河長制視角下的長江流域電魚防治探究

胡正民 胡秀蘭

摘 要：界定了防治電魚的責(zé)任主體，提出了加大電魚的監(jiān)管打擊力度，構(gòu)建聯(lián)合打擊機制，統(tǒng)一執(zhí)法裁判標準等構(gòu)想，以及全面禁止電魚器具生產(chǎn)、銷售與寄遞的法律法規(guī)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;電魚;治理;河長制

中圖法分類號：S937? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0110

電魚不僅對水生生物資源和水域生態(tài)環(huán)境帶來嚴重破壞，還威脅著群眾的生命安全。從20世紀60年代起，電魚就引發(fā)了各界討論。特別是近年，全國各地電魚活動呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，如何徹底根除長江流域乃至全國范圍內(nèi)的電魚活動，仍是行政、司法等部門急需面對的問題。本文擬以河長（含湖長、庫長）制為視角，突破傳統(tǒng)治理方式，拓展違法電魚標本兼治之路徑。

1? ?長江流域電魚現(xiàn)狀

1.1? ?電魚案件高發(fā)頻發(fā)

從數(shù)據(jù)上看，電魚案發(fā)數(shù)量逐年增多。據(jù)國家審計署2018年第3號審計報告，2013年至2017年，長江經(jīng)濟帶11省市共發(fā)生電魚案件3.46萬起，年均增長率8.8%[1]。2018年，長江流域及以南21個省份被查處的電魚案件數(shù)同比增加了23.02%[2]。上述數(shù)據(jù)系被查處的案件，還有大量未被發(fā)現(xiàn)的案件。2018年，我國雖加大了打擊力度，但通過上述數(shù)據(jù)可以看出，長江流域頂風(fēng)作案的人員依舊眾多，違法電魚問題仍然嚴重。

從地域上看，長江全流域均有發(fā)生。2018年長江干流、洞庭湖、鄱陽湖、嘉陵江、岷江、湘江等各地水域均有電魚案件的新聞報道。

從時間上看，春夏的夜晚案件高發(fā)。長江流域電魚活動一年四季都有發(fā)生，但主要發(fā)生在4至9月的夜間或節(jié)假日等非工作時間。

1.2? ?電魚行為危害嚴重

（1）危害魚類生存

高電壓足以將附近水域的小魚電死、大魚電暈，即便不死，其繁殖能力也可能喪失。不少珍稀魚類被電死或無法繁殖，造成了不可挽回的后果。

（2）危及人身安全

電魚行為存在極大的安全隱患，人體一旦觸碰到裸露電線或帶電水體，將會被電擊，輕則受傷，重則喪命。長江流域近4年電魚導(dǎo)致人員死亡超過30人[3]。電魚不僅危及自身安全，還會危及附近人員安全。少數(shù)不法分子還利用電魚器具對執(zhí)法人員或志愿者進行威脅、攻擊。

（3）破壞水域生態(tài)

電魚違背了自然規(guī)律，會造成局部水域生態(tài)毀滅性破壞。被電死的不僅僅是魚類，小蝦、貝殼、田螺及微小生物等都受到威脅，嚴重影響生態(tài)平衡。

1.3? ? 電魚設(shè)備類型多樣

長江流域電魚器具有大有小、類型多樣，可搭載在大小漁船、竹排、木筏、塑料船上，也可裝在人體背包中。一般有電源（發(fā)電機或蓄電池）、逆變器（升壓器）、電魚桿、電拖網(wǎng)（網(wǎng)兜）、增氧機等組成。輸出電壓為100V以上的脈沖直流電、400V以上的交流電，以脈沖直流電為主，有些電壓高達3 000V[4]。筆者按功率將其分為高、中、低三種類型。

