外資法的選擇：南非改革《投資保護(hù)法案》

〔摘要〕 國(guó)際投資體系正在遭遇危機(jī)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始質(zhì)疑雙邊投資協(xié)定提供的投資者保護(hù)制度是否確實(shí)有益于增加投資的流動(dòng)，全球多個(gè)國(guó)家正在審慎地進(jìn)行外國(guó)投資法的改革?；诖?，文章以南非的實(shí)踐為現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，通過(guò)概述南非投資保護(hù)制度變革的緣由以及深入剖析《投資保護(hù)法案》的立法意圖，闡明其以國(guó)內(nèi)立法維護(hù)公共利益監(jiān)管權(quán)力的法律選擇，旨在“一帶一路”背景下，為遠(yuǎn)赴南非的中國(guó)投資者提供法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判，揭示外資法變革對(duì)于中國(guó)投資者可能產(chǎn)生的影響。對(duì)于南非建立新的投資保護(hù)制度，其將面臨的挑戰(zhàn)是如何維持穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的投資環(huán)境與實(shí)現(xiàn)投資保護(hù)改革的若干目標(biāo)之間的平衡。

〔關(guān)鍵詞〕 “一帶一路”;《投資保護(hù)法案》;BIT;監(jiān)管主權(quán);ICSID

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D947; D922.295 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689（2020）02-0103-10

引 言

南非是“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家之一，南非政府于2009年7月公布了旨在對(duì)南非加入的國(guó)際投資協(xié)定進(jìn)行“綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的《雙邊投資協(xié)定政策框架審查文件》（The Bilateral Investment Treaty Policy Framework Review，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審查文件》）。其中反映了若干對(duì)當(dāng)前國(guó)際投資體系的關(guān)切：其一，國(guó)際投資法應(yīng)被“極其謹(jǐn)慎”地對(duì)待，因?yàn)檫@一法律領(lǐng)域主要是由發(fā)達(dá)國(guó)家本著保護(hù)其本國(guó)公民對(duì)外投資的初衷所創(chuàng)造的;其二，吸引外國(guó)投資的需求促使一些發(fā)展中國(guó)家簽署了雙邊投資協(xié)定，而該類(lèi)協(xié)定在許多關(guān)鍵領(lǐng)域更為關(guān)注投資者的權(quán)利，卻沒(méi)有必要的保障措施以維持其可行性。對(duì)此，《審查文件》表明審查初衷是“糾正其加入的國(guó)際投資協(xié)定的不一致”。這也可以窺見(jiàn)在之后的《投資保護(hù)法案》中“實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)利與義務(wù)新平衡”的立法舉措。

在國(guó)際投資領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)公共利益喪失是一個(gè)普遍關(guān)注的問(wèn)題，為此南非政府在《審查文件》中援引了“卡沃爾主義” ，主張“政府對(duì)外國(guó)人的責(zé)任不得大于對(duì)其本國(guó)公民的責(zé)任”，①并于2015年通過(guò)了《投資保護(hù)法案》，但直至2018年6月13日方由總統(tǒng)簽發(fā)執(zhí)行令予以實(shí)施。法案試圖用國(guó)內(nèi)立法的方式拋棄雙邊投資協(xié)定中的國(guó)際保護(hù)手段和補(bǔ)救措施，使國(guó)際投資者和國(guó)內(nèi)投資者處于同樣的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在面對(duì)外資法道路的選擇時(shí)，南非政府更希望以國(guó)內(nèi)法替代國(guó)際法或減損國(guó)際法的適用。雖然于傳統(tǒng)的雙邊投資體制而言，南非政府的改革更為保守，然而這并不是南非閉門(mén)造車(chē)的做法，在一定程度上也代表了一些新興國(guó)家對(duì)外資保護(hù)方式的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)正處于“一帶一路”的建設(shè)進(jìn)程中，政府鼓勵(lì)本國(guó)投資者遠(yuǎn)赴外國(guó)投資。對(duì)于南非外資法的改革，中國(guó)投資者應(yīng)對(duì)投資行為可能遭遇的法律后果做出預(yù)判，以規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

一、 南非《投資保護(hù)法案》改革緣由

（一） 外資保護(hù)與國(guó)內(nèi)公共利益的摩擦

根據(jù)《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》（ICSID公約）的數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，南非是締結(jié)雙邊投資協(xié)定數(shù)量不斷增加的國(guó)家之一。這些雙邊投資協(xié)定大多是南非與歐洲國(guó)家簽訂，其次是同美國(guó)和亞洲國(guó)家簽訂的。南非至今對(duì)外簽署的雙邊投資協(xié)定主要遵循的是北半球模式（即發(fā)達(dá)國(guó)家），這些雙邊投資協(xié)定的共同特點(diǎn)包括：“鼓勵(lì)和創(chuàng)造有利的投資條件”“給予公平公正的投資待遇”“對(duì)被征用的投資予以完全市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償”以及“投資者-國(guó)家爭(zhēng)端的強(qiáng)制性國(guó)際仲裁”[1]（296），使外國(guó)投資者能夠確信他們的投資將會(huì)受到公正的待遇和充分的保護(hù)。但是南非政府似乎逐漸意識(shí)到，北半球雙邊投資協(xié)定的模式與他們所希望給本國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的變化是不相融合的。自1994年種族隔離結(jié)束以來(lái)，南非政府一直試圖通過(guò)立法政策扭轉(zhuǎn)種族隔離時(shí)期對(duì)其本國(guó)公民和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響，其一是擴(kuò)大外國(guó)直接投資，其二則是賦予黑人經(jīng)濟(jì)權(quán)力。[2]（59）[3]然而實(shí)踐表明，南非與外國(guó)簽署的雙邊投資協(xié)定雖為外國(guó)投資者提供了保護(hù)，但同時(shí)也限制了南非政府在國(guó)內(nèi)推行公共政策倡議的能力。[1]（296）

2007年1月，投資于南非礦業(yè)的意大利與盧森堡投資者向國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）起訴了南非政府（Foresti v. Republic of South Africa）參見(jiàn)投資解決爭(zhēng)端中心（ICSID）官網(wǎng)——案件編號(hào)ARB（AF）/07/1“Piero Foresti， Laura de Carli and others v. Republic of South Africa”， https：//icsid.worldbank.org/，2019年11月13日訪(fǎng)問(wèn)。，他們稱(chēng)南非政府的作為違反了雙邊投資協(xié)定所規(guī)定的義務(wù)。在該案中，意大利投資者對(duì)南非政府旨在通過(guò)沒(méi)收他們所持的礦產(chǎn)，以彌補(bǔ)在種族隔離時(shí)期被邊緣化的南非人的立法提出了質(zhì)疑，如南非的國(guó)家采礦立法《采礦憲章》該法案要求歷史上處于劣勢(shì)的南非人在2014年底之前至少擁有所有采礦公司的26% ?！兜V產(chǎn)和石油資源開(kāi)發(fā)法案》（MPRDA）該法案旨在讓南非政府履行憲法規(guī)定的義務(wù)，即代表南非人民保護(hù)本國(guó)礦產(chǎn)財(cái)富。MPRDA還支持南非基礎(chǔ)廣泛的黑人經(jīng)濟(jì)賦權(quán)政策（BEE政策）。 [4]（404）[5] 。

