疫情管理中的模糊治理：不確定性風(fēng)險(xiǎn)的治理邏輯

〔摘要〕 新冠疫情的全球爆發(fā)，使人們更加意識(shí)到公共衛(wèi)生危機(jī)仍然是當(dāng)代社會(huì)的治理挑戰(zhàn)。在一個(gè)相互聯(lián)系的社會(huì)中，傳染疾病造成的公共衛(wèi)生危機(jī)強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜性。公共行政視角下公共衛(wèi)生危機(jī)治理需要在整合多學(xué)科知識(shí)的同時(shí)發(fā)展一種“模糊治理”理念。首先，模糊治理是針對(duì)模糊議題的治理，需要在不確定性中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，測(cè)算危機(jī)所有可能的負(fù)面效應(yīng)與潛在威脅。其次，模糊治理是打破行政邊界的治理，需要打破科層制的上下邊界與機(jī)制流程，整合組織能力、實(shí)現(xiàn)信息流通。最后，模糊治理是突破地理界限的治理，需要整合宏觀調(diào)控與微觀靈活，提升區(qū)域聯(lián)動(dòng)能力，消弭流動(dòng)社會(huì)對(duì)危機(jī)的擴(kuò)大，增強(qiáng)制度信任。模糊治理概念為創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制提供了可資借鑒的思路。

〔關(guān)鍵詞〕 公共衛(wèi)生;模糊治理;風(fēng)險(xiǎn)治理;疫情管理;傳染疾病

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689（2020）02-0047-04

公共衛(wèi)生危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)治理的重要議題，構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)的國(guó)家治理挑戰(zhàn)。生物、化學(xué)、環(huán)境等諸領(lǐng)域的潛在威脅時(shí)刻地影響著社會(huì)公眾的安全與生活。在我們生活的相互聯(lián)系的社會(huì)中，傳染疾病以其發(fā)生、存續(xù)與影響的不確定性，成為影響公共健康的重要威脅之一 [1] 。就傳染疾病的特征而言，疾病的潛伏期、治愈手段的延遲性、治療的周期不穩(wěn)定等都延長(zhǎng)了有效治理的時(shí)限，人口的流動(dòng)性也使得感染人群擴(kuò)大了疾病的傳播范圍。借鑒“理想型”的風(fēng)險(xiǎn)治理二分法，傳染疾病的預(yù)防行動(dòng)（preventive action）和反應(yīng)行動(dòng)（reactive action）中預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)性與回應(yīng)的及時(shí)性都會(huì)大打折扣 [2]（7）。由此，相對(duì)于其他類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)治理（比如環(huán)境污染、化學(xué)品處理），傳染疾病的管控更具復(fù)雜性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理框架以及傳染疾病的公共衛(wèi)生危機(jī)特征，本文嘗試性地探討一個(gè)“模糊治理”概念，以提供一個(gè)治理不確定議題的確定性方法。對(duì)于模糊治理的概念，公共行政研究給予的總體性解釋在于一種彈性的、差別化、包容的治理手段 [3] ，或者一種給予治理對(duì)象復(fù)雜性的整體性行動(dòng)策略 [4] 。突發(fā)公共事件中，模糊治理可以打破傳統(tǒng)的治理層級(jí)與治理結(jié)構(gòu)，從層級(jí)關(guān)系模糊、地域模糊的維度實(shí)現(xiàn)應(yīng)急情境下的資源整合，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)模糊風(fēng)險(xiǎn)議題的有效治理。我們認(rèn)為，模糊治理是制度優(yōu)勢(shì)在處理風(fēng)險(xiǎn)、尤其是公共衛(wèi)生危機(jī)中的彰顯，是風(fēng)險(xiǎn)治理的制度保證。

