財(cái)政與國(guó)家治理現(xiàn)代化：路徑與展望*

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 馬海濤 秦韶聰 任 強(qiáng)

2019年10月召開的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這再一次將國(guó)家治理提升到一個(gè)重要地位。為了維護(hù)社會(huì)秩序和保障社會(huì)運(yùn)行，國(guó)家治理是不可或缺的一種工具，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展，也是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力。在實(shí)踐中，國(guó)家治理應(yīng)適應(yīng)、服務(wù)并且助力國(guó)家發(fā)展。在國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)家治理也要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。早在2013年黨的十八屆三中全會(huì)即首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從治理體系和治理能力，也就是制度的構(gòu)建和運(yùn)行兩個(gè)方面對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出要求。

國(guó)家治理包含多個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容，其中，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，歷來就在我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要角色。2013年，我國(guó)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新目標(biāo)，把財(cái)政制度的變革作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑之一。目前我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，要更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用，走好中國(guó)的現(xiàn)代化之路。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化

國(guó)家治理這一概念是與國(guó)家相伴隨的，但是，即使沒有治理，國(guó)家也會(huì)自發(fā)地運(yùn)行，之所以強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的重要性，就在于治理除了可以提供技術(shù)性的指導(dǎo)之外，還具有主動(dòng)性(Kooiman, 1993)，它可以利用特定的目標(biāo)和手段對(duì)國(guó)家運(yùn)行施加方向性的影響，這對(duì)于一國(guó)發(fā)展尤為關(guān)鍵。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，不同的國(guó)家治理方式往往會(huì)帶來不同的治理效果，那么如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果呢？從根本上來講，國(guó)家治理是一種依托于社會(huì)的政治工具，因此，好的國(guó)家治理應(yīng)該與社會(huì)發(fā)展相匹配，與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展水平相契合。

伴隨自然環(huán)境與人類實(shí)踐的演變，社會(huì)本身是動(dòng)態(tài)變化的，其中，由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變是社會(huì)發(fā)展的重要規(guī)律。根據(jù)Strayer(2005)的觀點(diǎn)，具有歷時(shí)持續(xù)、空間固定、非人格化制度、公認(rèn)的絕對(duì)權(quán)威的特征的政治單元可以被稱為現(xiàn)代國(guó)家。15世紀(jì)末的英國(guó)與法國(guó)已經(jīng)具備了現(xiàn)代國(guó)家的特征，這一階段也是西方由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過渡時(shí)期。在國(guó)家治理層面，當(dāng)人類文明進(jìn)入現(xiàn)代化階段后，與現(xiàn)代國(guó)家相適應(yīng)的國(guó)家治理也應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)代化的特征，即國(guó)家治理現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括民主、法治、效率、公平等維度的衡量，但并不存在對(duì)各個(gè)時(shí)期、各個(gè)國(guó)家一以貫之的標(biāo)準(zhǔn)。

縱向上看，國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。首先，人類生存依賴于自然環(huán)境，包括物理空間以及這一空間中的自然資源，它們的動(dòng)態(tài)性決定了自然環(huán)境的動(dòng)態(tài)性。其次，人們的實(shí)踐和認(rèn)識(shí)是不斷發(fā)展和完善的，這就形成了人類社會(huì)在不同時(shí)期的特殊性。無(wú)論是自然環(huán)境還是人類社會(huì)，都不是一成不變的，因此，對(duì)于國(guó)家治理的要求并不完全一樣。即使是在現(xiàn)代國(guó)家，依然在不同階段存在差異，需要用歷史和發(fā)展的眼光看待國(guó)家治理現(xiàn)代化。如生產(chǎn)模式、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、思維方式等，它們的轉(zhuǎn)變必定伴隨著國(guó)家治理具體模式的轉(zhuǎn)變。

橫向上看，國(guó)家治理現(xiàn)代化存在主體間的差異。一國(guó)選擇什么樣的治理體系取決于其自身的經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景，需要與國(guó)情相適應(yīng)，因此國(guó)家治理現(xiàn)代化必定具有多樣性。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不同的國(guó)家，政府在國(guó)家治理中的放權(quán)程度不同。單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制是三種截然不同的政治體制，而且即使是同一種政治體制，也存在強(qiáng)度上的區(qū)別，它們實(shí)現(xiàn)國(guó)家能力和自由價(jià)值的平衡點(diǎn)也不同。如，新加坡和摩納哥是典型的單層級(jí)單一制政府，中國(guó)、日本、韓國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等則是多層級(jí)的單一制政府；在聯(lián)邦制國(guó)家中，澳大利亞、德國(guó)、印度等國(guó)具備強(qiáng)有力的中央政府，美國(guó)和尼日利亞的中央政府相對(duì)有力，而加拿大、巴西和瑞士的中央政府則相對(duì)較弱。此外，各國(guó)的歷史、宗教植根于各自的文化土壤中，構(gòu)成影響國(guó)家治理的恒久變量。

