荷蘭城市策略對中國城市化及城市社會治理的可借鑒性研究

■ XU Chenjia

1 城市化進程概述

1.1 世界發(fā)達國家的城市化進程

城市化作為一種全球性現(xiàn)象，是人口向城市集中，使城市規(guī)模擴大并產(chǎn)生一系列經(jīng)濟社會活動變化的過程。雖然早在公元前5000 年以前，就有少數(shù)新石器時代的村落發(fā)展成為小集鎮(zhèn)和城市，但我們真正意義上所說的城市化，開始于工業(yè)革命之后。勞動力的進步使得大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)取代了大多數(shù)手工生產(chǎn)，而利益最大化決定了工業(yè)生產(chǎn)的集中。進入19世紀以后，世界發(fā)達國家的城市化進程明顯加快，村鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)發(fā)展成為城市，人口也隨之急劇增長。根據(jù)《1989 世界發(fā)展報告》，世界發(fā)達國家的城市化水平平均在80%以上,其中英國已達92%、比利時為97%、荷蘭為88%、澳大利亞為86%[1]。這表明，早于數(shù)10 年前，世界發(fā)達國家已經(jīng)基本完成了城市化進程，進入了城市化發(fā)展S 型曲線（諾瑟姆曲線）的終期階段。

當(dāng)然，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化發(fā)展過程的不一致，以及各種歷史事件對國家的推動和反推動作用，發(fā)達國家城市化發(fā)展的時間并不一致。例如美國和日本城市化的開展雖然比西歐晚了很久，但由于經(jīng)濟發(fā)展、戰(zhàn)爭帶動、經(jīng)濟同盟等原因，城市化進程十分迅速，并很快達到西歐一些發(fā)達國家的相同水平。

近年來，在這些已經(jīng)進入城市化終期階段的世界發(fā)達國家中，開始出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象，或稱作郊區(qū)化、后城市化等。人口開始從中心城區(qū)向周邊郊區(qū)、衛(wèi)星城等地遷移，甚至向更遠的鄉(xiāng)村地區(qū)移動。中等城市的人口開始不斷增多，城市化的區(qū)域不斷擴大。許多城市，特別是特大城市，開始出現(xiàn)人口負增長。資料表明，這一現(xiàn)象在西班牙、意大利等國仍在進行，甚至荷蘭北部一些較為偏僻的省份，也出現(xiàn)了大量的人口流失現(xiàn)象。

1.2 中國特色的城市化進程

跟世界城市化進程相比較，中國特色的城市化進程同樣經(jīng)歷了起步期、徘徊期、蓄勢期和高峰期。不同的是，中國特色的城市化目前仍處于高速穩(wěn)定發(fā)展期，城市化率以每年接近1%的速度遞增，且根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，目前的GDP 增長率仍保持在6.5%左右，甚至在2003 年—2009 年間一度超過10%。這說明經(jīng)濟增長仍能夠帶動城市化的發(fā)展，但根據(jù)諾瑟姆曲線，未來的城市化必定會進入緩慢甚至停滯期，故世界發(fā)達國家的城市化進程對中國將會有極大的參考意義。當(dāng)然，國土面積跟人口的龐大也決定了總體數(shù)據(jù)在很長一段時間內(nèi)不會進入城市化終期，但這并不代表中國特色的城市化進程不會出現(xiàn)問題。

從中國城市和工業(yè)區(qū)域的發(fā)展來看，中國特色的城市化是一個從北向南逐漸發(fā)展的過程。從一開始的東北老工業(yè)基地到北京，再延伸至上海，直至今日深圳的迅速崛起，這些都能夠表明城市化的重心所在。但從中也可以看出一些需要注意和警惕的點：一是中國內(nèi)部地區(qū)和沿海地區(qū)的不平衡發(fā)展以及內(nèi)部人口的大遷移，這從東部沿海地區(qū)的城市化程度明顯高于西部地區(qū)可以看出，人口和經(jīng)濟發(fā)展亦然；二是由于工業(yè)的升級和更新，東北老工業(yè)城市群出現(xiàn)了人口流失、經(jīng)濟衰退等現(xiàn)象，深圳、杭州等城市因為技術(shù)創(chuàng)新和新型工業(yè)得到了迅速發(fā)展。這些都是由于歷史原因、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、地理因素等形成的中國特色城市化進程。

1.3 城市規(guī)模劃分標(biāo)準對比

盡管世界發(fā)達國家和中國的城市化進程有一定的可比性，但需要注意的是，在城市規(guī)模劃分標(biāo)準上，兩者有著很大的差別。由于各國人口總數(shù)和人口密度不一致，聯(lián)合國將2 萬人作為定義城市的人口下限，10 萬人作為劃分大城市的下限，100 萬人作為劃分特大城市的下限。而在中國，飛速發(fā)展的城市使得城市規(guī)模劃分的標(biāo)準不斷發(fā)生變化。根據(jù)2014 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準的通知》，人口在50 萬人以下為小城市，50萬～100萬人為中等城市，100 萬～500 萬人為大城市，500 萬人以上為特大城市（每級中還有具體劃分層次）?？梢钥闯觯瑑烧唛g人口的規(guī)模存在很大的差距，繼而經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新程度、城市發(fā)展成本等都將會存在很大的差異。除此之外，由于區(qū)域行政劃分、戶籍制度、行政手段等不一致，也使得中國的城市化具有自己的特色。