一

風(fēng)險(xiǎn)治理的各項(xiàng)議題總有其偶然性。一如自然災(zāi)害、環(huán)境污染，我們很難預(yù)測(cè)危機(jī)爆發(fā)的具體時(shí)間點(diǎn)以及危機(jī)造成的具體影響。治理面對(duì)的困境可能是治理對(duì)象確定性和不確定性之間的矛盾，尤其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)議題涉及的知識(shí)難度：我們知道治理的對(duì)象是什么，但是對(duì)其演變、擴(kuò)大以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)并不具備充分的知識(shí)。疫情管理中，疾病產(chǎn)生的源頭、傳染途徑與烈性、治愈方法與周期都需要一定的時(shí)間成本，那么在疫情產(chǎn)生與確定治愈方法之間，就產(chǎn)生了一個(gè)模糊地帶。

鑒此，模糊治理的要點(diǎn)之一，就是針對(duì)模糊議題的治理。模糊治理需要通過(guò)特定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)識(shí)別潛在的不同可能結(jié)果，進(jìn)而為構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與反應(yīng)機(jī)制提供可操作的基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)治理框架中，模糊治理的前提就是通過(guò)確定性的方法對(duì)議題的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)地評(píng)估。根據(jù)“事前評(píng)估”（pre-assessment）原則，一方面要了解危機(jī)可能涉及到的不同社會(huì)行動(dòng)者（societal actors）;另一方面要對(duì)潛在的危機(jī)進(jìn)行監(jiān)控并發(fā)布社會(huì)預(yù)警。[5]（11）一旦確認(rèn)了疫情的傳染性，就需要系統(tǒng)的評(píng)估工具去尋找新的可能威脅。在事前評(píng)估的復(fù)雜性中，框架（framing）、范圍（scope）與黑天鵝效應(yīng)（black swan）是影響前評(píng)估的因素[5]（12）。對(duì)于此，疫情管理的事前評(píng)估就要考量如下幾個(gè)問(wèn)題：首先，不同主體之間（包括政府、學(xué)術(shù)共同體、社會(huì)等）對(duì)于危機(jī)的影響與特征是否達(dá)成了共識(shí)，尤其是對(duì)于危機(jī)源頭的研究是否具有權(quán)威性并得到了各界的認(rèn)同;其次，疾病具有一定的潛伏期，疾病會(huì)在潛伏期中是否會(huì)以不可見(jiàn)的方式傳播;再次，在人口流動(dòng)的客觀性之下，如何將疫情控制在最小的范圍內(nèi);最后，疾病是否有變異、多點(diǎn)開(kāi)花等可能。事前評(píng)估中，有效預(yù)警是防止危機(jī)從“天災(zāi)”演變?yōu)椤叭说湣钡暮诵?。以塵肺病為例，這種疾病可以理解為礦工的風(fēng)險(xiǎn)行為和生物易感性交織的結(jié)果，但也可以理解為政府對(duì)營(yíng)造安全工作環(huán)境的失能 [6]（408）。就傳染疾病的疫情控制，預(yù)警旨在提高全社會(huì)不同主體的風(fēng)險(xiǎn)感知程度，在充分的感知之下，不同主體才能夠做好有效的防范措施，以期從制度、個(gè)體行為等方面降低風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。