這起案件最終在ICSID庭外得以解決。但在爭(zhēng)議紛爭(zhēng)之后，南非政府越來(lái)越擔(dān)心雙邊投資協(xié)定對(duì)本國(guó)政策主權(quán)空間的影響以及與雙邊投資協(xié)定有關(guān)的一般公共利益問(wèn)題。因此，在2008—2010年期間，南非政府在貿(mào)易和工業(yè)部（Department of Trade and Industry，簡(jiǎn)稱(chēng)DTI）領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)始對(duì)本國(guó)投資制度進(jìn)行審查。[6]（160）[7]貿(mào)易和工業(yè)部（DTI）對(duì)BIT審查得出的結(jié)論是，雙邊投資協(xié)定正在侵害本國(guó)的公共利益、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)先事項(xiàng)，因?yàn)樗鼈儍A向于保護(hù)投資者，而不是根據(jù)南非憲法對(duì)每個(gè)個(gè)體給予保護(hù)。[4]（405）

（二） 尋求投資者權(quán)利與義務(wù)的新平衡

2012年9月在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議關(guān)于可持續(xù)發(fā)展投資政策框架的發(fā)布會(huì)上，南非貿(mào)易和工業(yè)部長(zhǎng)明確表示“除非有令人信服的經(jīng)濟(jì)和政治情況”，南非政府將不再采用基于雙邊投資協(xié)定的投資促進(jìn)和保護(hù)制度。[6]（160）與此同時(shí)，南非開(kāi)始大規(guī)模地終止實(shí)行憲法之前與歐洲國(guó)家所簽署的雙邊投資協(xié)定，即南非在1994年民主過(guò)渡后不久簽署的所有“第一代”雙邊投資協(xié)定[1]（298）。

南非貿(mào)易和工業(yè)部（DTI）于2013年11月1日發(fā)布了《促進(jìn)和保護(hù)投資法案》（Promotion and Protection of Investment Bill）草案，征求公眾意見(jiàn)，并于2015年正式通過(guò)了《投資保護(hù)法案》（Protection of Investment Act）。[8]（223）2018年南非貿(mào)易和工業(yè)部發(fā)布395號(hào)令——根據(jù)該法案第16條Protection of Investment Act of 2015 Section 16. Short title and commencement.This Act is called the Protection of Investment Act， 2015， and comes into operation on a date determined by the President by proclamation in the Gazette. ，南非總統(tǒng)簽發(fā)執(zhí)行令，該法案自2018年6月13日開(kāi)始生效，South African Government， Protection of Investment Act： Commencement （English / Tshi Venda），https：//www.gov.za/documents/protectioninvestmentactcommencement13jul20180000，2019年11月12日訪(fǎng)問(wèn)。該法案的目標(biāo)是平衡公共利益和投資者權(quán)利。南非新投資法的頒布，在一定程度上體現(xiàn)了南非政府對(duì)外資保護(hù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。整體上來(lái)說(shuō)《投資保護(hù)法案》對(duì)外國(guó)投資者提供的保護(hù)較少，因?yàn)樗话：摹巴顿Y”定義、缺少公平與公正待遇條款，并且它不提倡投資者訴諸國(guó)際仲裁來(lái)解決投資糾紛。[1]（299）

然而，《投資保護(hù)法案》的核心并不是撤資政策，而且也構(gòu)不成對(duì)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定投資的威脅。事實(shí)上該法案包含了旨在保證投資者享有某些最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的條款，例如提供公平行政待遇（第6條）、國(guó)民待遇（第8條）、投資實(shí)體安全（第9條）、可能的投資遣返（第11條）和投資爭(zhēng)端的解決（第13條）。下文將具體闡述《投資保護(hù)法案》的關(guān)鍵條款及其影響。

二、 南非《投資保護(hù)法案》改革

的關(guān)鍵條款 "與南非過(guò)往對(duì)外簽署的雙邊投資協(xié)定的有關(guān)規(guī)定相比，《投資保護(hù)法案》在對(duì)投資的定義、投資待遇、征收和補(bǔ)償、投資爭(zhēng)議解決等幾個(gè)方面有較大的變化，并且將對(duì)外資保護(hù)產(chǎn)生有實(shí)質(zhì)性的影響。[9]（8）

（一） 重新定義投資的性質(zhì)

在20世紀(jì)80年代和90年代，外國(guó)直接投資可能被理解為一家實(shí)體企業(yè)進(jìn)入東道國(guó)注資并注冊(cè)。但目前外國(guó)投資的現(xiàn)實(shí)情況則大不相同。根據(jù)《中國(guó)-南非雙邊投資協(xié)定》第1條的規(guī)定，“投資一詞是指締約一方投資者依照締約另一方的法律、法規(guī)在締約另一方領(lǐng)域內(nèi)投入的各種財(cái)產(chǎn)，主要包括但不限于下列各項(xiàng)：（一）動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如抵押權(quán)和質(zhì)權(quán);（二）公司的股份、股票和其他任何形式的參股;（三）金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)和具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的其他行為請(qǐng)求權(quán);（四）知識(shí)產(chǎn)權(quán)……”。參見(jiàn)中國(guó)商務(wù)部條約法律司《中華人民共和國(guó)政府和南非共和國(guó)政府關(guān)于相互鼓勵(lì)和保護(hù)投資協(xié)定》，http：//tfs.mofcom.gov.cn/，2019年11月13日訪(fǎng)問(wèn)。傳統(tǒng)《雙邊投資協(xié)定》對(duì)于“投資”定義的不加限制也縱容了投資性質(zhì)的質(zhì)變，例如殼牌公司為逃避稅收管轄，依托其在不同國(guó)家投資建立的子公司，將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至不同國(guó)家，以利用對(duì)其最有利的監(jiān)管框架減少稅負(fù)并且逃避法律責(zé)任。在南非的新興政策戰(zhàn)略中，政府逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)的雙邊協(xié)定條款已經(jīng)囊括了這些日益擴(kuò)大和越來(lái)越模糊的投資和投資者概念，這個(gè)定義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出最初談判的設(shè)想。南非政府只想吸引和保護(hù)某些類(lèi)型的投資，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的投資——這意味著一些短期的、不穩(wěn)定的，或者純粹是一個(gè)避稅實(shí)體的投資將被排除在外。[10]（383）