2 城市群

2.1 概念

當(dāng)城市發(fā)展到成熟階段后，將會出現(xiàn)高級的空間組織形式，也就是城市群，通常是以1 個以上的特大核心城市和3 個以上的大城市作為構(gòu)成單元，依靠基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)連接的高度一體化城市集合體。這種集合體能夠使城市群在經(jīng)濟上更加緊密地聯(lián)系在一起，同時，在城市功能上也會有明顯的分工合作，各個城市間也有一體化的交通系統(tǒng)，是有著鮮明地域特色的社會生活空間網(wǎng)絡(luò)[2]。不僅世界發(fā)達城市擁有很多城市群，根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，中國的城市化從1978 年城市人口17.9%到2015 年達到了56.15%，并形成了以珠三角、長三角和京津冀三大城市群為代表的中國城市群；在《世界銀行2015 年年度報告》中，長三角和珠三角城市群更是躋身世界級城市群。2018 年11 月18 日，中共中央、國務(wù)院提出了相關(guān)城市群建設(shè)意見，未來中國的城市化必將走上以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、帶動周邊大城市和城鎮(zhèn)發(fā)展的道路。因此，探索城市群的發(fā)展和治理很有必要。

2.2 荷蘭城市化特點

作為世界普遍承認的歐洲西北部城市群中很重要的國家，荷蘭的城市化進程一直走在世界前列。不僅如此，國土面積很小且2/3 土地位于海平面以下的荷蘭擁有阿姆斯特丹和鹿特丹兩座國際標(biāo)準大都市及為數(shù)眾多的中等規(guī)模城鎮(zhèn)，這些都證明了荷蘭是一個高度城市化的國家。特別地，在歐洲西北部城市群這樣一個大型區(qū)域性國家間城市群中，荷蘭還擁有以阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特勒支等城市為依托的Randstad 多中心城市群。這一城市群不同于倫敦、巴黎等形成的單中心城市群，對于中國特色的城市化有很高的借鑒價值。

3 可借鑒性研究

3.1 相似點及可借鑒的原因

如前文所說，荷蘭作為世界發(fā)達國家，在城市規(guī)模劃分標(biāo)準上與中國存在很大差異，但人均水平仍可作為一項供比較參考的數(shù)據(jù)。荷蘭不僅是歐洲人口密度最高的國家，也是世界上人口密度最高的國家之一。盡管荷蘭的人口密度大約為中國的3倍有余，但其面積約只有兩個半北京大小，因此，可以將整個荷蘭類比于長三角城市群。在這樣的類比下，荷蘭的發(fā)展模式和城市治理可以很好地應(yīng)用和被借鑒于中國特色城市群中。

此外，荷蘭的空間發(fā)展模式是多中心發(fā)展：在阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支4個核心都市區(qū)之外，還有萊頓、代爾夫特等城市發(fā)揮著重要作用，并積極支持和促進著4 個核心都市區(qū)的發(fā)展，這些作用都是相互的。對于中國特色城市化發(fā)展下的城市群來說，這樣的多中心發(fā)展模式極有幫助。以長三角城市群為例，在未建立之前，該區(qū)域是以上海作為經(jīng)濟發(fā)展的代表，但地理位置及周邊城市的狀況決定了上海區(qū)域不可能成為巴黎、倫敦這樣的單中心城市區(qū)；伴隨著杭州、寧波、蘇州等城市的崛起，長三角城市群必然也是多中心發(fā)展的空間模式，甚至當(dāng)此城市群擴展開去，形成更大范圍的長三角城市群后，更會產(chǎn)生合肥、南京等中心城市。因此，荷蘭對于高度城市化后城市群的發(fā)展有很高的參考和借鑒價值。

3.2 荷蘭城市治理案例簡介

本文以荷蘭Randstad 城市群為例，對荷蘭城市治理進行簡單介紹。

Randstad 城市群位于荷蘭西部（圖1），總面積1.1 萬km2，人口約720 萬人。如上文所述，由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和烏特勒支4 個大城市及萊頓、代爾夫特等若干中小城市組成；特別地，在這樣一個城市群中間有著約3 000 km2的“綠心”，這個“綠心”是為了防止該區(qū)域成為倫敦、巴黎那樣的單中心大都市區(qū)而提出的絕對保護區(qū)域。Randstad“綠心”規(guī)劃始于1951 年，之后通過不斷變遷，歷經(jīng)5 次重大空間規(guī)劃進行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，從而形成了如今的Randstad 城市群[3]。