國(guó)家治理是一個(gè)全方位、多層次的概念，并且各個(gè)子系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、共同發(fā)揮作用的。國(guó)家治理現(xiàn)代化即要求各個(gè)子系統(tǒng)在現(xiàn)代化目標(biāo)的共同指引下，實(shí)現(xiàn)各自的現(xiàn)代化。全方位是指橫向上的領(lǐng)域全面性，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)，它們?cè)跇?gòu)成社會(huì)生活的各個(gè)方面的同時(shí)，也形成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的全方位布局。其中，經(jīng)濟(jì)治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的中心環(huán)節(jié)，只有實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能保障個(gè)人最基本的需求，同時(shí)為其他領(lǐng)域的治理提供必要的物質(zhì)資料；政治治理通過行政體制的制度性安排，增強(qiáng)社會(huì)的有序性和穩(wěn)定性，為國(guó)家治理現(xiàn)代化建立保障機(jī)制；文化治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)核，雖然文化治理的直接影響相對(duì)隱性，但是卻可以通過實(shí)踐使隱性影響顯性化；社會(huì)治理涉及不同社會(huì)主體間的關(guān)系以及人與社會(huì)的關(guān)系，任何一個(gè)群體都依托于自己所處的社會(huì)而存在，社會(huì)治理的目標(biāo)是建立和諧的社會(huì)關(guān)系，從而為國(guó)家治理提供良好的平臺(tái)；生態(tài)治理處理的是人與自然的關(guān)系，人類生存離不開自然環(huán)境，自然環(huán)境本身并不具備能動(dòng)性，但是人類活動(dòng)卻可以影響自然環(huán)境的質(zhì)量，通過生態(tài)治理可以優(yōu)化自然環(huán)境，為國(guó)家治理現(xiàn)代化爭(zhēng)取長(zhǎng)期可持續(xù)的自然空間。

多層次是指縱向上的層級(jí)有序性，包括全國(guó)性治理、地方治理和基層治理，依照上述順序，國(guó)家治理現(xiàn)代化的層級(jí)逐步下延，從偏宏觀的指導(dǎo)性治理走向偏微觀的個(gè)性化、實(shí)踐性治理。全國(guó)、地方和基層實(shí)際上是不同范圍的獨(dú)立的政治單元，任何一個(gè)政治單元本身就具備治理的必要性，每一層級(jí)的治理都包含上述五大領(lǐng)域的內(nèi)容。國(guó)家治理則將不同層級(jí)的治理置于一個(gè)有機(jī)整體中，實(shí)現(xiàn)了不同層級(jí)間的有序協(xié)調(diào)。國(guó)家治理現(xiàn)代化構(gòu)成見圖1。

圖1 國(guó)家治理現(xiàn)代化的構(gòu)成 資料來源：作者自制。

二、財(cái)政與國(guó)家治理現(xiàn)代化

國(guó)家治理現(xiàn)代化是涵蓋社會(huì)方方面面的復(fù)雜系統(tǒng)，其中，財(cái)政是維系這一體系正常運(yùn)行的重要保障。現(xiàn)代國(guó)家建立起了合法性的政府并賦予政府有效行使社會(huì)公共管理職能的權(quán)力，政府行使公共權(quán)力需要一定的財(cái)力保障，這為國(guó)家財(cái)政的建立提供了依據(jù)。Weber(1978)提出，現(xiàn)代國(guó)家的核心要素是現(xiàn)代官僚體制，財(cái)政為這一體制提供了必要的貨幣資金，如果沒有實(shí)質(zhì)性和定期的征稅政策，現(xiàn)代國(guó)家就不可能存在。熊彼特的《稅收國(guó)家的危機(jī)》奠定了財(cái)政社會(huì)學(xué)的基礎(chǔ)，在該文中，熊彼特闡明財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在要義，沒有財(cái)政，現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展就會(huì)舉步維艱(Musgrave, 1992)。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，無(wú)論在何種發(fā)展階段、何種國(guó)家形態(tài)下，財(cái)政都是國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工具，在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中處于基礎(chǔ)性的地位，這是財(cái)政本質(zhì)的一般性(呂煒和靳繼東，2019)。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的橫向領(lǐng)域上來看，財(cái)政本身就屬于經(jīng)濟(jì)治理的一部分，財(cái)政政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具；政治治理涉及的一個(gè)重要議題就是政府和企業(yè)的關(guān)系，進(jìn)一步來說，就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，二者的關(guān)系直接決定了財(cái)政的定位，而財(cái)政又會(huì)通過一系列財(cái)政政策反作用于政治治理，成為影響政治治理效果的關(guān)鍵因素；文化治理在現(xiàn)代國(guó)家中的重要性與日俱增，反映出公民對(duì)文化的需求日漸提高，政府在回應(yīng)公民需求時(shí)需要利用財(cái)政工具將行動(dòng)落實(shí)到實(shí)踐中；社會(huì)治理是一個(gè)與“社會(huì)性”高度相關(guān)的概念，具備這一屬性的領(lǐng)域通常與公共服務(wù)密切聯(lián)系，而政府依靠財(cái)政所形成的收支行為是提供公共服務(wù)的前提；生態(tài)治理包括事前預(yù)防、日常保護(hù)、事后救濟(jì)，在日常保護(hù)中，財(cái)政工具，尤其是稅收，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，參與生態(tài)治理的“有力武器”。因此，國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域都離不開財(cái)政。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的縱向?qū)蛹?jí)上來看，每個(gè)層級(jí)的治理都包含上述五大領(lǐng)域，同時(shí)每個(gè)層級(jí)之間，政府間的財(cái)政關(guān)系決定了各層級(jí)政府之間的基本關(guān)系，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。