1.4? ? 司法打擊面臨困境

（1）發(fā)現(xiàn)難

一是電魚水域偏僻、隱蔽、分散。長江經(jīng)濟帶地域廣闊，面積約205萬km2[5]。全流域樹木茂密、水系較多，捕魚者對當?shù)氐匦巍⑺蚍浅Ｊ煜?，他們多選擇偏僻水域電魚。在長江干流、支流的電魚行為人活動范圍大，流動性強，較難發(fā)現(xiàn)。背包式電魚雖然活動范圍小，但其電魚的灘涂、河溝、水田等較分散、偏僻，也難發(fā)現(xiàn)。二是電魚者多選擇夜間行動。魚類常在夜晚淺水處活動或覓食，夜間電魚收獲更大。三是舉報信息少。電魚區(qū)域多為地廣人稀，目擊者較少[6]。

（2）取證難

違法者易逃避、易銷毀證據(jù)。長江干流、支流的電漁船在水面上，如果執(zhí)法人員在岸上又無水上交通工具，電漁船就會駛到對岸或偏僻水域，逃避執(zhí)法。當電魚者被發(fā)現(xiàn)無法逃跑時，往往會將電魚裝備或漁獲物隱藏至草叢、樹林或直接投入深水中，導(dǎo)致無法取得有效證據(jù)。在夜間，由于光線黑暗，執(zhí)法人員無法拍攝到清晰照片或錄音錄像，相關(guān)視聽資料證據(jù)更難取得。

（3）定性難

違法與否、罪與非罪難以定性。依據(jù)《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）》，非法捕撈水產(chǎn)品罪的刑事立案標準為：在內(nèi)陸水域非法捕撈五百公斤以上或者價值五千元以上，非法捕撈有重要經(jīng)濟價值的水生動物或者在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)內(nèi)捕撈五十公斤以上或者價值五百元以上;在禁漁區(qū)內(nèi)或禁漁期內(nèi)使用禁用的工具或者禁用的方法捕撈的等行為[7]。而在長江流域絕大多數(shù)電魚行為被查獲時所捕撈的數(shù)量不符合上述定罪條件，在難以查實以往的非法捕撈數(shù)量及類型時，定性為一般違法行為還是犯罪行為，存在一定的困難。

（4）處罰難

電魚屬非法捕撈，為法律所禁止，但很多電魚人員都是小打小鬧，執(zhí)法人員一般是現(xiàn)場批評教育后，收繳電魚器具，很難作進一步處罰[8]。不少漁業(yè)違法案件沒有被依法追究刑事責(zé)任。

（5）預(yù)防難

治理電魚應(yīng)以預(yù)防為主，但要做到完全預(yù)防存在很大難度。電魚行為人神出鬼沒，但執(zhí)法行動仍是老套路，以現(xiàn)場查獲為主要手段，面對廣大的水域，少量執(zhí)法人員無法顧及[9]。

（6）根除難

違法電魚屢禁不止，要徹底根除存在難度。電魚行為人普遍存在，他們認為罰不責(zé)眾，即使被沒收了電魚工具，也會重新購置，再次電魚。

2? ?電魚防治工作存在的問題

2.1? ?違法人員法律意識淡薄，違法成本過低

（1）電魚行為人法律意識淡薄

電魚行為人多數(shù)是農(nóng)民，對生態(tài)環(huán)境保護的認知不夠，對電魚的危害性認識不到位 [10]。背包式電魚行為人，多以娛樂為目的，甚至根本不知道電魚是違法行為。在江河或庫區(qū)從事使用大中型設(shè)備電魚的人員，可能知道電魚行為違法，但大多數(shù)認為電幾條魚賣點錢不是大事，不犯法。

（2）電魚違法成本低

使用大中型設(shè)備電魚的人員，多以盈利為目的，在利益驅(qū)使下存在“僥幸心理”，就算沒收船只，違法成本也是幾百、幾千元。只要不被查處，一次可能捕獲到幾十甚至上百斤魚，且從江河湖泊捕到的都是野生魚，價格較高，通常一晚能賺幾百元。背包式電魚設(shè)備成本低，只要投資兩三百元，充一次電能使用2小時左右，電兩、三次魚就能回本。

