圈層協(xié)作：尺度政治視域下全國性應急防疫的治理邏輯

〔摘要〕 國家治理是對具備復雜性的地理社會空間進行的系統(tǒng)化、整體化的全局運作。各尺度治理單元依據(jù)包含與被包含關系形成了特定的“圈層結(jié)構”。在防疫應急治理中，面臨著疫情防治與社會風險防控的雙重治理任務，且雙重任務目標都是在特定尺度的地理空間內(nèi)實現(xiàn)的。國家、市域與社區(qū)三種尺度的治理單元需要發(fā)揮互動協(xié)作作用。以此為鑒，文章認為政治地理意義上的國家治理，需要發(fā)揮各尺度治理單元的治理效能，有效地建立起適應各尺度治理單元運轉(zhuǎn)的治理共同體。未來應當按照“圈層協(xié)作”的思維謀劃國家治理現(xiàn)代化。

〔關鍵詞〕 尺度政治;應急管理;圈層協(xié)作;疫情治理;政治地理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2020）02-0055-05

一、 圈層結(jié)構：國家治理的政治地理面向 "一直以來，學術界研究我國國家治理體系始終以“央—地”關系為經(jīng)典的分析框架，由此國家治理通常被理解為“中央政策制定—中間層級政策傳遞—基層政策執(zhí)行”的過程。按照這種分析模式，國家治理體系形成了自上而下的目標傳導，通過治理任務的逐層細分，實現(xiàn)國家的整體治理目標。在這一框架下衍生出了眾多經(jīng)典的理論，如解釋科層體系內(nèi)自上而下層層放大要求、提高指標的壓力型體制[1]、解釋集中央管轄權與地方治理權間緊張和不兼容關系的“權威體制與有效治理”[2]、縱向政府間發(fā)包關系的行政發(fā)包制[3]等。這些理論的生成有著重要的經(jīng)驗基礎，即從微觀透視宏觀，在特定場域、特定情境下觀察微觀或中觀的治理單元，以縱向拓展反推國家治理的運作邏輯。于是我們研究的國家治理往往是關于某個特定的地區(qū)與領域的治理經(jīng)驗，是國家治理的具象經(jīng)驗，而對于國家整體的治理邏輯問題缺少關注。

國家治理的現(xiàn)代化，不僅僅是政府治理現(xiàn)代化，還包括在國家空間內(nèi)一切參與治理要素的各種主體以及各種制度的現(xiàn)代化。既有的國家治理研究更多關注權力體系中的府際關系問題，核心是解釋政府內(nèi)部的有效行政，對于面向風險社會復雜問題的治理實踐缺少新的理論解釋。運用政治地理的思維，從尺度政治看待國家治理，需要將其具象為一個又一個相互嵌套的治理單元，其中最小的治理單元是社區(qū)，而最活躍的治理單元是市域。對于政治學和公共管理而言，國家治理不能只關注到國家針對某一個地區(qū)或某一項任務的治理，還要關注到國家對具備復雜性的地理社會空間進行的系統(tǒng)化、整體化的全局運作。越是地理空間規(guī)模大、越是地理空間上的社會狀況復雜，國家治理中相互聯(lián)系和制約的機制也就越多，治理的難度和復雜性越大。因此對于全國性大范圍重大公共安全事件的應急管理，僅僅依靠條線思維，以資源下沉與責任下壓的科層治理邏輯與運動式治理邏輯應對，必然會倍增治理成本。當眾多地區(qū)同時處于治理資源匱乏時，還可能會導致有效治理難以維系，造成行政有效而治理無效的困境。