危機(jī)爆發(fā)之后，在事前評(píng)估的基礎(chǔ)上，需要通過(guò)正式的科學(xué)評(píng)估（scientific appraisal），以量化的方式系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于公共健康的損害，研判風(fēng)險(xiǎn)的決定因素以及測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)波及的范圍與可預(yù)期的治理周期。知識(shí)與信息是影響科學(xué)評(píng)估的決定因素。如果難以掌握疾病的致病機(jī)理，以及缺乏特定有效的治愈手段，那么就很難明確疾病的具體治愈周期。疾病的潛伏期更使得公共部門(mén)與醫(yī)療部門(mén)難以確認(rèn)實(shí)際患者的分布。如果疾病在潛伏期中就存在傳染，那么患者的流動(dòng)會(huì)擴(kuò)展危機(jī)的波及范圍，催化危機(jī)的嚴(yán)重性?；氐绞虑霸u(píng)估環(huán)節(jié)，雖然知識(shí)更新有賴(lài)于學(xué)術(shù)共同體的研究，但每個(gè)個(gè)體是自身信息的承載者，個(gè)體要在風(fēng)險(xiǎn)感知的基礎(chǔ)上針對(duì)危機(jī)對(duì)個(gè)人的影響進(jìn)行預(yù)判，通過(guò)權(quán)衡各種因素選擇潛在損失最小的行動(dòng)選擇，并及時(shí)地將信息通過(guò)特定的渠道公開(kāi)?？偟膩?lái)看，評(píng)估手段為模糊治理提供的可借鑒措施在于：（1）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)議題的特殊性確定必要的行動(dòng);（2）厘清同風(fēng)險(xiǎn)議題相關(guān)的參與主體（政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、慈善組織、物流單位等等）;（3）計(jì)算當(dāng)下以及預(yù)期可利用的各類(lèi)資源（人力、物資等等）;（4）根據(jù)議題的復(fù)雜性研判風(fēng)險(xiǎn)解決的可能周期;（5）根據(jù)人口以及區(qū)域特征分析風(fēng)險(xiǎn)可能波及的范圍。[7]

二

政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中承擔(dān)核心責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)治理的網(wǎng)絡(luò)有賴(lài)于政府的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。在疫情管理這種跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)治理中，層級(jí)制組織的應(yīng)對(duì)往往出現(xiàn)“失敗”抑或“失能”的狀況。所謂“失敗”，指的是慣?；慕M織運(yùn)作流程阻礙了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)有效的防控。層級(jí)組織的鏈條中信息自下而上的反饋以及指令自上而下的傳導(dǎo)會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間成本，進(jìn)而會(huì)拖延風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)間，從客觀上造成了風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大甚至失控。信息的溝通與交換深刻地影響著風(fēng)險(xiǎn)治理的效能：第一，信息的有效交換可以提高不同主體之間對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，提升風(fēng)險(xiǎn)感知程度;第二，信息的及時(shí)交換有助于提升決策的效率，防止組織鏈條提升決策的時(shí)間成本;第三，信息的有效交換可以遏制謠言的傳播，從而最大程度地降低社會(huì)因?yàn)槲粗c不確定而帶來(lái)的恐慌。

由此，模糊治理的要點(diǎn)之二就是在危機(jī)中打破制度化的組織關(guān)系，在保證組織上傳下達(dá)、令行禁止的前提下，模糊組織之間的縱向關(guān)系與橫向關(guān)系，減少溝通成本，實(shí)現(xiàn)信息流動(dòng)效率與組織能力的最大化。組織控制與關(guān)系模糊并不是一對(duì)矛盾。組織內(nèi)部的控制旨在保證不同組織都能夠嚴(yán)格履行疫情管理的任務(wù)，防止部門(mén)利益對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的總體目標(biāo)的破壞與對(duì)治理過(guò)程的阻礙。模糊組織間的關(guān)系在于把用條塊分割的組織整合起來(lái)，將碎片化的組織職責(zé)統(tǒng)合為統(tǒng)一職責(zé)下的分工關(guān)系，對(duì)于一些緊急問(wèn)題與偶發(fā)問(wèn)題的處理，可以打破層級(jí)與部門(mén)之間的界限采取行動(dòng)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理，組織理性不在于組織成員對(duì)科層制內(nèi)部規(guī)則的嚴(yán)格遵守，而是通過(guò)特定的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。借鑒公共行政的行動(dòng)理論，組織要在特定的情境下做出獨(dú)立判斷，一貫遵從規(guī)則反而適得其反，本質(zhì)是一種不負(fù)責(zé)任的行為 [8]（131）。