2.2? ?監(jiān)管主體不明，執(zhí)法裝備短缺

（1）日常管理主體不明

筆者通過網(wǎng)絡(luò)隨機查詢了近年部分新聞報道的被查處的電魚案件，發(fā)現(xiàn)各地執(zhí)法部門并不相同，有水利局、農(nóng)業(yè)局、畜牧水產(chǎn)局、派出所、海事局等部門，也有組成的聯(lián)合執(zhí)法大隊。多頭管理容易引發(fā)部門間相互推諉。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《專項打擊電魚通知》，要求各地漁政部門主動會同市場監(jiān)管、公安、網(wǎng)信等部門共同實施專項執(zhí)法行動，基本改變了無人牽頭的情形。但該通知僅列出執(zhí)法打擊部門，未列出防治電魚活動的日常管理部門，更未明確河長在打擊電魚行動中的相關(guān)責(zé)任。專項打擊無法治本，日常防范才是重點。日常防范的缺失正是造成電魚違法活動屢禁不止的重要緣由。

（2）執(zhí)法監(jiān)管裝備短缺

監(jiān)管設(shè)施設(shè)備落后嚴重削弱對電魚的打擊力度。目前，各市級監(jiān)管部門一般有執(zhí)法船只，但縣級監(jiān)管部門則缺乏車輛、快艇、執(zhí)法記錄儀等基本設(shè)備。2018年7月7日，四川省眉山市反電魚志愿者在鍋廠河岸巡護時，發(fā)現(xiàn)有漁船電魚，及時向漁政部門舉報。眉山市東坡區(qū)漁政和農(nóng)業(yè)局人員趕到現(xiàn)場，由于沒有執(zhí)法船，只能手持高音喇叭喊話驅(qū)離[11]。

2.3? ?電魚器具產(chǎn)銷缺少監(jiān)管，網(wǎng)購渠道暢通

（1）電魚器具生產(chǎn)銷售缺少監(jiān)管

電魚早就被《漁業(yè)法》列為違法，多部法律法規(guī)也明確禁止電魚器具的生產(chǎn)和銷售，但目前對電魚器具的生產(chǎn)及銷售行為缺乏有效監(jiān)管。電魚機在各漁具店、農(nóng)村家電維修店一般都能買到，甚至一些農(nóng)資店也有出售。

（2）電魚器具網(wǎng)購渠道暢通

近年來，通過網(wǎng)絡(luò)銷售電魚器具的現(xiàn)象普遍存在。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《專項打擊電魚通知》后，浙江、北京等省份約談了相關(guān)電商平臺，網(wǎng)購平臺銷售電魚器具的行為得到了有效遏制[12]。電魚器具雖在網(wǎng)購平臺強制下架，但發(fā)布在其他網(wǎng)站上的銷售宣傳信息并沒有刪除，銷售商家的聯(lián)系方式也可在網(wǎng)上隨時查到。部分銷售商轉(zhuǎn)移至微信群、QQ群、微店發(fā)布信息等進行銷售。依靠暢通的快遞、物流渠道，電魚器具能很快送到電魚者手中。電魚器具獲得十分便利，也是電魚難以根除原因之一。

3? 河長制為防治電魚提供法律依據(jù)、理論基礎(chǔ)

3.1? ?河長防治電魚具有法律依據(jù)

早在2016年，中央政府就提出全國江河湖泊要全面推行河長制。2017年新修正的《水污染防治法》首次將河長制寫入法律[13]。2017年初，水利部辦公廳印發(fā)了《水利部全面推行河長制工作督導(dǎo)檢查制度》。目前，全國已有31個省、市、自治區(qū)建立了河長制，鄉(xiāng)級以上河長有30余萬名[14]。長江經(jīng)濟帶的11省市均已設(shè)立了村級河長。各級河長有組織領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水環(huán)境治理、水污染防治等工作的責(zé)任和義務(wù)。電魚活動破壞水生資源和生態(tài)環(huán)境，河長對電魚活動進行監(jiān)督管理是其法定職責(zé)之一。

