新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)問(wèn)題及對(duì)策建議

張榮

摘要：此文簡(jiǎn)單介紹了我國(guó)耕地保護(hù)的發(fā)展進(jìn)程，詳細(xì)分析了新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題，并研究了提高耕地保護(hù)效果的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;耕地保護(hù);問(wèn)題;對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅速發(fā)展，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，耕地大面積減少，大量的耕地問(wèn)題層出不窮，諸如耕地非農(nóng)化使用、質(zhì)量較高耕地的大量流失、部分存量耕地質(zhì)量退化等問(wèn)題層出不窮。2007年《政府工作報(bào)告》中提出“要守住全國(guó)耕地18億畝這條紅線(xiàn)”。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了深化戶(hù)籍制度改革、促進(jìn)中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化的核心是立足于農(nóng)民，覆蓋農(nóng)村地區(qū)，不以犧牲糧食作物生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕。

1 我國(guó)耕地保護(hù)歷程

我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)歷了從耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒到形成系統(tǒng)耕地保護(hù)政策的過(guò)程，耕地保護(hù)政策目標(biāo)也相應(yīng)地從保護(hù)耕地?cái)?shù)量、耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量雙重保護(hù)，到耕地質(zhì)量生態(tài)保護(hù)三位一體的變化。當(dāng)前，確保18億畝耕地已經(jīng)成為耕地“紅線(xiàn)”，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，耕地保護(hù)壓力日益增大。耕地保護(hù)關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)民生。因此，以生態(tài)文明為引導(dǎo)的耕地保護(hù)目標(biāo)，是耕地保護(hù)實(shí)際工作的重要指引^[1]。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村地區(qū)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄

農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民保護(hù)耕地的根本驅(qū)動(dòng)力就是獲得糧食收益，但是，我國(guó)的糧食價(jià)格較低，針對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至有的補(bǔ)償款無(wú)法全額派發(fā)到農(nóng)民手中，導(dǎo)致農(nóng)民耕種的積極性較低。耕地拋荒、私自轉(zhuǎn)讓、破壞耕地、侵占耕地建設(shè)房屋等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了耕地保護(hù)工作的推進(jìn)。

2.2 部分地區(qū)耕地受污染嚴(yán)重

當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)工作的重點(diǎn)在于保護(hù)耕地的質(zhì)量和數(shù)量，忽視了對(duì)耕地的生態(tài)保護(hù)。在很多城市郊區(qū)、鐵路沿線(xiàn)、工業(yè)園附近等企業(yè)聚集區(qū)域，有些重污染企業(yè)未按規(guī)定對(duì)廢水、廢氣、廢料等進(jìn)行處理就直接排放，對(duì)周?chē)母卦斐闪宋廴尽８赝寥辣韺釉诖罅课廴疚锏挠绊懴?，耕地肥力降低，耕種農(nóng)作物質(zhì)量和產(chǎn)量嚴(yán)重下降，久而久之，就會(huì)導(dǎo)致耕地拋荒。當(dāng)前，針對(duì)污染工業(yè)企業(yè)的處罰措施主要集中在罰款單一形式，通過(guò)現(xiàn)實(shí)效果來(lái)看，并未達(dá)到有效遏制污染工業(yè)企業(yè)“三廢”排放的目的。另外，由于耕地污染的最大受害者是農(nóng)民，而罰金卻很少發(fā)給農(nóng)民^[2]。

2.3 耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策落實(shí)難

隨著耕地的加速退化，我國(guó)加大力度實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，但是在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，很多地方政府部門(mén)只是側(cè)重于耕地平衡的數(shù)量，卻忽視了耕地的質(zhì)量。當(dāng)工業(yè)用地征用大量良田時(shí)，卻將質(zhì)量低下、新開(kāi)墾的耕地作為補(bǔ)充，導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量急速下降。另外，在新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，農(nóng)村土地不斷開(kāi)發(fā)，用于補(bǔ)充耕地的儲(chǔ)備耕地資源更加匱乏，導(dǎo)致“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策落實(shí)難度加大。

2.4 耕地保護(hù)的督查措施不徹底

為了有效保護(hù)耕地資源，我國(guó)頒布了多項(xiàng)法律法規(guī)，在遏制耕地浪費(fèi)方面取得了一定成效。但是，伴隨新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，很多地方為了取得城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績(jī)，對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)管措施落實(shí)不徹底，導(dǎo)致耕地被非法占用建設(shè)住房、耕地非農(nóng)化使用、破壞優(yōu)良耕地等現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，針對(duì)基層干部耕地征用工作的督查不徹底，導(dǎo)致出現(xiàn)基層干部徇私舞弊的現(xiàn)象，造成耕地資源浪費(fèi)的后果^[3]。