政治學著眼的分析單元往往是國家，更關注國家如何實現(xiàn)治理資源的有效的調(diào)配，是分析全國性大范圍重大公共事件的應急管理措施的重要視角。對于大國治理而言，“尺度”的重要性不言而喻。 尺度（Scale）作為地理學度量空間的重要概念，是表征空間規(guī)模、層次及其相互關系的量度[4]。尺度在政治地理學中也多指領土間的大小關系、嵌套結(jié)構和層級高低等尺度結(jié)構或關系[5]。正如地理學者提出的我們只有通過與更廣泛的其他地理尺度的向上、向下、橫向連接，才能相對地理解任意地理尺度的制度組織、功能、歷史和動力[6]（P31）。而理論意義上的國家治理層級論，卻只是這種基于尺度的現(xiàn)實圈層結(jié)構的簡單抽象，將每一個以空間范圍為基礎的治理單元，抽象為一個以科層體系為核心的扁平層級。越是趨近于解釋實踐或解釋問題的研究，越應當在理論上復原這種基于尺度的現(xiàn)實圈層結(jié)構。

以尺度思維看待國家，則存在行政區(qū)劃的基礎上，依靠邊界劃分形成的省、市、縣各種規(guī)模不等的治理單元，各種治理單元在空間上的包含與被包含關系，形成了國家治理的“圈層結(jié)構”。圈層結(jié)構就是國家治理尺度化的政治地理表現(xiàn)形式。國家治理的圈層結(jié)構作為政治地理思維下國家治理的尺度化表達，其至少包含如下四方面的內(nèi)涵：第一，治理單元是特定邊界內(nèi)權威資源、物質(zhì)資源與人口資源相結(jié)合的地域空間，每個治理單元構成一個具有內(nèi)聚力的圈，每個圈代表著一種特定的國家治理尺度;第二，治理單元的包含與被包含關系，形成了圈層的嵌套結(jié)構，越是大的治理單元越能夠調(diào)動更廣泛的資源;第三，地理接壤決定了相鄰的圈之間最易發(fā)生風險傳導。第四，同尺度相鄰圈之間存在著廣泛的自發(fā)競爭關系，且在特定的秩序引導下具有達成合作的可能。

二、 尺度政治下防疫應急的雙重治理任務 "全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理，包含雙重治理任務。第一方面的是對疾病本身的醫(yī)療救治與風險防范，可以簡稱為“疫情防治”。疫情防治是根據(jù)科學化的醫(yī)學專業(yè)知識進行政府決策的過程，例如通過隔離傳染源、切斷傳染途徑等方式進行疫情防控，以及通過全國性的醫(yī)療資源調(diào)配與技術攻關實現(xiàn)對疾病的有效救治。第二方面是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的社會風險防控，主要是依據(jù)專業(yè)的社會治理知識進行政府決策的過程，例如社會的輿情引導、特殊期間的市場行為與社會行為規(guī)制等等。疫情防治與社會風險防控又是空間地緣而相互嵌套的整體。首先，盡管疫情防治以專業(yè)醫(yī)療力量為核心，而社會風險防控以基層社會治理力量為核心，但是雙重治理任務的驅(qū)動機制均為屬地化的權力體系或權威資源。其次，疫情防治與社會風險防控又是在特定地理空間上的緊密合作，要避免特定地域疫情防治不利擴大社會風險，或社會風險防控不利阻礙疫情防治進程。

國際學術界對疾病威脅的有效治理，通常聚焦專業(yè)知識、風險認知、影響范圍三個方面的影響因素[7]。但是這些影響因素無不嵌入在國家治理的特定國情和社會基本管理制度中，無不在特定的地域空間范圍內(nèi)起作用。也就是說，在特定地區(qū)空間內(nèi)的專業(yè)知識決定地區(qū)內(nèi)的防疫技術水平，特定空間內(nèi)的風險認知決定特定地域內(nèi)的防控水平，因此在不同地區(qū)往往會受到醫(yī)療條件或者風險認知的局限而導致疫情發(fā)展的態(tài)勢差異。在全國性突發(fā)疫情危機的初期，由于專業(yè)知識的相對匱乏，以及社會的風險認知也相對較低，加劇了疫情在更大地域范圍內(nèi)的傳播。由治理單元嵌套而成套的國家治理圈層結(jié)構，不僅需要共擔疫情防治的醫(yī)療任務，也需要共同應對扁平化、迅捷化的輿論傳播與社會恐慌。所以從尺度政治角度看，為實現(xiàn)國家整體上的雙重防疫應急目標，一是要將防疫任務總量按照各尺度治理單元的邊界進行分割，進行屬地化應對;二是依靠國家推動內(nèi)部圈層的持續(xù)性互動，實現(xiàn)資源向疫情較重的重點地區(qū)傾斜;三是要依靠圈層間的緊密協(xié)作，通過政治與政策的調(diào)適整體性應對疫情帶來的社會風險。