3.2? ?河長主導(dǎo)防治具備現(xiàn)實條件

專項打擊電魚執(zhí)法行動以漁業(yè)行政主管部門為主導(dǎo)，會同公安、市場監(jiān)管、網(wǎng)信等部門共同實施。河長應(yīng)對所管理的水域附近有哪些人愛好捕魚、哪些人有電魚器具、哪些人曾違法電魚等有所了解。村、鄉(xiāng)級河長在負責(zé)水域及岸線的管理與巡查時，要能夠及時發(fā)現(xiàn)并制止電魚行為。無法制止的，可向縣市級河長、漁政、公安等部門報告。以河長主導(dǎo)防治電魚違法行為，實際操作性強，具備防范與徹底根除電魚活動的現(xiàn)實條件。

3.3? ?河長能夠調(diào)動社會各界力量

對違法電魚的治理，并非只是河長、漁政兩部門的事情，需要村組織、基層政府、公、檢、法等各部門形成合力。大多數(shù)河長由地方黨政一把手擔(dān)任，能夠調(diào)動社會各界力量參與防治電魚行動，如縣級河長在收到違法電魚的報告后，能及時通知漁政大隊、派出所等部門執(zhí)法人員趕赴事發(fā)地點。河長統(tǒng)籌發(fā)力，可實現(xiàn)違法電魚的標本兼治。

4? ?河長制視角下防治電魚的建議

4.1? ?厘定河長管理職責(zé)，加強河長日常監(jiān)管

河長制為防治電魚提供法律依據(jù)及理論基礎(chǔ)。筆者認為，為實現(xiàn)違法電魚的標本兼治，防治電魚的管理與執(zhí)法主體應(yīng)加以區(qū)分，河長系行政管理主體，漁政、公安是行政執(zhí)法主體。河長應(yīng)是防治違法電魚的第一責(zé)任人，應(yīng)主導(dǎo)防治電魚管理，具有管理、勸阻、調(diào)查取證的職責(zé)與權(quán)利。漁政、公安具有調(diào)查取證、執(zhí)法處罰的職責(zé)與權(quán)利。

具體來說，各級村、鄉(xiāng)級河長的責(zé)任主要有：村級河長每天至少巡河一次，加強重點防治。每月至少一次對漁戶、農(nóng)戶進行暗訪摸排，查清楚流域內(nèi)誰有電魚器具，誰會經(jīng)常電魚。發(fā)現(xiàn)使用大中型功率器具電魚的行為要進行拍照或錄音錄像取證，立即報告漁政管理部門。發(fā)現(xiàn)背包式電魚行為人員要立即進行勸阻。發(fā)現(xiàn)二次電魚者或不聽勸阻的，應(yīng)報告鄉(xiāng)級河長。鄉(xiāng)級河長應(yīng)及時通知漁政管理部門進行執(zhí)法處罰。對曾經(jīng)受過處罰過的人員，鄉(xiāng)級河長要進行跟蹤矯正，防止其發(fā)生再次電魚行為。

縣、市級河長的責(zé)任主要有：河長辦公室要安排專人值班，隨時掌握所轄水域作業(yè)狀態(tài)，及時接聽舉報電話，處理違法案件。與公安110指揮中心進行對接。指導(dǎo)建立漁政、公安派出所、市場監(jiān)督等多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。每三個月定期清理轄區(qū)電魚器具生產(chǎn)作坊及銷售商店。發(fā)展思想先進的群眾成為反電魚志愿者，協(xié)助成立反電魚聯(lián)盟[15]。

省級河長的責(zé)任主要有：指揮、調(diào)度各方力量，開展轄區(qū)、或跨區(qū)聯(lián)合打擊電魚活動的統(tǒng)一行動。聯(lián)系網(wǎng)站管理者、網(wǎng)購平臺及時刪除或下架售賣電魚機等相關(guān)信息。

4.2? ?加大監(jiān)管打擊力度，統(tǒng)一執(zhí)法裁判標準

（1）提升監(jiān)管執(zhí)法能力

河長可參考交警在交通要道或路口設(shè)置電子監(jiān)控設(shè)備的做法，可在漁船經(jīng)常出沒的重點水域或重要河段設(shè)置全天候監(jiān)視設(shè)備，如安裝能360°旋轉(zhuǎn)的紅外線攝像頭，每天24小時同步錄音錄像并作有效保存。監(jiān)控主機及顯示屏應(yīng)安裝在縣級河長的辦公室，并同步分享縣級漁政部門。長江流域縣、市級漁政部門均應(yīng)配備一定數(shù)量巡查執(zhí)法船舶、執(zhí)法車輛等。村、鎮(zhèn)級河長應(yīng)配備能夠在夜間拍攝的設(shè)備，發(fā)現(xiàn)電魚案件能及時取證并予以固定。