財(cái)政在國(guó)家治理現(xiàn)代化中具有舉足輕重的地位，在明確這一問題之后，如何更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的命題。對(duì)此，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)問題，一個(gè)是財(cái)政實(shí)力，另一個(gè)是財(cái)政運(yùn)行，前者解決“有多少”的問題，后者解決“怎么用”的問題。Varoudakis等(2007)回顧了1992～2004年轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共財(cái)政之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了公共部門的“治理質(zhì)量”(the quality of governance)的重要性，任何財(cái)政政策的實(shí)施效果都與治理質(zhì)量相關(guān)。

財(cái)政實(shí)力是指政府汲取財(cái)政資金的能力，有多少錢辦多少事，蓄水池的規(guī)模決定了水流的大小，因此，具備一定的財(cái)政實(shí)力是政府開展其他一切活動(dòng)的先決條件。無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)還是公共服務(wù)的提供，都離不開財(cái)政的支持，財(cái)政實(shí)力是合理的，也是必要的。財(cái)政實(shí)力毫無(wú)疑問是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)，但是財(cái)政實(shí)力并非越大越好。從根本上來講，財(cái)政實(shí)力體現(xiàn)的是政府與民眾之間的財(cái)富分配關(guān)系，政府本身并不具備創(chuàng)造財(cái)富的能力，財(cái)政收入是民眾向政府讓渡的財(cái)富的積累。既然是分配就會(huì)涉及平衡點(diǎn)與臨界點(diǎn)的問題，平衡點(diǎn)是指分配的最優(yōu)方案，而臨界點(diǎn)則會(huì)帶來分配關(guān)系的崩潰。在社會(huì)運(yùn)行中，政府承擔(dān)的職責(zé)是有限的，現(xiàn)實(shí)中并不存在無(wú)限政府，保持適度的、與政府責(zé)任相匹配的財(cái)政實(shí)力才是穩(wěn)定可持續(xù)的，過度偏離平衡點(diǎn)直至達(dá)到臨界點(diǎn)就會(huì)造成財(cái)富分配的失衡，分配關(guān)系不再穩(wěn)定，會(huì)進(jìn)一步帶來整個(gè)社會(huì)關(guān)系的重塑或瓦解，反而為國(guó)家治理埋下隱患。也就是說，財(cái)政實(shí)力應(yīng)該是有約束、有邊界的，這也是為什么用“汲取”而非“攫取”來形容財(cái)政實(shí)力的原因。因此，在測(cè)度各國(guó)的財(cái)政實(shí)力時(shí)，相比于財(cái)政收入規(guī)模，采用相對(duì)性指標(biāo)更加準(zhǔn)確。

財(cái)政運(yùn)行是在財(cái)政實(shí)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)的過程，國(guó)家治理中，財(cái)政不僅要有實(shí)力，還要具備利用現(xiàn)有實(shí)力實(shí)現(xiàn)治理效果最優(yōu)化的能力。從結(jié)果導(dǎo)向的角度來看，財(cái)政運(yùn)行直接決定了利用財(cái)政工具治理國(guó)家的效果，是國(guó)家治理中必須關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。具體來講，抓好財(cái)政運(yùn)行可以從以下四個(gè)維度入手。第一個(gè)是財(cái)政體制，財(cái)政運(yùn)行要處理好中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，即解決給定一個(gè)“大盤子”的情況下，各級(jí)政府之間如何進(jìn)行分配的問題。中央政府具有統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)不同，定位不同，具體責(zé)任也不同。但是，無(wú)論對(duì)于哪一級(jí)政府，理想狀態(tài)都是財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，這是規(guī)范政府間關(guān)系，提高財(cái)政運(yùn)行效率和質(zhì)量的應(yīng)有之義。第二個(gè)是法治財(cái)政，法治是產(chǎn)生現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)極為重要的原因。財(cái)政運(yùn)行即公共權(quán)力的行使，它不是隨意的、不受任何限制的，權(quán)力行使需要依據(jù)，也需要一個(gè)外在的強(qiáng)制性力量去引導(dǎo)和約束財(cái)政行為，并且這個(gè)力量具有絕對(duì)的權(quán)威，不受其他因素的干擾。法治恰恰具有上述特征，它獨(dú)立于政府與民眾，以契約的形式架起雙方互動(dòng)的橋梁，以“第三方”的形式為政府的財(cái)政行為提供依據(jù)，保障財(cái)政運(yùn)行秩序的規(guī)范穩(wěn)定。財(cái)政運(yùn)行中的法治包括三個(gè)層面，首先要有法，其次要守法，最后要用法，實(shí)現(xiàn)程序上的有法可依與實(shí)踐上的有法必依。第三個(gè)是民主財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行應(yīng)充分體現(xiàn)公民權(quán)利。財(cái)政運(yùn)行中需要厘清政府與民眾的關(guān)系，政府的權(quán)力來自民眾，理應(yīng)在財(cái)政運(yùn)行中對(duì)民眾負(fù)責(zé)，而公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也有利于政府吸收來自外部的寶貴意見，促進(jìn)財(cái)政有效運(yùn)行。財(cái)政運(yùn)行應(yīng)考慮逐步將公眾參與財(cái)政決策與監(jiān)督納入制度性考量，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。第四個(gè)是機(jī)制協(xié)調(diào)，財(cái)政應(yīng)與國(guó)家大政方針相配合、與其他領(lǐng)域的國(guó)家治理相協(xié)調(diào)。國(guó)家治理是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體，各個(gè)領(lǐng)域在同一目標(biāo)的指引下，各自深耕。如果財(cái)政運(yùn)行方向與國(guó)家大政方針相悖，則會(huì)阻礙國(guó)家治理；如果財(cái)政運(yùn)行沒有協(xié)調(diào)好與其他領(lǐng)域的關(guān)系，則會(huì)大大削弱財(cái)政運(yùn)行的效果。