南非政府的上述意愿在投資保護(hù)法案中得到體現(xiàn)，《投資保護(hù)法案》第2條第1）款對(duì)“投資”做出如下規(guī)定：“a.投資方根據(jù)共和國(guó)法律設(shè)立、收購(gòu)或擴(kuò)大的任何合法企業(yè)，并在合理時(shí)間內(nèi)投入以期獲利的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源;b.持有或取得上述企業(yè)的股份、債權(quán)或其他所有權(quán)憑證;c.與共和國(guó)境外另一企業(yè)存在控股、收購(gòu)或合并關(guān)系，但僅限于它對(duì)共和國(guó)境內(nèi)投資有影響的情況?！盤(pán)rotection of Investment Act of 2015 Section 2. Investment

1）For the purpose of this Act， an investment is：

a. any lawful enterprise established， acquired or expanded by an investor in accordance with the laws of the Republic， committing resources of economic value over a reasonable period of time， in anticipation of profit;

b. the holding or acquisition of shares， debentures or other ownership instruments of such an enterprise; or 50

c. the holding， acquisition， or merger with another enterprise outside the Republic， only in so far as such holding， acquisition or merger with another enterprise outside the Republic has an effect on an investment in the Republic.該法案對(duì)于投資設(shè)定了“具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值”這一限定，在一定程度上縮小了投資的范圍。但何謂“具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源”，法案卻沒(méi)有對(duì)此做出更詳盡的說(shuō)明，這在該法的適用過(guò)程中給予了南非政府更多的自由裁量權(quán)。例如，對(duì)投資者在投資項(xiàng)目正式投產(chǎn)前進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)估或?qū)ν顿Y者期望獲得許可證的初步可行性調(diào)查，這是投資項(xiàng)目投產(chǎn)前必須的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)且需要投入必要的費(fèi)用，這兩項(xiàng)活動(dòng)是否可構(gòu)成投資“具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源”？根據(jù)原先的雙邊投資協(xié)定可以認(rèn)定為“投資”并獲得法律保護(hù)，但現(xiàn)在情況變得不確定，因?yàn)椤锻顿Y保護(hù)法案》含糊不清的措辭極有可能將第一步的裁量權(quán)交由南非政府——即這些正式投產(chǎn)前的環(huán)評(píng)活動(dòng)是否可以被認(rèn)定為具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的活動(dòng)從而構(gòu)成投資，由政府享有自由裁量權(quán)[10]（359），而自由裁量行使的依據(jù)也不甚明確。

可見(jiàn)，繼南非政府頒布《投資保護(hù)法案》進(jìn)入新外資法時(shí)代后，南非政府可能傾向于以本國(guó)公共利益的立場(chǎng)進(jìn)行自由裁量，這對(duì)外國(guó)投資者將是不利的。

（二） 界定和制約投資者保護(hù)

南非政府通常希望使外國(guó)投資者確信他們的投資將會(huì)在本國(guó)受到公正的待遇和充分的保護(hù)，以吸引外國(guó)投資的流入，所以根據(jù)南非以往對(duì)外簽署的雙邊投資協(xié)定，外國(guó)投資者在南非一般享有公平公正待遇（ Fair and EquitableTreatment，F(xiàn)ET）、 國(guó)民待遇 （National Treatment，NT）、最惠國(guó)待遇（MostFavoredNation Treatment）和充分的安全與保護(hù) （Full Protection and Security） 等。[9]（9）然而基于《投資保護(hù)法案》的目標(biāo)——平衡公共利益和投資者權(quán)利，法案僅規(guī)定了國(guó)民待遇，而沒(méi)有規(guī)定其他幾類(lèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言包括幾項(xiàng)變化：（1）刪除公平公正待遇條款和最惠國(guó)待遇條款;（2）限制國(guó)民待遇條款;（3）增設(shè)公平行政待遇和投資實(shí)體安全條款。

根據(jù)《投資保護(hù)法案》第8條，“南非共和國(guó)給予外國(guó)投資者的待遇不低于它在相同條件下給予本國(guó)投資者的待遇?！睘榱藴p少此條適用的歧義或者擴(kuò)大性解釋?zhuān)ò妇汀跋嗤瑮l件”的情況明示如下：“就本條款而言，‘相同條件’是指要求全面審查案件的是非曲直，同時(shí)考慮到外國(guó)投資的所有條件，包括 a.外國(guó)投資對(duì)共和國(guó)的影響，包括所有投資的累積效應(yīng);b.外國(guó)投資所在的部門(mén);c.任何與外國(guó)投資有關(guān)的措施的目的;d.與相關(guān)措施所涉及的外國(guó)投資者或外國(guó)投資有關(guān)的其他因素;e.對(duì)第三人和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的影響;f.對(duì)就業(yè)的影響;g.對(duì)環(huán)境的直接和間接影響”。Protection of Investment Act of 2015 Section 8. National treatment

1）Foreign investors and their investments must not be treated less favourably than South African investors in like circumstances.2）For the purposes of this section， “l(fā)ike circumstances” means the requirement for an overall examination of the merits of the case by taking into account all the terms of a foreign investment， including the：

a. effect of the foreign investment on the Republic， and the cumulative effects of all investments;

b. sector that the foreign investments are in;

c. aim of any measure relating to foreign investments;

d. factors relating to the foreign investor or the foreign investment in relation to the measure concerned;

e. effect on third persons and the local community;

f. effect on employment; and

g. direct and indirect effect on the environment. 這一補(bǔ)充規(guī)定其實(shí)與Foresti v. Republic of South Africa（Foresti訴南非共和國(guó)）這一案關(guān)系匪淺，實(shí)質(zhì)也彰顯了其主張對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)逐步讓位于國(guó)內(nèi)公共利益的態(tài)度。[9]（9）未來(lái)如果針對(duì)該法案提出國(guó)民待遇的爭(zhēng)論，則投資者首先需要面對(duì)的問(wèn)題是：是否涉及對(duì)特定投資的損害，而不僅僅是對(duì)抽象的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的損害？特定投資者遭受的損害與國(guó)內(nèi)公共利益孰輕孰重？這一轉(zhuǎn)變固然不符合投資者的期待，但是其確實(shí)為投資者在未來(lái)主張權(quán)利設(shè)定了不小的障礙。[6]（165）