（2）加大違法查處力度

村級河長應(yīng)采取白天、夜間不定時方式進行檢查，加大對區(qū)域內(nèi)水域巡查力度，發(fā)現(xiàn)背包式電魚的人員要及時勸阻并記錄。發(fā)現(xiàn)使用大中型器具電魚行為應(yīng)立即通知就近的漁政或公安進行查處。漁政部門要加大執(zhí)法力度，采取定期與不定期相結(jié)合的方式對長江干流及一、二級支流進行巡查。對使用電拖網(wǎng)等破壞性大的作業(yè)活動，要及時發(fā)現(xiàn)并查處。電魚比其他非法捕撈方式危害更大。對于在長江及一、二級支流、大型庫區(qū)等水域，在漁船、竹排上搭載大中功率器具電魚的案件，應(yīng)當從重處罰。對于不謀取經(jīng)濟利益的背包式電魚行為人，應(yīng)以教導(dǎo)、勸阻為主，要求其自行拆毀電魚設(shè)備。如發(fā)現(xiàn)二次電魚者，一律沒收電魚設(shè)備及漁獲物。凡漁政部門查實的電魚案件，均應(yīng)責(zé)令電魚行為人采取相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)措施，如清理河道垃圾、購買魚苗放生、參與生態(tài)環(huán)境保護宣傳等。對情節(jié)嚴重、屢教不改或社會影響惡劣的電魚案件要及時移送司法機關(guān)，追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

（3）構(gòu)建聯(lián)合打擊機制

建立以河長為主導(dǎo)的聯(lián)合打擊機制。治理與防范電魚行為光靠河長或漁政部門是不可能的。構(gòu)建以河長為第一監(jiān)管責(zé)任的同時，各級行政、司法機關(guān)要積極配合河長打擊防治電魚行為。河長應(yīng)加強與公安、海事、環(huán)保、基層政府等之間的協(xié)作，經(jīng)常主導(dǎo)各部門開展聯(lián)合、執(zhí)法行動。上下游河長之間也要加強跨行政區(qū)域的協(xié)作與配合、進行信息共享，對于在轄區(qū)邊界非法捕撈的案件可進行聯(lián)合打擊。

（4）統(tǒng)一執(zhí)法裁判標準

由于電魚案件的取證比較困難，河長、漁政、公安等部門應(yīng)以審判為中心，注重證據(jù)收集工作[16]，發(fā)現(xiàn)電魚活動應(yīng)及時收集并固定相關(guān)證據(jù)。涉嫌犯罪的，漁政部門所取證據(jù)應(yīng)制作完整的證據(jù)冊移交公安機關(guān)。對重大復(fù)雜疑難的電魚案件，河長應(yīng)協(xié)調(diào)公安機關(guān)提前介入，及時固定證據(jù)。

河長、漁政、公安、檢察、法院應(yīng)完善溝通交流機制，對于電魚案件應(yīng)適用統(tǒng)一標準進行證據(jù)收集、執(zhí)法或裁判。電魚對生態(tài)環(huán)境破壞程度如何認定，以及生態(tài)修復(fù)型處罰措施如何判定與執(zhí)行等問題，長江流域各執(zhí)法、司法機關(guān)應(yīng)統(tǒng)一標準，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的同案同判（裁）。

4.3? ?禁止產(chǎn)銷電魚器具，切斷網(wǎng)購寄遞途徑

（1）打擊電魚器具制造銷售

村級河長要對轄區(qū)內(nèi)制作電魚器具的情況進行摸排;發(fā)現(xiàn)制作電拖網(wǎng)、電魚竿、逆變器等黑窩點、黑作坊，應(yīng)及時通知當?shù)毓?、市場監(jiān)管等部門進行取締。鄉(xiāng)級河長對從事漁具銷售的商店、五金電器店、漁具店、農(nóng)資店等，每月至少進行檢查走訪一次。如發(fā)現(xiàn)存在銷售行為的，應(yīng)通知市場監(jiān)管依法沒收相關(guān)產(chǎn)品。對制造、銷售電魚器具涉嫌犯罪的，應(yīng)通知司法部門依法追究刑事責(zé)任。