下面梳理一下財(cái)政實(shí)力與財(cái)政運(yùn)行四維度的關(guān)系。財(cái)政實(shí)力與財(cái)政運(yùn)行是源與流的關(guān)系，擁有穩(wěn)定可持續(xù)的源頭是依靠財(cái)政治理國(guó)家的前提條件，而“流”，也就是財(cái)政運(yùn)行則形成通往目的地的路徑。在四個(gè)維度中，財(cái)政體制對(duì)財(cái)政實(shí)力施加絕對(duì)影響，直接決定了財(cái)政實(shí)力的內(nèi)部分配，也就是結(jié)構(gòu)問題，另外三個(gè)維度則偏向保障類和指導(dǎo)類的性質(zhì)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行施加軟約束。換一種說法，財(cái)政體制對(duì)財(cái)政實(shí)力施加根本性的影響，這股力量來自財(cái)政并且會(huì)傳導(dǎo)至其他領(lǐng)域，而法治財(cái)政、民主財(cái)政、機(jī)制協(xié)調(diào)則是現(xiàn)代化治理的普遍要求在財(cái)政領(lǐng)域的體現(xiàn)。圖2展示了它們之間的關(guān)系，橢圓形代表了整體財(cái)政實(shí)力，財(cái)政體制代表財(cái)政實(shí)力的分配，另有三條保障機(jī)制，它們共同組成財(cái)政影響國(guó)家治理的機(jī)制。

圖2 財(cái)政對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的影響機(jī)制 資料來源：作者自制。

三、國(guó)家治理、財(cái)政、現(xiàn)代化：中國(guó)路徑

下面我們將視線轉(zhuǎn)向中國(guó)，聚焦中國(guó)財(cái)政與國(guó)家治理現(xiàn)代化，研究財(cái)政實(shí)力—財(cái)政運(yùn)行—國(guó)家治理的中國(guó)路徑。中華人民共和國(guó)的成立標(biāo)志著我國(guó)邁入了現(xiàn)代國(guó)家的行列，盡管黨的十八屆三中全會(huì)才第一次正式提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的概念，并明確提出了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一基本論斷，但是實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，財(cái)政在國(guó)家治理中始終承擔(dān)這一重要職能(呂煒和靳繼東，2019)。

(一)財(cái)政實(shí)力

新中國(guó)成立以后，百?gòu)U待興，我國(guó)進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和建設(shè)時(shí)期，迅速開展了“一五”計(jì)劃，亟須建立起一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，盡快實(shí)現(xiàn)過渡。1952年，財(cái)政收入占GDP的比重達(dá)到25.61%，這也是我們常說的財(cái)政的“兩個(gè)比重”之一，它從宏觀上衡量了國(guó)家汲取財(cái)政的能力。這一時(shí)期的中國(guó)政府比國(guó)民黨政府具有4～5倍的汲取財(cái)政能力(王紹光和胡鞍鋼，1993)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要的經(jīng)濟(jì)支持，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起步階段的快速增長(zhǎng)，為國(guó)家工業(yè)化奠定了重要基礎(chǔ)。此后，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重穩(wěn)定在30%左右，處于較高水平，這一現(xiàn)象一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代初。

1978年以后，我國(guó)進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，并于1992年提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，迎來了經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)型。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是兩種不同的資源配置方式，背后是政府和市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，意味著財(cái)政在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演的角色發(fā)生變化。