對(duì)于新增設(shè)的“公平行政待遇”和“投資實(shí)體安全”條款，筆者認(rèn)為只是為投資者提供了最低限度的“合理”保護(hù)，與“公平公正待遇”和“最惠國(guó)待遇”等傳統(tǒng)雙邊投資協(xié)定中常見(jiàn)的政府承諾相比，新增設(shè)的條款更類(lèi)似常見(jiàn)于國(guó)內(nèi)法的基本法律保護(hù)。此外，筆者認(rèn)為，增設(shè)的公平行政待遇條款在一定意義上取代了原先的公平公正待遇條款，前者在適用的范圍上比后者有所縮小，這從該法案第6條所規(guī)定的“公平行政待遇”條款的內(nèi)容可以得到佐證?！?）政府必須確保行政、立法和司法程序的運(yùn)作方式不是任意的，也沒(méi)有剝奪《憲法》和相關(guān)立法規(guī)定的投資者在投資方面的行政和程序正義;2）投資者的投資爭(zhēng)議通過(guò)行政程序解決的，必須根據(jù)《憲法》第33條和相關(guān)立法規(guī)定做出決定，投資者有權(quán)獲得決定的書(shū)面理由和對(duì)決定進(jìn)行行政復(fù)議的權(quán)利;3）為尊重投資者的投資，投資者有權(quán)就其投資根據(jù)《憲法》第32條和相關(guān)立法規(guī)定，及時(shí)獲得政府壟斷的信息;4）受第13條第4款的約束，投資者有權(quán)在庭前公正的聽(tīng)證程序中或者在適當(dāng)情況下，在符合《憲法》第34條相關(guān)立法以及公正的仲裁庭或法庭中，就其投資爭(zhēng)議提出任何可適用的法律以解決爭(zhēng)議?！盤(pán)rotection of Investment Act of 2015 Section 6. Fair administrative treatment

1）The government must ensure administrative， legislative and judicial processes do not operate in a manner that is arbitrary or that denies administrative and procedural justice to investors in respect of their investments as provided for in the Constitution and applicable legislation.

2）Administrative decisionmaking processes must include the right to be given written reasons and administrative review of the decision consistent with section 33 of the Constitution and applicable legislation.

3）Investors must， in respect of their investments， have access to governmentheld information in a timely fashion and consistent with section 32 of the Constitution and applicable legislation.

4）Subject to section 13（4）， investors must， in respect of their investments， have the right to have any dispute that can be resolved by the application of law decided in a fair public hearing before a court or， where appropriate， another independent and impartial tribunal or forum consistent with section 34 of the Constitution and applicable legislation.

公平行政待遇條款的內(nèi)容實(shí)際上是南非政府將投資者的爭(zhēng)議納入國(guó)內(nèi)行政程序解決而對(duì)投資者提供的公平、公正和賦予投資者應(yīng)有權(quán)利的一項(xiàng)政府保證，這是南非政府試圖排除“投資者—國(guó)家”爭(zhēng)端國(guó)際仲裁解決后在國(guó)內(nèi)法上作出的努力，這一點(diǎn)與法案中刪除“最惠國(guó)待遇”條款的舉動(dòng)互相得到驗(yàn)證，法案中刪除最惠國(guó)待遇條款的目的就是規(guī)避投資者依據(jù)最惠國(guó)待遇條款主張適用南非仍然生效的BIT中的投資爭(zhēng)端解決的國(guó)際仲裁條款。從條款的設(shè)計(jì)看，法案的內(nèi)容邏輯性較好。

然而，就《投資保護(hù)法案》刪除公平公正待遇條款和最惠國(guó)待遇條款的做法，可能于南非而言并不能完全免除其這方面的義務(wù)。該法案第9條規(guī)定了“投資實(shí)體安全”條款，即“共和國(guó)必須根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法的最低標(biāo)準(zhǔn)，并在現(xiàn)有資源和能力范圍內(nèi)，向外國(guó)投資者及其投資提供一般可向國(guó)內(nèi)投資者提供的一定程度的安全保護(hù)”。 Protection of Investment Act of 2015 Section 9. Physical security of investment

The Republic must accord foreign investors and their investments a level of physical security as may be generally provided to domestic investors in accordance with minimum standards of customary international law and subject to available resources and capacity.因此南非政府仍必須遵從“東道國(guó)給予投資者的最低限度保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，而且目前可以肯定的是以往國(guó)際仲裁中對(duì)于公平公正待遇等條款的解釋可能被視為習(xí)慣法的一部分，因此這一標(biāo)準(zhǔn)仍然對(duì)南非具有約束力。[10]（409）

（三） 明確東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)

就征收和補(bǔ)償，《投資保護(hù)法案》第10條規(guī)定“根據(jù)憲法第25條，投資者有財(cái)產(chǎn)權(quán)”。Protection of Investment Act of 2015 Section 10. Legal protection of investment

Investors have the right to property in terms of Section 25 of the Constitution.應(yīng)該指出的是，1996年《憲法》是南非的最高法律，其25條允許在嚴(yán)格條件下進(jìn)行征收，投資者可以自由地援引以促進(jìn)和保護(hù)他們的投資。這些條件包括以下要求：財(cái)產(chǎn)只能在為公共目的或公共利益的情況下根據(jù)普遍性適用的法律進(jìn)行征收，并且需要給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償數(shù)額和時(shí)間以及支付方式需要經(jīng)過(guò)受影響的人同意或由法院決定或批準(zhǔn);這種補(bǔ)償和其支付的時(shí)間和方式在考慮到所有相關(guān)情況的基礎(chǔ)上必須符合公平公正標(biāo)準(zhǔn)，并且要實(shí)現(xiàn)公共利益和受影響者利益之間的平衡”。參見(jiàn)Constitution Section 25

（2） Property may be expropriated only in terms of law of general application

（a） for a public purpose or in the public interest; and

（b） subject to compensation， the amount of which and the time and manner of payment of which have either been agreed to by those affected or decided or approved by a court.

（3） The amount of the compensation and the time and manner of payment must be just and equitable， reflecting an equitable balance between the public interest and the interests of those affected， having regard to all relevant circumstances， including

（a） the current use of the property;

（b） the history of the acquisition and use of the property;

（c） the market value of the property;

（d） the extent of direct state investment and subsidy in the acquisition and beneficial capital improvement of the property; and

（e） the purpose of the expropriation.[6]（165）

公共利益標(biāo)準(zhǔn)是征收的典型標(biāo)準(zhǔn)，但是從2013年南非《投資促進(jìn)與保護(hù)法案草案》中可以窺見(jiàn)南非政府隱隱有將“間接征收”排除在因公共利益進(jìn)行征收的范圍之外的態(tài)度。該草案第8條第2款規(guī)定，下列措施 （不限于）不應(yīng)被認(rèn)定為征收行為：南非共和國(guó)政府采取的對(duì)外資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值產(chǎn)生偶然或間接不利影響的一項(xiàng)或一系列措施;旨在促進(jìn)和保護(hù)諸如公共衛(wèi)生或安全、環(huán)境保護(hù)或國(guó)家安全等合法公共福利目的的措施;因與知識(shí)產(chǎn)權(quán)有關(guān)或與此類(lèi)權(quán)利的撤銷(xiāo)、限制或產(chǎn)生有關(guān)的強(qiáng)制許可證的簽發(fā)，當(dāng)此類(lèi)措施符合所適用的有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)際條約;以及會(huì)導(dǎo)致外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)被剝奪、但南非共和國(guó)政府并沒(méi)有獲得此類(lèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)的任何其他措施，只要此類(lèi)措施沒(méi)有對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值造成永久的損害或投資者有效管理、使用或控制其投資的能力沒(méi)有被不當(dāng)限制。[9]（11）