三、 防疫應急治理中的“三圈互動”

現(xiàn)代國家三個核心的治理尺度分別是國家、市域與社區(qū)。國家是依據(jù)領土邊界確定的具有獨立主權的政治性治理單元，是以領土邊界確定劃定的治理圈;市域是依據(jù)經(jīng)濟活動和資源通達而結(jié)成的經(jīng)濟性治理單元，是行政手段依據(jù)經(jīng)濟活動范圍劃定的治理圈;而社區(qū)則是依據(jù)地緣交往與社會交往形成的社會性治理單元，是行政手段依據(jù)自然集聚與治理需要確認的治理圈。在現(xiàn)實國家治理的實踐中，由于不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上存在高度一致的職責同構現(xiàn)象[8]。國家、市域與社區(qū)的治理通常是任務自上而下的分解，而不是不同尺度治理單元的分工協(xié)作。在應對常態(tài)社會的治理任務中，就容易出現(xiàn)自上而下的層層加碼和責任下壓，導致市域治理和社區(qū)治理自主空間遭到擠壓，治理單元內(nèi)議程設置的主導權難以實現(xiàn)，難以真正形成市域或社區(qū)的治理共同體。新型冠狀病毒疫情自爆發(fā)以來，明顯看到市域治理、社區(qū)治理只有在中央政府的指令下才能夠采取有效行動的事實。疫情信息從地方流向中央，決策指令再由中央傳導到地方，地方再加碼給社區(qū)，導致社區(qū)和市域雖然最貼近社會，但卻不能采取果斷的應對措施。而自上而下的決策往往會在執(zhí)行過程中產(chǎn)生各種矯枉過正、形式主義或其他“水土不服”的問題。面對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，市域治理圈與社區(qū)治理圈，不能夠僅在國家治理圈的驅(qū)動下進行有效行動，還要有自我運作、相互協(xié)作的功能。

一是需要開展社區(qū)治理單元內(nèi)的共同體式治理合作?，F(xiàn)代社會的復雜性決定了單純依靠政府行政力量，難以充分應對突發(fā)衛(wèi)生事件帶來的不確定性挑戰(zhàn)。社區(qū)作為社會管理的核心承載空間，是與疫情風險接觸最為直接的治理單元。而近些年來，我國的治理體系表現(xiàn)出“上面千條線，下面一根針”的特點，社區(qū)科層化、行政化問題突出，并出現(xiàn)文牘主義、程序主義、亮點工程與中游策略等形式主義現(xiàn)象[9]。社區(qū)中的治理協(xié)作網(wǎng)絡仍然處于形式化、松散的聯(lián)結(jié)狀態(tài)，在敏捷反應社區(qū)風險、采取果斷應對措施方面的能力較差，公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的社區(qū)運轉(zhuǎn)仍然依靠行政權力驅(qū)動。其根本原因在于社區(qū)治理仍然不是真正意義上的共同體治理，社區(qū)內(nèi)多元主體間的情感紐帶、利益聯(lián)結(jié)與公共責任意識都尚不能成為使社區(qū)運轉(zhuǎn)起來的驅(qū)動機制。缺乏共同體式的治理，意味著是科層權力而非多元主體的意見能夠成為社區(qū)治理的核心議題，降低了社區(qū)治理的彈性、敏感度與風險防范功能。