20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力出現(xiàn)了明顯下降，這與當(dāng)時(shí)實(shí)行了“放權(quán)讓利”改革相關(guān)，在財(cái)政領(lǐng)域則表現(xiàn)為政府與企業(yè)的分配關(guān)系的改變以及財(cái)政包干制的推行。前者直接導(dǎo)致了此消彼長(zhǎng)中政府整體財(cái)政實(shí)力的削弱，后者則通過央地關(guān)系的變化間接影響到財(cái)政收入總額。國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系方面，主要是“減稅讓利”。一方面，國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)繼續(xù)實(shí)行優(yōu)惠政策。另一方面，國(guó)家對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)的分配形式由基本上全額上繳改為將相當(dāng)大的一部分財(cái)力下放給企業(yè)，先后經(jīng)歷了企業(yè)基金制、利潤(rùn)留成制、“利改稅”、承包制等制度嘗試，導(dǎo)致國(guó)營(yíng)企業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)減少?！胺艡?quán)讓利”改革在釋放企業(yè)活力的同時(shí)，造成了財(cái)政實(shí)力大幅削弱。財(cái)政包干制方面，具體的包干形式在各地存在差異，并未形成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制，整體上比較混亂，也就造成了央地關(guān)系不清晰、不規(guī)范。在中央政府給某些地區(qū)“開口子”，允許當(dāng)?shù)叵硎軠p免稅權(quán)時(shí)，因地方競(jìng)爭(zhēng)的存在，其他地方也開始跟上，紛紛向中央爭(zhēng)取減免稅權(quán)，各地累積起的上劃中央的財(cái)政收入下降造成了全國(guó)性財(cái)政收入總額的下降。財(cái)政實(shí)力削弱，極大地限制了政府的宏觀調(diào)控能力，于是，1994年的分稅制改革拉開序幕。

通過政府間關(guān)系的調(diào)整，分稅制從體制上對(duì)我國(guó)財(cái)政制度作出根本性變革，在制度穩(wěn)定的情況下，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力開始逐漸恢復(fù)，財(cái)政收入占GDP的比值穩(wěn)步提升。2010年以后，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重穩(wěn)定在20%左右(見圖3)。

圖3 1952～2018年財(cái)政收入占GDP的比重 資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

放眼國(guó)際，我國(guó)目前的財(cái)政實(shí)力屬于什么水平呢？為了保證統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，表1展示了國(guó)際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計(jì)下的代表性國(guó)家總體財(cái)政收入占GDP的比值，在該口徑下，財(cái)政收入包括稅收收入(tax revenue)、社會(huì)保障收入(social contributions)、對(duì)非本國(guó)企業(yè)(組織)的特許權(quán)收入(grants revenue)以及其他收入。根據(jù)IMF的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)財(cái)政收入占GDP的比值約為28%，與世界上其他國(guó)家相比，韓國(guó)的這一比重低于我國(guó)，美國(guó)、日本、澳大利亞、英國(guó)的這一比值均高于我國(guó)，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力處于較為合理的水平。

表1 代表性國(guó)家的財(cái)政實(shí)力 單位：%

資料來源：IMF數(shù)據(jù)庫(kù)。

在財(cái)政實(shí)力方面，經(jīng)過兩次大的調(diào)整，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政實(shí)力已經(jīng)趨于穩(wěn)定，建立起了與國(guó)家治理相匹配的財(cái)政實(shí)力，為財(cái)政職能的發(fā)揮奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政體制

財(cái)政體制涉及政府間關(guān)系，即中央與地方政府的關(guān)系以及地方政府間的關(guān)系，與此相關(guān)，在國(guó)家治理層面形成了全國(guó)性治理、地方治理和基層治理三個(gè)內(nèi)容。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央與地方間的財(cái)政治理被放在優(yōu)先級(jí)的地位，在理順央地關(guān)系之后，再開始著手省及以下地方政府的財(cái)政治理的完善。

1.中央與地方間的財(cái)政治理關(guān)系。

以1994年的分稅制作為分界，我國(guó)的地方治理可以分為兩個(gè)階段。分稅制之前，由于央地關(guān)系的反復(fù)變動(dòng)，地方治理的權(quán)責(zé)尚不清晰。分稅制之后，隨著央地關(guān)系逐步明朗并且穩(wěn)定下來，我國(guó)的地方治理進(jìn)入新的階段。

新中國(guó)成立之初，為了合理使用極其有限的財(cái)政收入，盡快爭(zhēng)取國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，我國(guó)實(shí)行高度集中的財(cái)政體制關(guān)系，中央財(cái)政處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。1958年我國(guó)實(shí)施“以收定支”的財(cái)政管理體制，并且下放稅收管理權(quán)限，中央財(cái)政占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的現(xiàn)象發(fā)生變化，地方財(cái)政占據(jù)上風(fēng)。此后，我國(guó)又實(shí)行了總額分成、加強(qiáng)集中統(tǒng)一以及多種財(cái)政包干等制度，但是中央財(cái)政的被動(dòng)局面一直沒有根本性變化。20世紀(jì)80年代中期以來，財(cái)政“兩個(gè)比重”之一的中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重持續(xù)下降，1993年這一比重更是僅為22%。可以看出，新中國(guó)成立的前幾年，地方政府的財(cái)力支配權(quán)聊勝于無(wú)，1958年之后，這一形勢(shì)則發(fā)生徹底逆轉(zhuǎn)(見圖4)。

圖4 1953～2018年中央與地方財(cái)政收入占比 資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

中央財(cái)政陷入被動(dòng)，嚴(yán)重制約了中央宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，亟須重塑中央和地方政府的關(guān)系。1994年的分稅制改革根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，一改包干制下“一籃子”收入作為分配對(duì)象的情況，通過分稅的辦法進(jìn)行中央與地方的收入劃分。在占比較高的幾個(gè)稅種中，消費(fèi)稅、增值稅(75%歸中央)、企業(yè)所得稅(60%歸中央)作為中央的主體稅種，營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅作為地方的主體稅種，中央財(cái)力得到極大補(bǔ)充。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)力與支出責(zé)任的匹配，我國(guó)還設(shè)立了對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，作為中央收入中的機(jī)動(dòng)設(shè)置。分稅制改革是對(duì)之前中央與地方政府關(guān)系的徹底革新，這一體制沿用至今，構(gòu)筑了我國(guó)央地關(guān)系的基本框架，地方治理開始步入正軌。