雖然2015年《投資保護(hù)法案》最終沒(méi)有吸納該條款，但其12條關(guān)于“監(jiān)管權(quán)”的規(guī)定涉及了對(duì)間接征收的排除，意味著政府的下述行為不構(gòu)成（間接）征收，因而也不適用南非《憲法》第25條的公平公正、補(bǔ)償和支付時(shí)間、支付方式等規(guī)定。即“除非本法有任何相反的規(guī)定，政府或任何國(guó)家機(jī)關(guān)可根據(jù)《憲法》和適用的立法采取措施，其中可包括： a.糾正歷史、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等和不公正現(xiàn)象;b.維護(hù)《憲法》第195條所倡導(dǎo)的價(jià)值觀和原則;c.維護(hù)《憲法》保障的權(quán)利;d.促進(jìn)和保護(hù)文化遺產(chǎn)和習(xí)俗、土著知識(shí)以及與之相關(guān)的生物資源或國(guó)家遺產(chǎn);e.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和選礦;f.逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利;或g.保護(hù)環(huán)境以及自然資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用?！盤(pán)rotection of Investment Act of 2015 Section 12. Right to regulate

1）Notwithstanding anything to the contrary in this Act， the government or any organ of state may， in accordance with the Constitution and applicable legislation， take measures， which may include：

a. redressing historical， social and economic inequalities and injustices;

b. upholding the values and principles espoused in Section 195 of the Constitution;

c. upholding the rights guaranteed in the Constitution;

d. promoting and preserving cultural heritage and practices， indigenous knowl edge and biological resources related thereto， or national heritage;

e. fostering economic development， industrialisation and beneficiation;

f. achieving the progressive realisation of socioeconomic rights; or

g. protecting the environment and the conservation and sustainable use of natural resources.

上述一系列的規(guī)定大致是以南非《憲法》為藍(lán)本設(shè)定的，也可稱(chēng)之為東道國(guó)監(jiān)管的例外。根據(jù)這樣的規(guī)定，南非政府采取的很多行為可能會(huì)被認(rèn)為屬于管制的范疇，而不屬于征收的范圍，例如根據(jù)《投資保護(hù)法案》第12條，《黑人經(jīng)濟(jì)振興法》中要求外國(guó)公司將一定比例的股權(quán)轉(zhuǎn)移給黑人以及吸收一定比例的黑人進(jìn)人管理層的規(guī)定，在很大程度上可能會(huì)被確認(rèn)為政府管制行為——政府的行為合法，外國(guó)投資者也不能因此獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，這也是該法案飽受非議和攻擊的主要原因。南非政府通過(guò)該條款充分彰顯了其監(jiān)管主權(quán)意識(shí)的回歸。[10]（403）

圍繞征收與補(bǔ)償條款引起較大爭(zhēng)議的另一個(gè)內(nèi)容就是征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式。南非與其他國(guó)家簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定中一般都采用了“充分、及時(shí)、有效”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]（11），在《中國(guó)—南非雙邊投資協(xié)定》中，雙方承諾了“市場(chǎng)價(jià)值、及時(shí)、有效”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是傳統(tǒng)雙邊投資協(xié)定中比較普遍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之一。但是2015年南非《投資保護(hù)法案》采納了《憲法》中的“公平公正”標(biāo)準(zhǔn)，并且要求補(bǔ)償結(jié)果在考慮相關(guān)因素后仍能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益和受影響者利益之間的平衡。依據(jù)該條款的規(guī)定，為追求公共利益和投資者利益之間的平衡，南非政府可能會(huì)為了保全公共利益，而犧牲投資者的部分利益。

但是南非政府的希望可能會(huì)落空，因?yàn)槟戏恰稇椃ā返?5條規(guī)定了補(bǔ)償?shù)墓焦龢?biāo)準(zhǔn)，此外在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，南非實(shí)際上可能受到比其憲法所規(guī)定的更嚴(yán)格的國(guó)際義務(wù)的約束，因?yàn)橛嘘P(guān)征用和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際習(xí)慣法律標(biāo)準(zhǔn)或條約義務(wù)（經(jīng)立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法）在南非是可以直接適用的，除非國(guó)際習(xí)慣法律標(biāo)準(zhǔn)與其國(guó)內(nèi)憲法或議會(huì)法令不一致。例如，根據(jù)《中國(guó)—南非雙邊投資協(xié)定》第4條的規(guī)定，“……這種補(bǔ)償至少應(yīng)等于征收或即將發(fā)生的征收為公眾所知悉前一刻，以其先發(fā)生者為準(zhǔn)，被征收投資財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，并應(yīng)包括直到支付之日以正常商業(yè)利率計(jì)算的利息。補(bǔ)償不得遲延并應(yīng)能有效實(shí)現(xiàn)?！蔽磥?lái)中國(guó)投資者若因征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與南非政府發(fā)生爭(zhēng)議，南非政府除受《投資保護(hù)法案》的約束之外，《中國(guó)—南非雙邊投資協(xié)定》仍對(duì)其具有約束力，并且優(yōu)先適用。