基于協(xié)同的組織關(guān)系形態(tài)要同疫情威脅的類(lèi)型相對(duì)應(yīng)。其中，如果有關(guān)疫情的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與治療技術(shù)基本被掌握、疫情感知程度與影響范圍較低，那么這種程度的威脅則被視為“簡(jiǎn)單”（simple）。簡(jiǎn)單的疫情之下也就不需要復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理框架，部門(mén)之間通過(guò)慣?；墓ぷ鳒贤ㄒ约凹皶r(shí)有效的危機(jī)回應(yīng)就可以妥善地控制疫情。在“復(fù)雜”的疫情情況——即專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技術(shù)手段的缺乏、風(fēng)險(xiǎn)感知程度高以及影響范圍廣——之下，其協(xié)同網(wǎng)絡(luò)也相應(yīng)更加復(fù)雜。[1]簡(jiǎn)言之，復(fù)雜疫情的處理有賴(lài)于制度體系內(nèi)部以及制度體系與其他主體之間包容的、有效的溝通。[7]溝通的核心并不意味著信息的傳遞與接收，而在于信息共享過(guò)程中的行動(dòng)協(xié)調(diào)以及對(duì)治理策略的有效轉(zhuǎn)變。[9]（29）

三

傳染疾病的潛伏期特征、傳播途徑的多樣性以及人口流動(dòng)等綜合因素會(huì)擴(kuò)大疫情的傳播范圍以及控制難度。尤其當(dāng)疫情轉(zhuǎn)化為跨地域危機(jī)時(shí)，整個(gè)治理結(jié)構(gòu)與治理流程都會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，危機(jī)復(fù)雜性的增殖將促使治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的擴(kuò)大，進(jìn)而增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。一項(xiàng)針對(duì)流行病疫情管理的研究指出，我們需要明確考慮環(huán)境、流行病學(xué)和社會(huì)因素之間潛在復(fù)雜的相互作用，因?yàn)檫@些因素在空間和時(shí)間上存在異質(zhì)性，并且受影響地區(qū)和其他地區(qū)往往相互關(guān)聯(lián)、彼此影響。[10]

故而，模糊治理的要點(diǎn)之三就是在風(fēng)險(xiǎn)治理中整合環(huán)境、疾病與社會(huì)等因素充分估測(cè)與考量受影響地區(qū)與其他地區(qū)可能存在的影響關(guān)系，打破地域界限對(duì)治理的“隔閡”，最大程度做好事前風(fēng)險(xiǎn)溝通，實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域的聯(lián)動(dòng)。受制于行政要素，危機(jī)的跨區(qū)域流動(dòng)與行政轄區(qū)分立會(huì)削弱整體治理結(jié)構(gòu)的能力。疫情管理的治理架構(gòu)是一個(gè)相互嵌套的結(jié)構(gòu)，不僅疾病源頭區(qū)域是不同主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，而且其他受影響區(qū)域內(nèi)部以及各區(qū)域之間亦構(gòu)成了龐大的宏觀網(wǎng)絡(luò)。但無(wú)論是全球風(fēng)險(xiǎn)治理還是國(guó)家范圍內(nèi)跨域風(fēng)險(xiǎn)治理，不同地域?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)往往各不相同。尤其在風(fēng)險(xiǎn)的“科學(xué)不確定性”（scientific uncertainty）之下，不同主體由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分與感知存在差異，使得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)行動(dòng)也截然不同。[11]不同地區(qū)對(duì)危機(jī)的過(guò)激抑或遲鈍反應(yīng)，會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)的“社會(huì)放大器”（social amplification）[2]（214）。危機(jī)時(shí)期的信息流動(dòng)以及各地的不同反應(yīng)會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)危機(jī)形成扭曲的認(rèn)知，從而對(duì)危機(jī)背后的科學(xué)支撐產(chǎn)生誤解，進(jìn)而放大了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的感知，提升了風(fēng)險(xiǎn)治理中的社會(huì)維穩(wěn)的成本。