在分稅制的基礎(chǔ)上，我國(guó)后續(xù)又進(jìn)行了一系列稅制改革，尤其是2016年全面“營(yíng)改增”的實(shí)施，對(duì)地方財(cái)力造成了較大沖擊，鑒于此，增值稅由原來的75%和25%分成調(diào)整為五五分成，對(duì)地方財(cái)力進(jìn)行補(bǔ)充。截至目前，我國(guó)中央與地方財(cái)力格局總體上相對(duì)合理穩(wěn)定，大致處于1∶1的狀態(tài)。

2.省及以下地方政府間的財(cái)政治理關(guān)系。

新中國(guó)成立之初，我國(guó)的地方政府為大區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)四級(jí)，經(jīng)過歷次調(diào)整之后，逐漸形成了省—縣—鄉(xiāng)的基本格局。1982年，我國(guó)開始實(shí)行市管縣的試點(diǎn)工作，并于1983年在全國(guó)推廣開來，逐步形成了我國(guó)現(xiàn)行的政府層級(jí)設(shè)置。我國(guó)實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政，在研究中央與地方政府關(guān)系時(shí)，多將省及省以下的政府統(tǒng)稱為地方政府，這里主要將基層治理視為縣鄉(xiāng)級(jí)。分稅制之后，中央和地方的關(guān)系得以明確，但并未形成相對(duì)統(tǒng)一的基層財(cái)政體制，而是由各省根據(jù)自身情況自行確定。

財(cái)權(quán)方面，首先，原來屬于基層政府收入的部分企業(yè)稅收被劃定為中央收入，現(xiàn)行體制下，基層政府的財(cái)政收入主要依賴共享稅，沒有獨(dú)立的主體稅種，尤其是2001年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也進(jìn)一步加大了基層政府的財(cái)政壓力。其次，共享稅的分享比例在各地不盡相同，取決于上級(jí)政府的規(guī)則制定。按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，每一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分辦法，所以省級(jí)財(cái)政自然會(huì)將財(cái)權(quán)上收的壓力向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移，從而造成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)(周飛舟，2006)。這在一定程度上使原本就不充裕的基層財(cái)政的發(fā)展空間進(jìn)一步被壓縮，基層財(cái)政局面不容樂觀。

事權(quán)方面，我國(guó)的財(cái)政體制是與行政體制相聯(lián)系的，地方政府并不具備完全的自主性，往往會(huì)受到上級(jí)政府的干預(yù)，尤其是在官員的績(jī)效評(píng)價(jià)與晉升方面，很大程度上取決于上級(jí)政府的意見，因此，各級(jí)政府在決策時(shí)除了要回應(yīng)本轄區(qū)內(nèi)居民的需求，通常還會(huì)考慮上級(jí)政府的偏好。在多級(jí)同構(gòu)性的行政體制下，省級(jí)政府的晉升激勵(lì)會(huì)一級(jí)一級(jí)地轉(zhuǎn)化為地區(qū) (市)、縣和鄉(xiāng)(甚至村)的增長(zhǎng)激勵(lì)(周黎安，2007)，對(duì)基層財(cái)政施加壓力。除此之外，基層政府本身的事權(quán)也較之前更為豐富。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居民的需求日益多樣化，也對(duì)政府提供公共服務(wù)提出了新的要求?；鶎诱趯?shí)踐中是直接與居民接觸的，因此受到這一點(diǎn)的影響也更為直接。

對(duì)基層政府來說，一方面是財(cái)權(quán)上移，一方面是事權(quán)下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配帶來了嚴(yán)重的財(cái)政缺口。一般而言，上級(jí)政府會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)基層政府的財(cái)力進(jìn)行一定的補(bǔ)充。而基層政府自身也會(huì)想辦法緩解財(cái)政壓力，這就形成了在分稅制之后各地的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。然而，這些方法并不能從根本上解決我國(guó)基層治理中面臨的財(cái)政問題。

(三)法治財(cái)政

法治是治國(guó)理政的基本方式。1956年我國(guó)基本完成了對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造，與此同時(shí)，開始著手對(duì)工商稅制進(jìn)行改革，并于1957年頒布了《關(guān)于農(nóng)村工商稅收的暫行規(guī)定》。在這一時(shí)期，《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》《農(nóng)業(yè)稅條例》《工商統(tǒng)一稅條例(草案)》《集市交易稅試行規(guī)定》等財(cái)政法律法規(guī)相繼出臺(tái)。但是，從1957年開始我國(guó)先后經(jīng)歷了“反右運(yùn)動(dòng)”“大躍進(jìn)”“文化大革命”等，政策凌駕于法律之上，法治財(cái)政的實(shí)際效果并不顯著。