（四） 維護(hù)國(guó)內(nèi)司法主權(quán)，限制投資者與國(guó)家間國(guó)際仲裁

傳統(tǒng)雙邊投資協(xié)定投資爭(zhēng)議解決的一個(gè)特點(diǎn)是“岔路口條款”，即允許投資者選擇在東道國(guó)使用國(guó)內(nèi)法律救濟(jì)辦法或國(guó)際投資爭(zhēng)端解決辦法。實(shí)際上，投資者通常更喜歡ICSID。 [10]（376） 例如根據(jù)《中國(guó)—南非雙邊投資協(xié)定》第9條，“一、締約一方的投資者與締約另一方之間就在締約另一方領(lǐng)域內(nèi)的投資產(chǎn)生的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)盡可能由雙方友好協(xié)商解決。二、在六個(gè)月內(nèi)不能協(xié)商解決爭(zhēng)議時(shí)，爭(zhēng)議任何一方均可將爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁庭仲裁，條件是涉及爭(zhēng)議的締約方可以要求投資者按照其法律、法規(guī)提起行政復(fù)議程序，并且投資者未將該爭(zhēng)議提交該締約方國(guó)內(nèi)法院解決?！贝祟?lèi)規(guī)定將在東道國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即東道國(guó)的本土投資者與外國(guó)投資者將處于不平等的地位，因?yàn)橥鈬?guó)投資者根據(jù)雙邊協(xié)定可通過(guò)國(guó)際仲裁程序繞開(kāi)東道國(guó)的國(guó)內(nèi)訴訟程序，而本土投資者則只有單一選擇。 [9]（12）據(jù)此，南非在《投資保護(hù)法案》中對(duì)投資爭(zhēng)議解決方式做出了較大的變動(dòng)，該法案第13條規(guī)定：“1）對(duì)政府所采取的行動(dòng)有爭(zhēng)議的投資者，如其行為影響到該外國(guó)投資者的投資，可在獲悉爭(zhēng)端后六個(gè)月內(nèi)要求該部（南非貿(mào)易和工業(yè)部）指派一名調(diào)解員，以協(xié)助解決這類(lèi)爭(zhēng)端……4）在適用立法的限制下，投資者在了解到第（1）款所述的爭(zhēng)議后，不排除向共和國(guó)境內(nèi)任何主管法院、獨(dú)立仲裁庭或法定機(jī)構(gòu)尋求解決與投資有關(guān)的爭(zhēng)議; 5）在用盡國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法的前提下，政府可同意就本法所涵蓋的投資進(jìn)行國(guó)際仲裁。對(duì)國(guó)際仲裁請(qǐng)求的審議將遵循第6條規(guī)定的行政程序。此類(lèi)仲裁將在共和國(guó)與適用投資者的母國(guó)之間進(jìn)行。”P(pán)rotection of Investment Act of 2015 Section 13. Dispute resolution

1）An investor that has a dispute in respect of action taken by the government， which action affected an investment of such foreign investor， may within six months of becoming aware of the dispute request the Department to facilitate the resolution of such dispute by appointing a mediator.

4）Subject to applicable legislation， an investor， upon becoming aware of a dispute as referred toin subsection （1）， is not precluded from approaching any competent court， independent tribunal or statutory body within the Republic for the resolution of a dispute relating to an investment.

5）The government may consent to international arbitration in respect of investments covered by this Act， subject to the exhaustion of domestic remedies. The consideration of a request for international arbitration will be subject to the administrative processes set out insection 6. Such arbitration will be conducted between the Republic and the home state of the applicable investor.

根據(jù)該法案的規(guī)定，投資者可以通過(guò)南非貿(mào)易和工業(yè)部（DTI）協(xié)助調(diào)解，也可以向國(guó)內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)、法院系統(tǒng)等尋求解決方案。[1]（300）即使按照規(guī)定可以將爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁，南非政府規(guī)定該爭(zhēng)議只能由“東道國(guó)—母國(guó)”之間的投資爭(zhēng)端仲裁解決，實(shí)際上已經(jīng)表明其徹底拒絕了“投資者—東道國(guó)”之間的國(guó)際仲裁，也借由該條款真正實(shí)現(xiàn)了平等保護(hù)外國(guó)投資者與本土投資者的目標(biāo)。[6]（164）此類(lèi)改革舉措與以往的國(guó)際仲裁大相徑庭，率先做出此類(lèi)改革的新興國(guó)家體——諸如南非、巴西巴西不是《華盛頓公約》的締約國(guó)，其對(duì)外簽署《合作和便利化投資協(xié)議》（CFIA）。與傳統(tǒng)的雙邊投資協(xié)定不同，CFIA不提供投資者 - 國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制。如果外國(guó)投資者與國(guó)家之間發(fā)生爭(zhēng)議，CFIA規(guī)定了兩個(gè)階段的制度，其一為預(yù)防機(jī)制——其國(guó)內(nèi)設(shè)立的政府監(jiān)察員和聯(lián)合委員會(huì)，其二為爭(zhēng)議解決機(jī)制，該階段僅支持“東道國(guó)——母國(guó)”投資爭(zhēng)端仲裁，如果談判失敗或投資者不同意聯(lián)合委員會(huì)的建議，則可以通過(guò)國(guó)與國(guó)之間的仲裁解決爭(zhēng)議。等，通過(guò)大刀闊斧的改革表明了其維護(hù)國(guó)內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)的決心。Brazil and the Cooperation and Facilitation Investment Agreement （CFIA）： A Step Backwards for Arbitration？，https：//www.internationalarbitrationattorney.com/，2019年8月15日訪(fǎng)問(wèn)。 然而該條款在南非國(guó)內(nèi)施行時(shí)，也備受挑戰(zhàn)和指責(zé)，因?yàn)樗c南非現(xiàn)行有效的BIT中的投資爭(zhēng)議解決條款有沖突。如果中國(guó)投資者援引《中國(guó)—南非雙邊投資協(xié)定》第9條的爭(zhēng)議解決條款，南非政府將被迫繼續(xù)參與“投資者—國(guó)家”之間的國(guó)際仲裁。此外，南非以往對(duì)外簽署的BIT中多包含“生存期”條款“生存期”條款：在條約終止后，生存期條款將能夠在約定的期限內(nèi)繼續(xù)保護(hù)現(xiàn)有的投資。，如南非與中國(guó)的BIT有一個(gè)10年的生存期條款，與荷蘭簽訂了期限為15年的生存期條款，與奧地利則簽訂了期限為20年的生存期條款。[10]（379）這意味著南非政府將在數(shù)十年中仍受過(guò)往BIT條款的約束，其徹底收回國(guó)內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)的希望也面臨著重重障礙。

三、 南非《投資保護(hù)法案》改革的

反應(yīng)與后果 "南非《投資保護(hù)法案》的出臺(tái)是發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域政策重大改變的代表性事件之一，此前一些最不發(fā)達(dá)國(guó)家的立法，如《2003年吉爾吉斯共和國(guó)投資法》特別設(shè)定了冷靜期制度以限制國(guó)際仲裁;《1994年加納促進(jìn)投資中心法案》規(guī)定了只有在調(diào)解失敗后才允許國(guó)際仲裁;《1994年亞美尼亞共和國(guó)外國(guó)投資法》特別限制了投資者和國(guó)家間的爭(zhēng)端只能由國(guó)家法院解決。以這些國(guó)家為代表的實(shí)踐至少表明了國(guó)際投資領(lǐng)域的一些變化，如投資者權(quán)利與義務(wù)的重新平衡、東道國(guó)監(jiān)管自主權(quán)意識(shí)的回歸。[4]（168）

而南非《投資保護(hù)法案》關(guān)鍵性條款的改變，也表明了南非政府正在考慮逐步修改和重新簽訂BIT，以與《投資保護(hù)法案》的改革相呼應(yīng)。盡管外國(guó)投資者批評(píng)南非政府外資法的改革舉措，認(rèn)為這種發(fā)展模式是與國(guó)際投資法體系不符的激進(jìn)反應(yīng)。但筆者認(rèn)為該法案至少應(yīng)被視為南非為外國(guó)投資的有效監(jiān)管尋找適當(dāng)路徑所做出的積極嘗試與貢獻(xiàn)。[6]（162）