此外，區(qū)域之間風(fēng)險(xiǎn)治理的差異性不利于建立社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的制度信任。隨著技術(shù)的進(jìn)步與科學(xué)方法的更新，個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的體驗(yàn)越來(lái)越被關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的信息所取代，個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制越來(lái)越被制度化的風(fēng)險(xiǎn)治理所取代。因此，人們比以往任何時(shí)候都更依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)信息源頭的信譽(yù)。[2]（222）但由于各地響應(yīng)程度、回應(yīng)方式與強(qiáng)度各不相同，使得不同地區(qū)的社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體體系存在偏差。各地區(qū)在治理規(guī)模、治理經(jīng)驗(yàn)與治理水平等要素的疊加中表現(xiàn)出了不同的治理績(jī)效，在媒體宣傳的放大效應(yīng)下，社會(huì)公眾會(huì)在不同地區(qū)治理手段的比較當(dāng)中產(chǎn)生對(duì)本地區(qū)治理能力的不信任。制度信任的流失往往同治理失能、治理績(jī)效式微以及不充分、不真實(shí)的信息顯著相關(guān)。[2]（227）從合作難度的角度看，有關(guān)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的協(xié)同治理研究同樣指出，府際之間的橫向合作是協(xié)同的重要瓶頸，這可能緣于府際之間相對(duì)低下的相互信任，也可能出于地區(qū)之間利益的相互排斥。[12]因此，必須要通過(guò)一個(gè)明確的、可預(yù)測(cè)的與公平的制度框架以保證地域之間的聯(lián)動(dòng)，而這就有賴(lài)于中央政府的協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。由此，模糊地域邊界，加強(qiáng)區(qū)域危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)，旨在在統(tǒng)一安排與決策部署之下，通過(guò)地方之間及時(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通及時(shí)采取聯(lián)動(dòng)措施，與治理經(jīng)驗(yàn)、治理策略的相互借鑒，融合不同地區(qū)環(huán)境、社會(huì)等因素采取因地制宜的治理方法，從而實(shí)現(xiàn)宏觀治理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性與微觀治理策略靈活性之間的平衡。

四

借鑒風(fēng)險(xiǎn)治理的框架，我們提出了針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“模糊治理”概念。對(duì)于傳染疾病的疫情管理而言，模糊治理試圖通過(guò)模糊組織邊界與區(qū)域邊界來(lái)形成一個(gè)縱橫結(jié)構(gòu)相互嵌套的整體治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)模糊風(fēng)險(xiǎn)議題的有效管理。傳染病疫情是一個(gè)高度不確定的議題，模糊治理旨在以確定的手段來(lái)應(yīng)對(duì)不確定，以危機(jī)之下的彈性反應(yīng)與靈活合作來(lái)提升危機(jī)治理的效率。需要指出，風(fēng)險(xiǎn)溝通在模糊治理中扮演著重要角色。對(duì)于疫情這種不確定性的議題，風(fēng)險(xiǎn)溝通以穩(wěn)定的信息流使不同的參與主體形成統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，高效地采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)溝通可以在一定程度上消解媒體報(bào)道與民間傳遞的不實(shí)信息，進(jìn)而消除公眾恐慌。[7]質(zhì)言之，任何風(fēng)險(xiǎn)都是對(duì)治理體系與治理能力的考驗(yàn)，這不僅是權(quán)力主體的責(zé)任，其更加依靠全社會(huì)不同主體共同參與。在不確定中尋找確定，就是模糊治理的核心要義。

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（責(zé)任編輯：夏 雪）

Abstract： The risk of public health is still a challenge for governance in modern society. In an interconnected society， the risk of public health caused by infectiousdisease solidifies the complexity of adequate risk governance. In the perspective of public administration， ambiguous governance targeting the risk of public health should be developed by multidisciplinary knowledge. Firstly， ambiguous governance aims to cope with ambiguous issues， which includes systematic risk assessment in uncertainty and estimates all possibilities of adverse effects and potential threats. Secondly， ambiguous governance is a crossorganizational strategy for integrating organizational capacity and for information flowing by breaking the hierarchical boundary and process. Lastly， ambiguous governance is crossregional governance， which enhances the collaborative capacity amongst regions combining macrocontrol and microflexibility， for eliminating amplification of the risk by flowed society and improving institutional trust. The concept of ambiguous governance has its advantage in innovating the mechanism of risk governance.

Key words： public health; ambiguous governance; risk governance; outbreak management; infectiousdisease