二是需要實現(xiàn)市域治理單元內(nèi)的聚合式資源調(diào)配與應急決策。2019年召開的全國市域治理現(xiàn)代化工作會議就對市域治理的重要意義做了充分的闡釋，會議指出市域不僅具有承上啟下的樞紐作用，以城帶鄉(xiāng)的引擎作用，以點帶面的示范作用，同時也是是觀察矛盾風險走向的晴雨表，是守住安全穩(wěn)定底線的主陣地，更是滿足人民群眾新需要的大平臺。相對于縣域而言，市域治理對象更多樣、治理問題更典型、治理體系更完備;而與省域相比，市域治理又能夠直面一線問題，需要拿出微觀層面的操作方案和具體解決辦法。針對突發(fā)性疫情，市域治理最應當迅速制定政策，聚合市域范圍內(nèi)各種資源力量，有效應對突發(fā)危機。疫情防治是依靠醫(yī)學專業(yè)知識進行科學施策的運作過程。疫情防治的過程需要多主體同時發(fā)揮不同的角色，醫(yī)學專家需要進行疫情預警與研制診療方案，醫(yī)護工作者需要對患者進行醫(yī)學識別與醫(yī)療救治，而政府要做好醫(yī)療資源保障工作，并提供必要的行政力量協(xié)助醫(yī)務工作開展。資源有效聚合的同時也要實現(xiàn)政府應急決策的有效聚合。也就是說當出現(xiàn)重大公共危機事件時，市域治理圈應當根據(jù)應急的目標任務，實現(xiàn)臨時性的政府功能與流程再造。為實現(xiàn)目標和資源的有效聚合，在應急管理過程中更應當將復雜性的治理難題折疊包裹起來，建構簡約方便有效的治理工具，依靠折疊型治理，實現(xiàn)權力體系應急治理的目標聚合。

三是需要強化國家治理單元內(nèi)的信息溝通與輿情治理。在常態(tài)社會中，一個地區(qū)通常會配備與地區(qū)需求相匹配的公共資源，以形成資源的空間適配，從而各個尺度的治理單元都形成一個相對獨立的治理共同體。但由于存在“行政中心偏向”，一定地域空間的資源配置并不是按照市場邏輯和社會邏輯自發(fā)形成的，往往政治邏輯成為空間創(chuàng)設、功能調(diào)整、資源再分配的關鍵力量[10]。中國特色社會主義具有集中力量辦大事的體制優(yōu)越性，能夠在國家范圍內(nèi)進行權威資源與物質(zhì)資源的有效調(diào)配，在進行防疫救治的時候進行充分的資源調(diào)配。但與疫情防治相伴的社會風險防控卻并不都能依靠資源調(diào)配實現(xiàn)有效治理。在信息化、網(wǎng)絡化社會中，信息則不能被屬地化切割，有效的公開信息與輿情治理就成為國家必須直面的挑戰(zhàn)。在突發(fā)事件應急治理中，需要最大限度的使信息公開透明，依靠全國范圍內(nèi)的政府間信息共享，避免信息發(fā)布的不對稱行為。也需要借助國家的權威優(yōu)勢，有效識別與澄清網(wǎng)絡謠言，防止因恐慌造成的社會風險加劇。

綜上所述，為實現(xiàn)防疫應急治理的雙重任務，應實現(xiàn)國家、市域與社區(qū)治理單元“三圈”有效運轉(zhuǎn)。從而在應急管理體系中，既有政府過程中層級意義上的上下傳導，也有各尺度治理單元的分工協(xié)作。只有在分工協(xié)作的基礎上，才能破除自上而下單向傳導的種種難題，實現(xiàn)“三圈互動”。在政治地理的意義上，也只有各個治理單元構成的“圈”實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)，才能最大化國家治理的整體效能，這不僅對于應急管理適用，對于常態(tài)化的國家治理中激活地方活力與社區(qū)創(chuàng)造力同樣具有重要的意義。