（一） 反映了新興經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管自主權(quán)意識(shí)的回歸

雙邊投資協(xié)定（BIT）本質(zhì)并無(wú)好惡之分，聯(lián)合國(guó)（UN）的兩項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，BIT保護(hù)與外國(guó)直接投資之間沒(méi)有直接聯(lián)系，而世界銀行的一項(xiàng)研究得出的結(jié)論是BIT保護(hù)似乎不會(huì)增加外國(guó)直接投資的流動(dòng)。[11]（230）外國(guó)投資對(duì)于東道國(guó)所產(chǎn)生的影響主要取決于東道國(guó)是否具有在BIT框架下繼續(xù)保持其對(duì)于投資的管理能力。因此，反對(duì)者聲稱(chēng)南非政府在新投資法中所體現(xiàn)的有別于傳統(tǒng)BIT投資者保護(hù)制度將阻礙其獲得新投資的說(shuō)辭，實(shí)際上并沒(méi)有依據(jù)。對(duì)此，巴西就是一個(gè)很典型的反例，巴西在歷史上從未與任何國(guó)家簽署雙邊投資協(xié)定，然而它一直是發(fā)展中國(guó)家最大的外國(guó)直接投資接受?chē)?guó)之一。[10]（432）

事實(shí)上，全球絕大多數(shù)BIT，包括中國(guó)—南非BIT，一般都是針對(duì)投資者保護(hù)，而不是針對(duì)投資者義務(wù)的。促進(jìn)投資流入發(fā)展中國(guó)家原本就是國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）最初的使命之一。雖然沒(méi)有直接證據(jù)表明仲裁員全體因國(guó)籍因素存在偏見(jiàn)，至少可以肯定的是，仲裁員全體對(duì)投資者存在整體性的青睞，當(dāng)然雙邊投資協(xié)定傾向投資者利益保護(hù)的規(guī)定是導(dǎo)致這種局面的主要原因之一。[11]（231）[12]此外，一些國(guó)際投資法體系的批評(píng)者認(rèn)為，整個(gè)國(guó)際投資法體系是由資本輸出國(guó)的利益演變而來(lái)的，并以犧牲資本輸入國(guó)的利益為代價(jià)來(lái)維護(hù)資本輸出國(guó)的利益。資本輸入國(guó)與資本輸出國(guó)存在資源上的巨大差異，這種系統(tǒng)性的差異使發(fā)展中國(guó)家總是處于不利地位。[11]（227）

基于上述兩點(diǎn)原因，發(fā)展中國(guó)家作為資本輸入國(guó)正面臨著自身監(jiān)管主權(quán)部分喪失的挑戰(zhàn)。因此，一些新興的經(jīng)濟(jì)體正考慮退出現(xiàn)有的投資協(xié)定或相關(guān)制度，如國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）。另一些國(guó)家呼吁改變傳統(tǒng)的雙邊投資協(xié)定，還有些國(guó)家則正在實(shí)踐國(guó)內(nèi)補(bǔ)救方案取代雙邊投資協(xié)定，例如南非在2015年頒布的《投資保護(hù)法案》。盡管外國(guó)投資者批評(píng)此類(lèi)新興經(jīng)濟(jì)體的法律選擇，并警告稱(chēng)將“阻礙外國(guó)投資”，但實(shí)際上這些國(guó)家的作為使得他國(guó)紛紛效仿。[4]（407）巴西采納了嶄新的雙邊投資條約形式——《合作和投資便利化投資協(xié)議》（CFIA），該協(xié)定對(duì)投資的定義比傳統(tǒng)的雙邊投資協(xié)定更狹隘，這在一定程度上限制了保護(hù)范圍。例如在與莫桑比克CFIA（最早簽署）中，投資僅要求于締約國(guó)國(guó)內(nèi)正式注冊(cè)。而在此后的與墨西哥CFIA和與馬拉維CFIA中則采取了更為嚴(yán)格的辦法，前者不僅要求投資在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)正式設(shè)立，還更為細(xì)致地規(guī)定了“在該締約國(guó)領(lǐng)土上設(shè)立其總部和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心”;后者增加了第三項(xiàng)要求，即“所有權(quán)或有效控制權(quán)直接或間接屬于締約國(guó)國(guó)民或永久居民”。

新興國(guó)家的投資治理沒(méi)有單一的戰(zhàn)略，但毋庸置疑，東道國(guó)都希望保留或爭(zhēng)取其管理外國(guó)投資的能力，即監(jiān)管自主權(quán)，以便在其國(guó)內(nèi)發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)。然而這項(xiàng)目標(biāo)是與傳統(tǒng)的雙邊投資體制背離的，尤其類(lèi)似南非政府限制投資者—國(guó)家間國(guó)際仲裁的做法，實(shí)質(zhì)上直接沖擊和挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)雙邊投資體制。因?yàn)樵擁?xiàng)舉措與過(guò)去一個(gè)世紀(jì)里，外國(guó)投資司法化的趨勢(shì)以及隨之而來(lái)的私營(yíng)實(shí)體（包括自然人或法人）在國(guó)際投資領(lǐng)域的作用日益加強(qiáng)的現(xiàn)象是不一致的。所以這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法以及對(duì)于ICSID的抵制，是否會(huì)導(dǎo)致BIT制度的重大變化或者將在多大程度上影響B(tài)IT體制，這仍然是一個(gè)懸而未決的事情，也有賴(lài)于先驅(qū)者，諸如南非、巴西等新興國(guó)家的實(shí)踐與越來(lái)越多新興國(guó)家的認(rèn)同。

（二） 勾勒了新一代南非雙邊投資協(xié)定模式的發(fā)展路徑

目前雖南非已與許多曾經(jīng)在非洲殖民的歐洲國(guó)家終止了所有第一代投資協(xié)定，但根據(jù)南非政府的說(shuō)法，南非未來(lái)并不打算放棄雙邊投資協(xié)定形式。而雙邊投資協(xié)定目前雖因干涉發(fā)展中國(guó)家的監(jiān)管自主權(quán)以及在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家之間造成不平等的權(quán)利和義務(wù)而飽受批評(píng)，但不可否認(rèn)，相比炮艦外交，現(xiàn)在的國(guó)際投資法律體系整體而言是一個(gè)較好的制度，雖然這個(gè)體系存在不平等，然而這并不意味著它沒(méi)有改進(jìn)的余地，尤其是隨著新興經(jīng)濟(jì)體成為資本輸出國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前也面臨著來(lái)自跨國(guó)公司的壓力。[11]（230）此外，雙邊投資協(xié)定是ICSID系統(tǒng)的中堅(jiān)力量。 [4]（417） 如果沒(méi)有雙邊協(xié)定，ICSID體制將不復(fù)存在，投資者或東道國(guó)也無(wú)法得到保護(hù)。因此，除了一些已經(jīng)可以較好地適應(yīng)新投資框架和模式的國(guó)家，如巴西，以類(lèi)似外交的模式（即只允許投資者母國(guó)向東道國(guó)提出賠償請(qǐng)求）完全隔離了雙邊投資體制 [4]（375）。其他的新興國(guó)家，如南非，也可以選擇通過(guò)審查雙邊投資協(xié)定條款以積極捍衛(wèi)監(jiān)管自主權(quán)，而不是倉(cāng)促地選擇退出。

