(dǎo)向、績效導(dǎo)向，落實主體責(zé)任，提高財政資源配置效率和使用效益，進而推進我國政府行政方式變革。

我國最早從2003年就開始嘗試開展預(yù)算績效管理。從最早以項目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，到目前覆蓋全所有預(yù)算收支、所有財政性資金來源的全面預(yù)算管理體系，預(yù)算績效管理理念已由各級財政主管部門延伸至各預(yù)算主體。預(yù)算績效管理體系在組織保障、主體職責(zé)劃分、指標(biāo)體系建立等各方面取得了顯著成績，實現(xiàn)了預(yù)算績效管理形式與實質(zhì)落地。而應(yīng)當(dāng)注意到，由于我國行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理仍處于起步階段，在推進預(yù)算和績效管理一體化上，仍有重“支出”輕“績效”的現(xiàn)象。

二、目前行政事業(yè)單位績效管理存在的問題

1.績效管理重“資金”輕“資產(chǎn)”

按照《意見》要求，要將各部門和單位的預(yù)算收支全面納入績效管理，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，綜合衡量預(yù)算實施效果。意味著行政事業(yè)單位花錢不能再“大手大腳”，同時也要求行政事業(yè)單位改變過去“多拿多占”進行資產(chǎn)配置的做法。

行政事業(yè)單位長期以來執(zhí)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度，重視資金投入，而忽視國有資產(chǎn)運營成本。一邊是每年投入大量財政資金進行資產(chǎn)配置，一邊是財政性資產(chǎn)長期閑置的現(xiàn)象屢見不鮮，究其原因都是由于在會計核算中缺少成本理念造成的。目前行政事業(yè)單位在編制預(yù)算中，并無要求提供與占有資產(chǎn)相關(guān)的信息，且行政事業(yè)單位賬面上的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、無形資產(chǎn)等價值因為無需計提折舊，其實際價值與賬面價值勢必存在較大差異。因此，在預(yù)算績效管理中缺乏能夠準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位真實履職成本的數(shù)據(jù)支撐。

此外，從宏觀角度上看，忽略資產(chǎn)管理，缺乏對行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)相關(guān)信息的掌握，使得政府對究竟有多少“家底”模糊不清，甚至?xí)?dǎo)致決策失靈，重復(fù)建設(shè)也是給公眾造成政府“鋪張浪費”印象的重要原因。

2.績效管理重“評價”輕“應(yīng)用”

評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理鏈上的關(guān)鍵一環(huán)，是整個績效管理活動的落腳點和根本要求，是科學(xué)化、精細化編制預(yù)算的指引。要實現(xiàn)績效和預(yù)算一體化，就要發(fā)揮好績效評價結(jié)果對預(yù)算的激勵約束作用。

行政事業(yè)單位在安排預(yù)算時，往往是先有項目，再排預(yù)算，過程中忽略了對績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一些行政事業(yè)單位在制訂績效評價工作方案時，對時間節(jié)點的確定不夠細致。有些只是籠統(tǒng)地將評價結(jié)果反饋的時間定于評價工作完成后，而沒有對應(yīng)當(dāng)在何時完成評價工作進行規(guī)定。比如，在委托第三方評價機構(gòu)開展績效評價時沒有約定第三方評價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)何時完成評價工作并提交評價結(jié)果。甚至一些上年項目的評價工作，在編制下年“一上”預(yù)算時仍未完成。而評價結(jié)果向社會公開的時間節(jié)點更是在第二年決算公開時，滯后于第二年的預(yù)算批復(fù)。行政事業(yè)單位在設(shè)定項目的績效目標(biāo)時，沒有可參考的評價結(jié)果，主觀上為了方便完成績效評價，而將指標(biāo)定得過于簡單粗略。形成了由于評價結(jié)果反饋不及時、評價結(jié)果沒有及時向社會公開并接受監(jiān)督，也沒有運用到績效目標(biāo)的設(shè)定中?？冃Ч芾礞溕先鄙倭岁P(guān)鍵的一環(huán)，績效管理當(dāng)然就無從發(fā)揮激勵約束作用。

3.績效管理重“當(dāng)下”輕“長遠”

為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預(yù)算管理和控制，國務(wù)院在《實行中期財政規(guī)劃管理的意見》國發(fā)〔2015〕3 號中要求對中期財政規(guī)劃期內(nèi)的重大改革、支出政策和支出項目建立預(yù)算績效評價機制。這一要求為行政事業(yè)單位的中期財政規(guī)劃引入了績效管理理念，同時也拉長了實施預(yù)算績效管理的時間線。實施預(yù)算績效管理既要精準(zhǔn)聚焦當(dāng)前的緊迫任務(wù)和當(dāng)年財政資金的直接產(chǎn)出和效果，又要放眼宏觀政策目標(biāo)，健全長效機制?？冃Ч芾砑仁菍Ξ?dāng)下財政投入的效果效率評價，也是對政策長遠目標(biāo)的規(guī)劃。