“文化大革命”之后，我國(guó)進(jìn)入了法制恢復(fù)和建設(shè)時(shí)期，重新確立法律權(quán)威。隨著改革開放的開展，外資的涌入對(duì)我國(guó)的稅收工作提出了新的要求。1980～1981年，我國(guó)先后頒布了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《外國(guó)企業(yè)所得稅法》。同時(shí)規(guī)定，對(duì)中外合資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人繼續(xù)征收工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。1991年，《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》與《外國(guó)企業(yè)所得稅法》合并為《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》。

1992年我國(guó)開啟建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，法治財(cái)政進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。1992年頒布的《稅收征收管理法》規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。在此條文的規(guī)定下，國(guó)務(wù)院于1993年分別發(fā)布了增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅的暫行條例，我國(guó)的幾大主體稅種都實(shí)現(xiàn)了有法可依。1994年，我國(guó)出臺(tái)了《預(yù)算法》，并于1995年1月1日起施行。2000年的《立法法》規(guī)定財(cái)政、稅收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，只有得到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，國(guó)務(wù)院才可以制定稅收行政法規(guī)，將法治財(cái)政提到了新的高度。2003年《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施。此后，我國(guó)的財(cái)政法治化程度不斷提高，我國(guó)的稅收專門法中，除了《稅收征收管理法》外，目前的18個(gè)稅種中，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法頒布的稅法一共有9部，包括：《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購(gòu)置稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《車船稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》，占現(xiàn)行稅種的一半。在我國(guó)稅收體系中占比較高的增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等尚未成為法律形式的稅法。

目前，我國(guó)的法治財(cái)政正在不斷完善，尤其是財(cái)政收入中的稅收立法是當(dāng)前的主要著力點(diǎn)。相比于收入端，在財(cái)政支出端，我國(guó)僅有《政府采購(gòu)法》一部主要法律，撥款、貸款、投資等政府的財(cái)政支出活動(dòng)尚未形成相應(yīng)的法律文件。

(四)民主財(cái)政

民主原則是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，在財(cái)政領(lǐng)域，預(yù)算既是政府管理自身活動(dòng)的工具，也是民眾管理政府的工具，我國(guó)政府預(yù)算制度的演變充分反映了財(cái)政民主化的歷程。民主財(cái)政涉及的公民權(quán)利主要包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)三個(gè)方面，而以上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須以預(yù)算公開作為前提。新中國(guó)成立后，政府預(yù)算是作為國(guó)家機(jī)密存在的，直到1998年，我國(guó)由建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變有力地推動(dòng)了財(cái)政的民主化進(jìn)程。

1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，規(guī)定了政府預(yù)算應(yīng)向人大公開，并且設(shè)立了協(xié)助人大進(jìn)行預(yù)算審查的工作機(jī)構(gòu)——預(yù)算工作委員會(huì)，從而在機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)了人大的預(yù)算審查能力。但是，此時(shí)的預(yù)算公開程度依然有限，僅面向特定群體。2007年公布的《政府信息公開條例》第一次正式涉及預(yù)算公開，財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告被包括在政府應(yīng)重點(diǎn)公開的范圍內(nèi)，疏通了公民參與預(yù)算公開的渠道。至此，我國(guó)的預(yù)算公開成為面向全體公民的實(shí)質(zhì)性公開，公民獲得了實(shí)際的知情權(quán)，民主財(cái)政邁出重要一步。

相比于知情權(quán)，公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算公開提出了更高的要求。如果僅僅實(shí)現(xiàn)了形式上的公開，而公開的內(nèi)容不夠詳盡，公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的履行就無(wú)從談起，這就要求預(yù)算公開的內(nèi)容既要全，又要細(xì)。在實(shí)踐中，許多地方朝著這一目標(biāo)逐步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍和細(xì)節(jié)。在制度層面，2014年我國(guó)完成了對(duì)預(yù)算法的首次大修，將健全全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的，確立了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，為公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度支持。

我國(guó)的民主財(cái)政起步較晚，隨著公共財(cái)政的提出，民主化原則在財(cái)政實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化，財(cái)政民主化工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，民主財(cái)政是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，我們還有很長(zhǎng)的路要走，未來需要進(jìn)一步提高和落實(shí)財(cái)政民主化。

(五)機(jī)制協(xié)調(diào)

在國(guó)家現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，基于特定的時(shí)代背景，在不同階段，財(cái)政的任務(wù)和目標(biāo)不同。財(cái)政積極響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略的需要，與其他領(lǐng)域的改革相配合，為國(guó)家治理作出了巨大貢獻(xiàn)，特別是改革開放以來，極大地推動(dòng)了新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“一五”計(jì)劃時(shí)期，在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，財(cái)政合理安排資金投向，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，幫助我國(guó)以較快的速度實(shí)現(xiàn)了由貧窮的農(nóng)業(yè)國(guó)向社會(huì)主義工業(yè)化國(guó)家的邁進(jìn)。在這之后，歷經(jīng)曲折探索時(shí)期，社會(huì)秩序遭受嚴(yán)重破壞，財(cái)政制度頻繁變動(dòng)，財(cái)政運(yùn)行也面臨諸多困難。