南非的實(shí)踐表明，當(dāng)前的國(guó)際投資體系對(duì)于其監(jiān)管自主權(quán)的干涉，主要表現(xiàn)在當(dāng)國(guó)際投資保護(hù)與國(guó)內(nèi)公共利益保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，后者往往是被忽視的。這是因?yàn)?，如果在投資合同中沒(méi)有對(duì)其本國(guó)的公共利益進(jìn)行特別的保護(hù)，BIT作為一種特殊的“法律”，很可能凌駕于公共利益之上。換言之，在現(xiàn)行國(guó)際投資體系中，南非在國(guó)際投資制度下的義務(wù)可能與其對(duì)國(guó)內(nèi)公共利益保護(hù)是相掣肘的。[11]（222）國(guó)際法院前法官和人權(quán)學(xué)者，Bruno Simma認(rèn)為“國(guó)際投資保護(hù)和公共利益保護(hù)不是相互獨(dú)立的，因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際法理論基礎(chǔ)是一樣的：在個(gè)人與國(guó)家的對(duì)抗中，給予并保護(hù)個(gè)人力量?！比欢鳶imma進(jìn)一步指出“目前的國(guó)際投資協(xié)定往往只注意保護(hù)投資者不受歧視和不受征用的權(quán)利，這意味著，在接受外國(guó)投資的東道國(guó)國(guó)家內(nèi)，其公共利益是次要的考慮因素，它們甚至不被考慮在內(nèi)?！盵4]（428）這正是南非政府意圖通過(guò)《投資保護(hù)法案》進(jìn)行的變革，南非將更多地關(guān)注國(guó)內(nèi)政策對(duì)某些領(lǐng)域公共利益的特殊考量。

當(dāng)一個(gè)國(guó)家因根據(jù)國(guó)際投資法過(guò)多地承擔(dān)對(duì)投資者的保護(hù)義務(wù)，而不被鼓勵(lì)保護(hù)國(guó)內(nèi)公共利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生“監(jiān)管寒流”效應(yīng)，并一步步喪失對(duì)外國(guó)投資的監(jiān)管自主權(quán)。 [11]（233）基于此，如何權(quán)衡或者平衡現(xiàn)行國(guó)際投資法框架下對(duì)于投資者的保護(hù)義務(wù)與對(duì)國(guó)內(nèi)公共利益的管制能力，將是南非為永久保持監(jiān)管自主權(quán)而不可回避的一個(gè)問(wèn)題。

當(dāng)前南非政府已經(jīng)構(gòu)建了“平衡投資者權(quán)利和公共利益”的理想藍(lán)圖，《投資保護(hù)法案》只是第一步。實(shí)際上政府目前正計(jì)劃開(kāi)發(fā)新一代雙邊投資協(xié)定以填補(bǔ)藍(lán)圖缺口，此類(lèi)型的協(xié)定將把環(huán)境、勞工政策和人權(quán)等因素囊括其中。[4]（422）因南非《投資保護(hù)法案》與其國(guó)內(nèi)尚未終止的一些BIT仍存在沖突，南非政府后續(xù)將如何構(gòu)建雙邊投資協(xié)定體系，也令人矚目。

結(jié) 語(yǔ)

《投資保護(hù)法案》圍繞南非政府的立法意圖，闡明了以下目標(biāo)： 1.實(shí)現(xiàn)外國(guó)投資者和本國(guó)投資者的平等待遇;2.維持投資者的權(quán)利與本國(guó)公共利益監(jiān)管權(quán)力的平衡;3.以國(guó)內(nèi)仲裁取代投資者與國(guó)家間的國(guó)際仲裁。[13]（304）對(duì)于南非政府的改革，各界都表現(xiàn)出了褒貶不一的態(tài)度，支持者認(rèn)為此項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)了投資者應(yīng)有的法律保護(hù)與推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的憲法任務(wù)所需的政策空間的平衡，而反對(duì)者則認(rèn)為較低的投資者保護(hù)水平將不利于吸引投資，從而將損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。[13]（315）然而本文的目的并非從法律政策角度評(píng)判改革的功過(guò)，畢竟各國(guó)根據(jù)自己國(guó)情對(duì)外資保護(hù)法律取向可以做出選擇，不應(yīng)對(duì)此妄斷好惡。根據(jù)南非貿(mào)易和工業(yè)部的說(shuō)法：在國(guó)際法庭上維護(hù)國(guó)家的主權(quán)意味著高昂的訴訟費(fèi)用，這筆費(fèi)用于南非這樣一個(gè)在國(guó)際投資訴訟方面經(jīng)驗(yàn)欠缺的國(guó)家而言，已經(jīng)到了內(nèi)外交困的地步。[14]（316）治世不一道，便國(guó)不法古。于南非而言，立足國(guó)情，適時(shí)改革，無(wú)可厚非，至于其外資法道路的選擇效果如何，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

根據(jù)南非政府的改革藍(lán)圖，南非建立新的投資保護(hù)制度將面臨的挑戰(zhàn)是：如何維持穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的投資環(huán)境與實(shí)現(xiàn)投資保護(hù)改革的若干目標(biāo)之間的平衡。[13]（316）在“一帶一路”倡議下遠(yuǎn)赴南非的中國(guó)投資者應(yīng)知曉南非外資法的改革措施將給其投資所帶來(lái)的影響，了解《投資保護(hù)法案》的立法目標(biāo)——平衡公共利益和投資者權(quán)利的改革后果，并對(duì)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)有所預(yù)判，以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：夏 雪）

Abstract： The international investment system is in crisis， and a growing number of countries are questioning whether the investor protection system provided by bilateral investment agreements is indeed beneficial to increase the flow of investment. Many countries around the world are carrying out drastic reforms in foreign investment laws. Taking South Africas practice as a realistic starting point， with summarizing the reasons for the reform of South Africas investment protection system and deeply analyzing the legislative intent of “Protection of Investment Law”， this paper expounds its choice of safeguarding the regulatory power of domestic public interests through domestic legislation so as to provide recessive legal risk report and to reveal the significance of law reform for Chinese investors in South Africa during the process of “One Belt One Road”. As for the authorities of South Africa， the challenge to establish a new investment protection system in the future lies in how to maintain a balance between keeping a stable ， predictable investment environment and achieving several objectives of reform.

Key words： One Belt One Road; Protection of Investment Act; BIT; regulatory sovereignty; ICSID