在城市群治理方面，荷蘭政府設(shè)立了多層級治理系統(tǒng)，以實現(xiàn)空間規(guī)劃權(quán)力分配由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變：政府建立了以Randstad 空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會為主體，以各個區(qū)域組織為平臺的多元參與制度；同時，空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會的成員也是由該城市群所處的各個省份負責(zé)規(guī)劃工作的行政官員組成，主要負責(zé)總體規(guī)劃及地區(qū)間的協(xié)調(diào)；除此之外，每個省內(nèi)部還有規(guī)劃委員會，由政府官員、規(guī)劃師、無組織社會團體代表及專家組成[3]。

在空間聯(lián)系上，通過規(guī)劃拓撲狀的城市空間形態(tài)來加強城市間的聯(lián)系，從而促進區(qū)域內(nèi)的互動交流，產(chǎn)生空間、經(jīng)濟、社會和文化等多層面的效應(yīng)疊加和協(xié)同增效作用[3]。

3.3 可借鑒點及啟示

從上文可以看出，Randstad 城市群盡管位于人口高度集中的荷蘭，但其空間組織卻很有規(guī)模且被嚴格控制，最大的城市阿姆斯特丹人口只有不到80 萬人，第二大城市鹿特丹也在60 萬人左右。在高度城市化過程中，如何有效地控制城市規(guī)模并進行城市建設(shè)和管理，是城市群社會治理所需考慮的重點之一。

首先是多元化的城市功能劃分。Randstad 城市群中，各個城市有著各自獨特且重要的作用。例如，阿姆斯特丹是商業(yè)首都，海牙是政治首都，鹿特丹是歐洲最大的港口，萊頓是大學(xué)城和紡織業(yè)中心，代爾夫特擁有享譽世界的科研型大學(xué)等等。這樣的功能劃分避免了人口過度集中到某幾個大城市的現(xiàn)象，每個城市都能夠形成各自的經(jīng)濟優(yōu)勢并相互促進，實現(xiàn)了可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)然，這是需要強大的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐。

圖1 荷蘭Randstad 城市群

其次，城市群中各個中心城市和其他城市間的組織協(xié)調(diào)必須牢靠且高效，單靠政府和相關(guān)行政主體的自覺是肯定不夠的，會失去治理的時效性。Randstad 城市群的治理重點就在于跨行政區(qū)劃的組織協(xié)調(diào)：總體上的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會及諸多的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，既有政府為主體的頂層監(jiān)管和協(xié)調(diào)，也有民間自發(fā)組織的非營利組織，在這之間還有各級組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，從上至下和從下至上相結(jié)合的方式使得治理更加高效。這點對于目前中國城市化的治理很有借鑒作用，特別是從下至上的公眾參與，更是成為了近些年城市治理中的熱門話題。除組織方式外，組織本身的職能架構(gòu)上也有獨特之處。荷蘭的空間規(guī)劃分為國土規(guī)劃、省級區(qū)域規(guī)劃和市級土地利用規(guī)劃3 個層次，并依次表示為黑色職能、綠色職能和紅色職能，對應(yīng)中央政府規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施修建（省政府負責(zé)具體事宜）、省政府負責(zé)的農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、市政府負責(zé)的城市建設(shè)[4]。這一模式保證了不同的規(guī)劃內(nèi)容能夠銜接到不同級別的行政主體上，從而使這些規(guī)劃內(nèi)容能夠在各自良好運行的基礎(chǔ)上，起到與其他內(nèi)容協(xié)同增效的耦合作用。

最后，城市化背景下的城市治理和規(guī)劃要有遠見。為了避免單中心城市群的出現(xiàn)和“攤大餅”式的城市發(fā)展，Randstad 城市群中的城市及整個城市群的發(fā)展都有長遠的空間規(guī)劃和堅定的空間保護區(qū)域。在Randstad城市群第4 次空間規(guī)劃時，空間規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會就提出“空間規(guī)劃強調(diào)重組經(jīng)濟的同時，必須加強空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，重視環(huán)境保護”[4]。在空間上，所有的居住和生活用地都布置在“綠心”之外，并改變了原有城市的發(fā)展模式，主要以緊湊型城市發(fā)展為主，幫助推進集約型經(jīng)濟的增長。這對可持續(xù)發(fā)展和彈性增長有著很大的作用，同時，也提高了荷蘭在整個歐洲甚至國際上的城市群競爭力。

4 結(jié)語

荷蘭的城市策略對于中國特色的城市化及城市社會的治理具有很高的借鑒價值，值得我們更多地研究和學(xué)習(xí)。特別是在目前我國高人口密度、城鄉(xiāng)一體化，以及國家以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局背景下，荷蘭經(jīng)驗的應(yīng)用將會更好地幫助我國城市的治理和發(fā)展。