四、 走向圈層協(xié)作：風險社會的

國家治理之路 "國家治理從來就是兩種邏輯并存，一種是“條線邏輯”，注重權力體系的制度化、秩序化，以權力體系的核心帶動支撐起國家治理;另一種則是“圈層邏輯”，注重治理單元內(nèi)屬地的靈活協(xié)作，以治理單元的效能疊加支撐起國家治理。所以圈層協(xié)作不是國家治理的技術強化，而是對權力體系治理效能的補強。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，面對風險的侵襲，國家的挑戰(zhàn)和損失可能會更大。因此更需要注重整個國家治理的韌性建設，從圈層的意義上強化國家治理抵御風險的能力，使國家的每一個治理單元都擁有強大的韌性。

政治地理意義上的國家治理現(xiàn)代化，就是發(fā)揮各尺度治理單元的治理效能，有效建立起適應各尺度治理單元運轉(zhuǎn)的治理共同體。從而使得單一制國家的有效治理不僅是上下通達，還包括不同圈層圍繞治理任務的分工與協(xié)作。社區(qū)治理是社會管理的基本單元，是整合各類社會治理主體，建設社會治理共同體的關鍵。只有在基層社會形成強大的社會治理共同體才能夠增強基層社會抵御風險的能力。市域治理單元是最具活力的政府創(chuàng)新空間，是承擔經(jīng)濟社會發(fā)展重要戰(zhàn)略任務的基石，也是保障基層社會治理有序進行的關鍵尺度。市域治理與基層治理的互動協(xié)作，是確保地方增強治理韌性的關鍵。國家治理在空間上處于最外的圈層，不僅需要為其內(nèi)部各治理單元的有效治理提供必要的政治支持和資源支持，也需要通過激發(fā)內(nèi)部治理單元的活力和效能，提升國家治理的整體效能。

從當前我國的國家治理形態(tài)來看，依靠條線邏輯進行的國家治理制度化程度較強，但彈性與韌性相對較弱。而依圈層協(xié)作邏輯進行的治理具有在地適應性，能夠增強靈敏度和彈性，但在促進圈層之間的協(xié)作方面又缺少制度化與規(guī)范化。因此需要同時發(fā)揮“圈層協(xié)作”與“條線體系”的作用，與既有自上而下進行的國家治理模式形成優(yōu)勢互補。不能僅僅注重層級間的上下互動的制度設計，還要注重各尺度治理單元圍繞分工有效運轉(zhuǎn)的制度體系建設。國家治理的頂層制度設計高度發(fā)達的同時，要在社區(qū)層面依靠制度建設促進互動與回應網(wǎng)絡，合作與交流網(wǎng)絡的形成，依靠法治、公約、規(guī)范乃至文化形成治理共同體的社會氛圍;并在市域范圍內(nèi)建立起適配地方實際的治理架構和治理資源聚合機制，降低治理當中政府與社會、政府部門間的溝通與協(xié)作成本，形成圍繞市域發(fā)展愿景與共識的治理合作。

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（責任編輯：夏 雪）

Abstract： National governance is a systematic and integrated global operation in complex geographic space. Governance units of various scales form specific “ring structures” based on the containment and containment relationships. In epidemic prevention and emergency management， we are faced with the dual task of epidemic prevention and control and social risk prevention and control. The governance units of the state， city and community need to play an interactive and cooperative role. Taking this as a mirror， this paper holds that the governance of a country in the sense of political geography needs the governance units of various scales to give play to the governance effectiveness and establish a governance community serving the operation of the governance units. In the future， we should plan the modernization of national governance in accordance with the thinking of “Circlelayer collaboration”.

Key words： politics of scale; emergency management; collaboration in horizontalcircle and verticallayer; political geography