3 提高耕地保護(hù)效果的對(duì)策

3.1 廣泛宣傳，提高農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)

擴(kuò)大耕地保護(hù)的宣傳范圍，加大宣傳力度，充分利用電視、微信、微博等媒體宣傳耕地保護(hù)和耕地平衡的重要性和緊迫性。在農(nóng)村地區(qū)，可以通過(guò)張貼宣傳畫(huà)報(bào)、拉橫幅、大喇叭宣傳等方式，讓農(nóng)民充分了解我國(guó)耕地保護(hù)法律和耕地占補(bǔ)政策，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)作用，提升農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)耕地的意識(shí)。

3.2 重視生態(tài)保護(hù)，提高耕地綜合質(zhì)量

耕地具有涵養(yǎng)水分、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、營(yíng)養(yǎng)動(dòng)植物等諸多功能，加大耕地保護(hù)力度，對(duì)促進(jìn)生態(tài)平衡具有極其重要的作用。以前，對(duì)耕地保護(hù)的目的在于提升其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻忽視了其生態(tài)價(jià)值，所以，在實(shí)際耕地保護(hù)工作中，要對(duì)保護(hù)耕地生態(tài)價(jià)值的地方政府和農(nóng)民給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，以起到引領(lǐng)的作用。一是，對(duì)鐵路沿線(xiàn)、城市郊區(qū)等工業(yè)企業(yè)聚集區(qū)域的耕地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè);二是，地方部門(mén)要加大對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管力度，嚴(yán)禁未經(jīng)處理的“三廢”排放，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)加重處罰;三是，要求農(nóng)民保護(hù)耕地，禁止在耕地內(nèi)傾倒垃圾^[4]。

3.3 把控補(bǔ)充耕地質(zhì)量，提升耕地整體水平

一是，地方政府在征用耕地時(shí)，要統(tǒng)籌規(guī)劃，盡量減少將大面積耕地劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，積極推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造、升級(jí)工業(yè)園等方式，提高土地集約利用率;二是，農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推進(jìn)土地整治工作，通過(guò)實(shí)施增減政策、空心村整治活動(dòng)、耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)等途徑緩解耕地占用的緊張狀態(tài);三是，嚴(yán)格實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，依照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占多少補(bǔ)多少”的原則，把控補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，保證耕地整體水平不下降。另外，要將補(bǔ)充耕地的配套設(shè)施、養(yǎng)護(hù)管理等納入補(bǔ)充耕地管理范疇，從根本上保證補(bǔ)充耕地能夠達(dá)到占用耕地的水平。另外，還要聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，對(duì)項(xiàng)目建成后的耕地進(jìn)行檢測(cè)，掌握占補(bǔ)前后的耕地質(zhì)量變化，保證“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策落實(shí)到位^[5]。

3.4 強(qiáng)化耕地保護(hù)督查，落實(shí)問(wèn)責(zé)制度

一是，建立村級(jí)耕地保護(hù)監(jiān)督崗，充分發(fā)揮基層組織和社會(huì)民眾對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)督作用，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的非法占用耕地、私自交易良田、破壞耕地資源等非法行為，都要按照相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰。二是，針對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)域，要緊密?chē)@耕地保護(hù)和科學(xué)利用的原則，保證耕地的充分合理使用，又能保護(hù)耕地的生態(tài)環(huán)境，積極實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，提升耕地資源保護(hù)的效果;三是，保障耕地保護(hù)責(zé)任制度落實(shí)到位，明確各級(jí)各部門(mén)的耕地保護(hù)責(zé)任范圍，各級(jí)再根據(jù)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化分工，將每項(xiàng)耕地保護(hù)工作落實(shí)到個(gè)人，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，能夠快速準(zhǔn)確追究個(gè)人責(zé)任，避免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。除此之外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，征用耕地時(shí)要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，每個(gè)環(huán)節(jié)都要公示，保證公開(kāi)透明，防止基層干部貪污腐敗情況的出現(xiàn)。特別是查處的耕地減少、先占后補(bǔ)、以租代征、耕地非農(nóng)化使用等行為，要按照法律規(guī)定給予處置，起到警示作用^[6]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要生產(chǎn)要素，耕地保護(hù)是保證糧食產(chǎn)量，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的重要舉措。在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下，耕地資源嚴(yán)重短缺，耕地保護(hù)迫在眉睫。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，很多地方片面追求建設(shè)用地的短期價(jià)值，從而出現(xiàn)眾多破壞耕地的行為。因此，通過(guò)加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳、堅(jiān)持占補(bǔ)原則、把控補(bǔ)充耕地質(zhì)量、強(qiáng)化耕地保護(hù)督查等措施，提高耕地保護(hù)效果，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的高效利用，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

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