然而，由于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效目標(biāo)上報后，是隨同年初預(yù)算或追加預(yù)算一并批復(fù)的，所以習(xí)慣上沿用了年度考核思維。這就使得在設(shè)定績效目標(biāo)時，供選擇的具體評價指標(biāo)多為預(yù)算執(zhí)行年度當(dāng)年的產(chǎn)出、結(jié)果、成本、效益等時效性指標(biāo)。同一指標(biāo)體系運用到編制中期財政規(guī)劃的項目庫項目的績效目標(biāo)時，就出現(xiàn)了矛盾。由于沒有可選擇的長期績效指標(biāo)，對中長期項目無法進行延續(xù)性績效評價考核。行政事業(yè)單位的中期財政規(guī)劃沒有很好的結(jié)合預(yù)算績效評價機制，不可避免地出現(xiàn)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)“碎片化”、缺乏可比性、政策沒有延續(xù)性等情況。

三、行政事業(yè)單位加強績效管理的對策

1.加強資產(chǎn)管理，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局

2019年1月1日起執(zhí)行的《政府會計制度》（以下簡稱《制度》）要求行政事業(yè)單位同時以權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制進行財務(wù)會計和預(yù)算會計核算，年終根據(jù)財務(wù)會計報表形成《政府財務(wù)報告》，根據(jù)預(yù)算會計報表形成《部門決算報告》。在以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)會計核算中，行政事業(yè)單位要對固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、無形資產(chǎn)等科目計提折舊或攤銷，并對在2018年12月31日以前形成的固定資產(chǎn)等科目補提折舊或攤銷。

新《制度》下的政府財務(wù)報告可以更真實地反映行政事業(yè)單位的履職成本，也對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提出了高要求。一方面，新《制度》引入費用概念，將固定資產(chǎn)等折舊（攤銷）計入行政事業(yè)單位的運營成本;另一方面，行政事業(yè)單位由于運營成本的上升造成績效評價低下，或可倒逼行政事業(yè)單位在會計制度轉(zhuǎn)換后對其資產(chǎn)進行清查，夯實財政“家底”。

此外，近年來為厲行節(jié)約、避免奢侈浪費，全國已有多地探索建立政府公物倉制度。政府公物倉是政府所搭建的公共資產(chǎn)營運管理平臺。政府公物倉制度的施行，可以建立起一個行政事業(yè)單位之間資產(chǎn)共享的平臺，或可為各行政事業(yè)單位中的閑置資產(chǎn)重新匹配，達到資源配置優(yōu)化，提高資產(chǎn)的使用效率，盤活財政“家底”。

2.加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，健全激勵約束機制

行政事業(yè)單位在制定績效評價工作方案時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮、合理安排時間節(jié)點，保證績效評價與預(yù)算工作的有機銜接。在立項階段，將績效管理關(guān)口前移，對重大政策和項目開展事前績效評估機制;在編制預(yù)算階段，明確制訂績效目標(biāo)，體現(xiàn)產(chǎn)出、結(jié)果、成本、效益等績效信息，合理匹配預(yù)算資金;在項目執(zhí)行階段實施績效運行監(jiān)控，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行跟蹤評價，以確保實現(xiàn)預(yù)期的績效目標(biāo);在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，通過組織自評或委托第三方評價機構(gòu)的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價，并將評價結(jié)果及時報送財政主管部門并向公眾公開，接受監(jiān)督;最后在編制下一年預(yù)算時，運用好體評價結(jié)果，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

同時，財政主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好績效管理監(jiān)督職能，可結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進度考核，對行政事業(yè)單位實施預(yù)算和績效實施“雙監(jiān)控”。一方面調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)執(zhí)行進度落后，資金閑置或突擊花錢，另一方面糾正政策和項目實施中存在的管理疏漏和目標(biāo)偏移，保證財政資金使用安全高效。

3.科學(xué)設(shè)計評價指標(biāo)體系，推進中長期項目庫建設(shè)

行政事業(yè)單位的中期財政規(guī)劃是以財政項目庫為基礎(chǔ)的。中期財政規(guī)劃要成為資源與效果的結(jié)合體，必須在財政項目庫建設(shè)中融入績效管理理念。

設(shè)定績效目標(biāo)是績效管理的起點，具體體現(xiàn)在對評價指標(biāo)的選取上。行政事業(yè)單位在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)當(dāng)綜合衡量目標(biāo)的“輕重緩急”，并從健全長效機制的要求出發(fā)，建立起既能體現(xiàn)時效性，又能體現(xiàn)可持續(xù)性的指標(biāo)體系。在適當(dāng)情形下，可對評價指標(biāo)體系進行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)新的政策要求。

值得注意的是，體現(xiàn)可持續(xù)性的指標(biāo)還應(yīng)當(dāng)具有可推廣性，即可以為其他行政事業(yè)單位的評價指標(biāo)體系采用。財政部門可對這部分指標(biāo)加以篩選利用，作為共性指標(biāo)。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：王文龍）