改革開放以來，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)發(fā)展新時(shí)期，財(cái)稅體制改革扮演了“先鋒官”和“突擊隊(duì)”的角色(高培勇，2014)。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，財(cái)政體制成為了最早的突破口。從早期的“放權(quán)讓利”到之后對(duì)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的重新認(rèn)識(shí)，財(cái)政改革與企業(yè)改革相協(xié)調(diào)，通過調(diào)整企業(yè)利潤(rùn)分配制度以及利稅改革，推動(dòng)建立了新型的政府與企業(yè)關(guān)系。為了建立適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，配合新形勢(shì)下的財(cái)政運(yùn)行，我國(guó)推行了財(cái)會(huì)制度改革，成為構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要一步。1992年我國(guó)正式確立了建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，財(cái)政改革緊跟經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向，推行稅制改革和國(guó)有資產(chǎn)管理改革，參與了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架的構(gòu)建。進(jìn)入21世紀(jì)以來，科技創(chuàng)新對(duì)一國(guó)發(fā)展的重要性日益凸顯，成為影響國(guó)家治理的關(guān)鍵因素，財(cái)政通過專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、充分授權(quán)等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)科創(chuàng)行業(yè)企業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)科創(chuàng)實(shí)力的增強(qiáng)提供了強(qiáng)大的資金支持。

財(cái)政工作的進(jìn)展受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，同時(shí)財(cái)政也會(huì)反作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)整體穩(wěn)定，發(fā)展勢(shì)頭良好，為財(cái)政更好地發(fā)揮其在國(guó)家治理中的作用創(chuàng)造了良好的環(huán)境。我國(guó)的財(cái)政建設(shè)要繼續(xù)沿著服務(wù)國(guó)家治理的大方向，不斷提升財(cái)政的適配性和協(xié)調(diào)性，考慮到社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)特征，財(cái)政也要長(zhǎng)期堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則。

四、展望

現(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政已經(jīng)擁有較為合理的財(cái)政實(shí)力，能夠?yàn)閲?guó)家治理提供必要的財(cái)政支持，但財(cái)政運(yùn)行中仍有一些地方需要未來去進(jìn)一步完善。因此，未來我國(guó)財(cái)政工作的重點(diǎn)應(yīng)該是在穩(wěn)定財(cái)政實(shí)力的前提下，提高財(cái)政運(yùn)行的效率。

短期內(nèi)，將制度性工作擺在優(yōu)先位置。(1)財(cái)政體制中，中央與地方關(guān)系已經(jīng)基本穩(wěn)定，接下來應(yīng)厘清不同層級(jí)的地方政府間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)基層治理的關(guān)注，化解當(dāng)前基層困難的問題。目前，關(guān)于培育房產(chǎn)稅作為基層政府主要收入來源的可行性仍在討論中。(2)法治財(cái)政方面，我國(guó)應(yīng)加快稅收立法的進(jìn)程，盡快將現(xiàn)行的18個(gè)稅種全部納入法律框架中。根據(jù)《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，與稅制改革相關(guān)的稅種，應(yīng)配合稅制改革進(jìn)程，適時(shí)將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。增值稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅在我國(guó)稅制改革進(jìn)程中扮演重要角色，應(yīng)重點(diǎn)加快這3個(gè)稅種的立法進(jìn)程。同時(shí)從制度上拓寬法治財(cái)政的領(lǐng)域，逐步建立起財(cái)政支出端的法律體系。(3)民主財(cái)政方面，公眾參與度仍然有較大的提升空間，未來應(yīng)繼續(xù)拓寬公眾參與的渠道，這也是現(xiàn)代化下多元協(xié)同治理的具體表現(xiàn)。我國(guó)的立法程序有關(guān)于聽證的規(guī)定，接下來應(yīng)當(dāng)結(jié)合公開化、透明化的趨勢(shì)對(duì)現(xiàn)有程序規(guī)定進(jìn)行完善。為了更好地發(fā)揮公民監(jiān)督的作用，可以考慮適時(shí)將民眾監(jiān)督與財(cái)稅部門績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來，增加績(jī)效評(píng)價(jià)的維度。

長(zhǎng)期內(nèi)，將戰(zhàn)略性原則貫徹到財(cái)政工作中，具體對(duì)應(yīng)財(cái)政運(yùn)行中的機(jī)制協(xié)調(diào)原則。黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，將創(chuàng)新置于國(guó)家戰(zhàn)略的重要地位。在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的目標(biāo)下，財(cái)政應(yīng)加大對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大科技創(chuàng)新投入，為科技創(chuàng)新的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。同時(shí)利用稅收調(diào)節(jié)工具，為科技行業(yè)的發(fā)展減負(fù)，進(jìn)一步釋放科技創(chuàng)新的活力，讓科技創(chuàng)新為國(guó)家經(jīng)濟(jì)作出更大的貢獻(xiàn)。中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，在世界舞臺(tái)上扮演著重要角色，應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)外開放水平，積極參與全球治理。財(cái)政在這個(gè)過程中，應(yīng)強(qiáng)化資金保障，支持構(gòu)建對(duì)外開放合作平臺(tái)，提升參與全球資源配置和抵御全球風(fēng)險(xiǎn)的能力，構(gòu)建負(fù)責(zé)任的“大國(guó)財(cái)政”。