（2）規(guī)范捕撈器具網(wǎng)絡(luò)銷售

鄉(xiāng)、縣級河長應(yīng)經(jīng)常關(guān)注網(wǎng)站、電商平臺等是否有出售電魚設(shè)備，如有發(fā)現(xiàn)及時向上一級河長報告。市級河長應(yīng)定期對網(wǎng)站、電商平臺進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有電魚器具相關(guān)信息及銷售廣告，要及時向省級河長報告。省級河長收到相關(guān)信息后，應(yīng)及時責(zé)令網(wǎng)站或商家進行刪除。對于多次違規(guī)或拒不整改的商戶，應(yīng)聯(lián)合公安、漁政部門依法處置。如電商平臺未認真履行審查義務(wù)，有多家銷售電魚器具的商家，省級河長應(yīng)及時約談相關(guān)電商平臺管理者，從源頭開始整治[17]。

（3）切斷電魚器具寄遞途徑

通過網(wǎng)絡(luò)購買的電魚器具，都是由快遞或物流寄遞給電魚行為人。如能徹底切斷電魚器具的流通環(huán)節(jié)，對打擊電魚將起到有事半功倍的效果。筆者建議，國家郵政局應(yīng)將電魚器具列入《禁止寄遞物品指導(dǎo)目錄》，或由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部另行制定禁止電魚器具生產(chǎn)、售賣、寄遞的相關(guān)規(guī)定?？爝f、物流企業(yè)應(yīng)遵守規(guī)定，對印有“電魚機”“捕撈器”等字樣的電子設(shè)備及帶電線的網(wǎng)兜、魚桿等非法捕魚器具一律不予寄遞。

4.4? ?提高群眾法律意識，創(chuàng)建群防群治機制

（1）提高群眾環(huán)保意識

河長應(yīng)經(jīng)常深入農(nóng)村實地走訪，提高漁民及群眾法律意識。每月至少一次深入農(nóng)戶、漁戶進行法律法規(guī)宣傳教育，引導(dǎo)電魚者主動停止電魚，主動上繳或自行銷毀電魚器具。同時引導(dǎo)廣大群眾堅決抵制購買或食用電捕魚。漁政部門應(yīng)采用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳國家生態(tài)環(huán)保政策法規(guī)、違法電魚的危害及法律后果。及時曝光典型案例，擴大整治電魚的影響力及威懾力[18]。

（2）創(chuàng)建群防群治機制

要徹底根除違法電魚，必須建立長效防范機制。而“群防群治”是治理違法電魚的有效途徑。

對于違法電魚的群防群治機制，筆者認為主要有兩點。一是提高群眾反電魚的熱情，河長應(yīng)引導(dǎo)群眾積極參與防治電魚工作，積極爭取各種社會力量的支持和幫助。引導(dǎo)鼓勵熱心公益、環(huán)保事業(yè)的人成立反電魚聯(lián)盟。二是設(shè)立有獎舉報機制，鼓勵群眾檢舉、揭發(fā)電魚的違法犯罪線索。

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Investigation and Thinking on Rural Drinking Water Safety

Construction in Deeply Poor Areas such as Tibet

Hu Zhengmin? Hu Xiulan

（Qingyuan District People's Court，Ji'an City，Jiangxi Province，Ji'an 343009，China）

Abstract：This article defines the main body of responsibility for the prevention and control of electricity fishing. It puts forward ideas to increase the intensity of supervision and crackdown on electricity fishing，construct a joint strike mechanism，and unify the standards for law enforcement and refereeing，as well as suggestions on laws and regulations to completely prohibit the production，sale and delivery of electricity fishing appliances.

Keywords：ecological environment;electricity fishing;governance;river chiefs system